高教經(jīng)費分配制度改革是高教財務(wù)、管理體制乃至整個高等教育體制改革的重要組成部分。進一步改革和完善現(xiàn)行的高教經(jīng)費分配制度，使之更好地適應(yīng)我國高等教育事業(yè)發(fā)展的需要，這是高教財務(wù)工作所面臨的一項緊迫任務(wù)。本文就如何改革高校主管部門對高校的經(jīng)費分配制度，談些粗淺的看法。

一、現(xiàn)行的“綜合定額加專項補助”的辦法需要進一步改革和完善

在一個較長時期內(nèi)，主管部門對高校主要采用“基數(shù)加發(fā)展”的經(jīng)費分配辦法。這種辦法把學(xué)校經(jīng)費的多少建立在“不合理的基數(shù)”和“含混不清的發(fā)展”的基礎(chǔ)上，有較大的隨意性和盲目性，既不夠科學(xué)，也不夠合理。

“綜合定額加專項補助”的辦法，是高教經(jīng)費分配制度的一項重大改革，它較之“基數(shù)加發(fā)展”的辦法有許多優(yōu)越性，主要是：

1.這種辦法主要依據(jù)學(xué)生人數(shù)核定經(jīng)費數(shù)額，把經(jīng)費數(shù)額同學(xué)生人數(shù)的多少掛起鉤來。同時對教職工超編的不再給予經(jīng)費補助。這樣就促使學(xué)校一方面挖掘潛力，盡可能多招一些學(xué)生，另一方面注意壓縮教職工人員編制和優(yōu)化教職工隊伍結(jié)構(gòu)，從而減少人員經(jīng)費開支。

2.學(xué)?？梢愿鶕?jù)學(xué)生人數(shù)大體測算應(yīng)得經(jīng)費，做到事先心中有數(shù)，在主管部門下達經(jīng)費指標之前就及時合理地編制經(jīng)費預(yù)算草案，防止出現(xiàn)因主管部門下達經(jīng)費較晚迫使學(xué)校被動地調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。

3.學(xué)校對主管部門下達的經(jīng)費實行包干使用，增強了學(xué)校管理使用經(jīng)費的責(zé)任感，同時也避免了在經(jīng)費方面主管部門與學(xué)校相互扯皮的現(xiàn)象。

4.主管部門能夠在基本保證學(xué)校正常經(jīng)費開支的基礎(chǔ)上，用“專項補助”解決學(xué)校的一些特殊困難和問題。

總之，“綜合定額加專項補助”的辦法，是在長期的實踐中摸索和總結(jié)出的一種行之有效的辦法，其方向是正確的。但也應(yīng)該指出，“綜合定額加專項補助”的辦法也存在著一定的缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）這種辦法其內(nèi)涵是不具體、不明確的。如不同性質(zhì)院校的綜合定額如何確定，各綜合定額之間應(yīng)保持怎樣的比例關(guān)系，專項補助具體包含哪些內(nèi)容等，并沒有統(tǒng)一、確切的說法。

（2）這種辦法在形式上比較簡單，不能很好地適應(yīng)目前高校復(fù)雜的經(jīng)濟活動的需要。如對學(xué)校一些生產(chǎn)性、經(jīng)營性的單位是否可采取與一般的經(jīng)費使用單位不同的辦法予以扶持等，“綜合定額加專項補助”的辦法對這類問題是難以解決的。

（3）這種辦法不能夠較大程度地把經(jīng)費同學(xué)校的經(jīng)費使用效益掛鉤。如綜合定額方面，因為經(jīng)費的數(shù)額只同學(xué)生的數(shù)量掛鉤，而與學(xué)生培養(yǎng)的質(zhì)量無關(guān)，勢必造成學(xué)校片面地追求學(xué)生規(guī)模速度，忽視提高學(xué)生質(zhì)量的現(xiàn)象。再如專項補助方面，其中主要是根據(jù)學(xué)校的困難程度而核定經(jīng)費數(shù)額的，而有些“困難”則正是由于管理不善而造成的，對這些“困難”也給予專項補助是不合理的。

這些問題說明，“綜合定額加專項補助”的辦法需要進一步改革和完善。

二、高教經(jīng)費分配制度改革的基本設(shè)想

進行高教經(jīng)費分配制度改革的基本思路，概括地講有兩個方面：一是對原有的“綜合定額加專項補助”辦法的內(nèi)容加以豐富，使之明確、具體、科學(xué)、合理。二是增設(shè)一些新的經(jīng)費分配項目，以適應(yīng)高等教育事業(yè)發(fā)展的需要，從而構(gòu)成一個“綜合定額、專項補助、效益經(jīng)費、有償基金”四位一體的新的經(jīng)費分配辦法。具體內(nèi)容是：

