三　基礎(chǔ)教育投入保障

完善教育投入保障及監(jiān)督條件，是構(gòu)建教育制度時必須涉及的關(guān)鍵問題之一。從社會發(fā)展的角度來看，任何教育改革都不是孤立的，因為它包含著社會分工層面上重要的結(jié)構(gòu)變化。作為現(xiàn)代教育主要特征的大眾化教育，并非只是以往幾個世紀(jì)以來傳統(tǒng)掃盲教育的簡單有序延伸。事實上，這種教育改革意味著對傳統(tǒng)社會經(jīng)濟(jì)行為的一次重大突破。19世紀(jì)末，法國政府通過立法確立了“免費、義務(wù)、世俗化（非宗教性）”的教育基本原則，為建立在平等理想基礎(chǔ)上的法國教育改革拉開了序幕，也為現(xiàn)代法國基礎(chǔ)教育投入保障制度建設(shè)扎下根基。

（一）基礎(chǔ)教育財政制度演變

法國基礎(chǔ)教育的財政投入機(jī)制經(jīng)歷了一個由市鎮(zhèn)投資為主，到以中央投資為主的歷史演變過程。目前，法國基礎(chǔ)教育投入機(jī)制分為中央、地區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級，以中央投資為主，中央與地方政府共同分擔(dān)的財政投入模式。

法國義務(wù)教育投入機(jī)制最早形成于19世紀(jì)中葉。為確保義務(wù)教育的投入，法國頒布法令，對市鎮(zhèn)政府在發(fā)展義務(wù)教育中的責(zé)任以及投資辦法作出了明確的規(guī)定。如1850年頒布的《法魯法》第37條規(guī)定“所有市鎮(zhèn)應(yīng)向中小學(xué)教師提供可以用來居住和教學(xué)的場所與設(shè)備，并提供一份工資”。1867年修訂頒布的《法魯法》規(guī)定“所有建立免費小學(xué)的市鎮(zhèn)，可以開征不超過四種直接稅源額每法郎4生丁的特別稅”。1881——1882的 《費里法案》則以明確的法律形式頒布了各級政府對于義務(wù)教育的投資辦法，例如，1881年法案第2條規(guī)定“由1850年法案第40條和1875年法案第7條開征的4生丁特別稅的辦法在所有市鎮(zhèn)必須強制性執(zhí)行”。第4條規(guī)定“上述各法中關(guān)于每法郎征4生丁特別稅的辦法在各省市必須實行”。第5條規(guī)定“如本法第2、第3、第4條列出的經(jīng)費來源仍不足，所差經(jīng)費將通過國家補助得以保障”。上述法律條文表明，19世紀(jì)80年代法國開始在全國實施義務(wù)教育，其投入機(jī)制是以地方政府為主體，小學(xué)校舍建設(shè)、學(xué)校行政經(jīng)費以及教師工資等都由地方政府負(fù)責(zé)，省和中央財政在必要時給予補助。法國義務(wù)教育投入機(jī)制的重大變革發(fā)生在19世紀(jì)末。1889年7月19日法國頒布法律，規(guī)定全體小學(xué)教師為國家公務(wù)員，工資由中央財政負(fù)擔(dān)。該法的頒布導(dǎo)致了義務(wù)教育階段投入機(jī)制的巨大變化。從此，市鎮(zhèn)政府只負(fù)擔(dān)小學(xué)（包括幼兒園）校舍、設(shè)備以及行政運轉(zhuǎn)經(jīng)費，教師工資則改由中央財政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這樣一來，法國中央政府在義務(wù)教育投資中的地位和作用得到了明顯強化，以往以市鎮(zhèn)為主的投入機(jī)制變成了以中央為主的投入機(jī)制。從此，國家成為了辦學(xué)的主體，為以后國家推行統(tǒng)一的教育政策奠定了基礎(chǔ)。這一體制一直沿襲至今，但法國在19世紀(jì)為籌措義務(wù)教育經(jīng)費，法律授權(quán)市鎮(zhèn)和省有權(quán)開征特別稅的辦法已被廢止?，F(xiàn)在，法國的教育投資只能從正常財政渠道中列支。無論是市鎮(zhèn)政府還是省政府，均不再被允許為籌措教育經(jīng)費而另外設(shè)置專門的稅種。包括義務(wù)教育經(jīng)費在內(nèi)的整個教育經(jīng)費全部列入各級政府的財政預(yù)算，各級政府必須根據(jù)教育發(fā)展的需要從本級財政預(yù)算中劃出一定比例用于教育^[23]。研究數(shù)據(jù)有力地顯示了法國基礎(chǔ)教育投入機(jī)制的變遷：19世紀(jì)30年代初，法國的教育投資以私人為主,部分市鎮(zhèn)和其他機(jī)構(gòu)（主要是教會）也起到一些次要作用,而中央財政幾乎沒有投資，被巴爾扎克喻為“教師是一個沒有前途的職業(yè)之一”的時代。從19世紀(jì)30年代初到70年代末，以政府為主的教育投入機(jī)制有力地推動了法國教育的發(fā)展，公眾對學(xué)校教育的期望值持續(xù)提高,法國教育進(jìn)入一個輝煌的時期。家庭所負(fù)擔(dān)的50%教育投資轉(zhuǎn)由地方行政機(jī)構(gòu)（市鎮(zhèn)和?。┴?fù)擔(dān), 15%轉(zhuǎn)由宗教機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān), 10%轉(zhuǎn)由中央財政負(fù)擔(dān)，而私人投資減少到25%。19世紀(jì)80年代初,中央財政負(fù)擔(dān)的教育投資比例高達(dá)70%～75%，占據(jù)主導(dǎo)投資地位,市鎮(zhèn)和省負(fù)擔(dān)的投資處于輔助地位,而家庭及其他機(jī)構(gòu)的作用幾乎近于零^[24]。

第二次世界大戰(zhàn)以后，法國的中等教育得到很大發(fā)展。1959年1月6日，法國頒布法律將義務(wù)教育延長為10年，從而使5年小學(xué)教育、4年初中教育和1年高中教育成為全體國民必須接受的基礎(chǔ)教育。中央財政每年均通過轉(zhuǎn)移支付辦法對地方財政給予補助，補助金主要用于地方公益事業(yè)，其中包括支持市鎮(zhèn)開辦小學(xué)（包括幼兒園），省開辦初中^[25]，大區(qū)開辦高中和特殊教育學(xué)校。另外，法國政府對中學(xué)教育的重視程度很高，在眾多的發(fā)達(dá)國家政府財政預(yù)算中，僅有法國政府的中學(xué)生均預(yù)算超過了大學(xué)生均預(yù)算，這一財政制度有效地保證了法國基礎(chǔ)教育的穩(wěn)定、均衡發(fā)展。

圖3-2　大區(qū)高中學(xué)校裝備撥款（DRES）與省級初中學(xué)校裝備撥款（DDEC）在法國全國的資金分配圖^[26]

注：大區(qū)高中學(xué)校裝備撥款（DRES）：由大區(qū)財政向大區(qū)內(nèi)高中學(xué)校的投資進(jìn)行補償；省級初中學(xué)校裝備撥款（DDEC）：由省級財政向省域內(nèi)初中學(xué)校的投資進(jìn)行補償。這兩項資金主要用于符合國家標(biāo)準(zhǔn)且對于學(xué)校行政和教學(xué)運轉(zhuǎn)必不可少的建設(shè)或擴(kuò)建工程。

（二）基礎(chǔ)教育經(jīng)費來源

法國對基礎(chǔ)教育的財政投入，主要來源于各級政府提供的公共教育經(jīng)費。根據(jù)有關(guān)財政法的規(guī)定，法國的財政體制由中央預(yù)算（國家預(yù)算）和地方預(yù)算組成。地方財政包括大區(qū)預(yù)算、省預(yù)算和市鎮(zhèn)預(yù)算。法國中央和地方各級財政不僅財權(quán)與事權(quán)劃分十分明確，而且財政收入來源渠道亦規(guī)定得十分明確。中央財政和大區(qū)、省、市鎮(zhèn)地方財政，均有各自穩(wěn)定的財政收入來源。

法國中央政府的財政收入主要來源為稅收、國家公債收入、社會保險基金、貸款利息等，其中，最主要的來源是稅收。國家為保證稅收來源穩(wěn)定，對稅收實行統(tǒng)一集中的管理，即由中央財政部統(tǒng)一制定稅收的種類、稅額的分配、征收的手段等，并以立法的形式頒布實施。另外，財權(quán)集中在中央，在各級政府財政收入總額中，中央財政收入具有絕對優(yōu)勢。因此，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，中央政府完全有能力承擔(dān)起支付全體教師工資的責(zé)任。

根據(jù)1983年83-663號法令規(guī)定，大區(qū)財政負(fù)擔(dān)區(qū)域內(nèi)高中和特殊教育院校的正常運轉(zhuǎn)費用，并為高中和特殊教育學(xué)院的建設(shè)、重建、擴(kuò)建、大規(guī)模修繕、裝備等項目提供經(jīng)費，經(jīng)費來源為大區(qū)的財政收入、貸款、中央財政轉(zhuǎn)移支付款項，由于大區(qū)的財政收入有限，高中和特殊教育學(xué)院的部分教學(xué)開支等依然由中央財政負(fù)擔(dān)，其中包括符合引入新技術(shù)和為教學(xué)改革提供專用設(shè)備的購置費用，部分教學(xué)、研究與實驗開支。

省和市鎮(zhèn)兩級政府財政收入的主要來源有三種：一是地方稅。根據(jù)稅收法的有關(guān)規(guī)定，地方稅包括地方直接稅和地方間接稅兩大類，地方直接稅種主要包括：房屋建筑地產(chǎn)稅、非房屋建筑地產(chǎn)稅、居住稅和營業(yè)稅4項稅收，占地方直接稅稅額的90%左右。地方稅收收入由省和市鎮(zhèn)按照法律規(guī)定的比例分成，并劃入各自的年度財政預(yù)算收入之中。一般地講，地方稅收收入可占地方財政預(yù)算收入的70%左右。二是中央財政對地方財政的補助。法國中央財政對地方財政的補助有兩種形式：一種是常規(guī)性補助，每年按省和市鎮(zhèn)人口比例，由中央財政通過財政部預(yù)算司統(tǒng)一撥付，幾乎每個省和市鎮(zhèn)都能得到補助。另一種是專項補助，即對省和市鎮(zhèn)興辦的專項公共工程或設(shè)施給予補助。省按照規(guī)劃修建初中，市鎮(zhèn)修建小學(xué)（幼兒園），在地方財政不足的情況下，均可申請中央財政的專項補助。一般講，中央地方財政預(yù)算收入補助占比例平均為20%左右。三是捐贈和借款。當(dāng)?shù)胤侥承╉椖勘仨殞嵤?、但?jīng)費又有困難時，法律允許地方財政向銀行借款或發(fā)行債券，但只準(zhǔn)用于公共投資，不準(zhǔn)用于人員經(jīng)費開支，且須按期償還。借款或發(fā)行債券是地方政府籌集社會資金、填補財政赤字的一種手段，一般占地方財政預(yù)算收入的10%左右^[27]。

（三）基礎(chǔ)教育補貼制度

學(xué)校實驗室

法國政府實行的高稅收、高福利制度，為實現(xiàn)教育平等提供了充實的物質(zhì)基礎(chǔ)。法國人認(rèn)為，“如果僅是教育免費還不足以消除社會不平等的現(xiàn)象，必須對最貧窮家庭進(jìn)行社會補助才能適當(dāng)縮小教育領(lǐng)域的貧富差距^[28]?！狈▏鴮嵭?～16歲完全免費的義務(wù)教育，不僅公立小學(xué)和中學(xué)完全免費，教材也完全免費，用后回收，家長無須為購買教材擔(dān)憂。對于經(jīng)濟(jì)比較困難的家庭，政府還發(fā)放新學(xué)年開學(xué)補助金（ARS，Allocation de rentrée scolaire）以減輕家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。每年新學(xué)年伊始，法國家庭補助局（CAF）向享有新學(xué)年開學(xué)補助金的6～16歲學(xué)生家庭發(fā)放開學(xué)補助金，低收入家庭都能夠申請這項補助。例如，2005年的開學(xué)補助金是263.28歐元，共有2 882 900個家庭得到了補助；2006年新學(xué)年的開學(xué)補助金定為每個孩子268.01歐元；2009年6月，法國社會福利局發(fā)給低收入家庭每戶150歐元的補助金，8月又如期發(fā)放年度開學(xué)補助金。6～10歲的學(xué)生每人可以領(lǐng)到280.76歐元的補助，11～14歲學(xué)生每人296.22歐元，15～18歲學(xué)生每人306.51歐元。2009年共有290萬戶家庭受惠^[29][30]。此外，法國教育部在2006年與法國商業(yè)和零售業(yè)聯(lián)盟及各大超市簽訂合約，制定“新學(xué)期文具清單”，確保每年的文具不漲價，以較低的價格出售給學(xué)生。因此，每到新學(xué)期開學(xué)時，在各大超市或文具店櫥窗內(nèi)會看到蓋有“新學(xué)期折扣文具”印章的低價文具出售。所有這些措施，對于政府和經(jīng)濟(jì)富裕的人而言，似乎微不足道，但是對于經(jīng)濟(jì)困難，尤其是處于失業(yè)邊緣的家庭來說，意義重大^[31]。