（一）綜合定額在整個經(jīng)費中占據(jù)份額較大，是經(jīng)費分配中的主體部分，而且在分配上比較復(fù)雜。

1.綜合定額基本的框架由三條主線組成：（1）按學(xué)校或?qū)W科的性質(zhì)確定綜合定額；（2）按照不同層次的學(xué)生制定綜合定額；（3）按同一層次不同階段的學(xué)生制定綜合定額。將這三個方面有機地結(jié)合起來（或者說將三條主線交叉在一起），就可構(gòu)成各類學(xué)生綜合定額標準體系的框架。（圖表略）

2.影響綜合定額的幾個主要因素。在制定綜合定額時，應(yīng)注意以下因素的影響：（1）學(xué)生人數(shù)規(guī)模的影響。如果僅僅按照學(xué)?；?qū)W科類別、學(xué)生層次制定經(jīng)費綜合定額，那么，那些人數(shù)規(guī)模較大的院校比人數(shù)規(guī)模較小的院校的經(jīng)費實際水平就顯得高些。我們稱這種現(xiàn)象為“規(guī)模經(jīng)費差異”。解決“規(guī)模經(jīng)費差異”所導(dǎo)致的院校之間經(jīng)費水平不平衡的現(xiàn)象，可采用“階梯式遞增”的辦法。即以學(xué)校人數(shù)規(guī)模的大小分成若干段，以人數(shù)規(guī)模最低段為起點，依次遞增確定適當(dāng)?shù)目鄢龜?shù)額，再分別從原綜合定額中減去。（2）各類學(xué)生綜合定額之間的比例的相互影響。主要是依據(jù)各類學(xué)生在培養(yǎng)過程中所消耗的人才成本大小而確定的。衡量學(xué)生經(jīng)費綜合定額是否合理，主要不是看某一層次學(xué)生綜合定額標準數(shù)額的多少，而在于它與各層次學(xué)生經(jīng)費綜合定額標準之間的比例是否合理。某一類別的綜合定額的多少，應(yīng)該受到它與其他類別綜合定額之間的合理比例關(guān)系的影響和制約。（3）預(yù)算總指標對綜合定額標準的影響。一般說，當(dāng)財政下達省（市）教委（高教局）的預(yù)算總指標增長幅度較大時，就應(yīng)該相應(yīng)提高綜合定額標準；反之，就應(yīng)該相應(yīng)地減少。

3.綜合定額的調(diào)整辦法在經(jīng)費總指標比上年增長時，可采用下列辦法；（1）同比例增長法。即對所有院校在原綜合定額的基礎(chǔ)上按同一比例增長。在預(yù)算總指標“正?！痹鲩L的情況下，可采用這種辦法。（2）同數(shù)額增長法。即對所有院校在原綜合定額的基礎(chǔ)上按同一絕對數(shù)額增長，當(dāng)因人員經(jīng)費等因素的增加而引起預(yù)算總指標增加時，可采用這種辦法。因為人員經(jīng)費的開支多少與院校的性質(zhì)關(guān)系不大。如果經(jīng)費總指標中既有正常經(jīng)費增長因素，又有人員經(jīng)費增長因素，則可以各自部分所占經(jīng)費指標中增長部分的比例而分別采用“同比例”辦法和“同數(shù)額”辦法。

（二）專項補助部分

按補助經(jīng)費的性質(zhì)可分以下幾種：

1.鼓勵性的專項補助。主要包括：（1）新招學(xué)生專項補助。就是在各類新招學(xué)生的經(jīng)費綜合定額之外，分別給予的專項補助。主要用于新招學(xué)生的開辦費。（2）新增專業(yè)補助。新增設(shè)一個專業(yè)，需要購置一定數(shù)量的專項設(shè)備和進行師資培訓(xùn)等，應(yīng)根據(jù)專業(yè)的性質(zhì)分別給予適當(dāng)補助。（3）重點學(xué)科補助，即對那些師資力量強，有發(fā)展前景的學(xué)科給予的重點扶持。

2.專項必須費用。主要包括：離退休人員費用、世界銀行貸款配套等方面的費用。

3.特殊困難補助。即對學(xué)校急需而自己又無力解決的特殊困難給予的補助。按性質(zhì)可分成若干類別，如設(shè)備方面的特殊困難補助，修繕方面的特殊困難補助等。

確定特殊困難補助的項目和數(shù)額，主要依據(jù)當(dāng)年的財力情況。在一般情況下，必須在保證必要的綜合定額之后才能確定專項補助，那種用削減綜合定額的數(shù)額去增加專項補助的做法，其結(jié)果或者是特殊困難項目擠占了正常的經(jīng)費開支，或者是將原定的特殊困難補助款被迫補充到正常的經(jīng)費中去，而特殊困難項目用款留有缺口。這兩種情況都不利于經(jīng)費的管理。

（三）效益經(jīng)費部分

效益經(jīng)費是對綜合定額部分和專項補助部分的補充。它是將預(yù)算總指標中劃出一部分，依據(jù)學(xué)校經(jīng)費使用效益和辦學(xué)效益的好壞而確定對其實行獎勵或懲罰的一種分配形式。這種分配一般與院校的性質(zhì)和規(guī)模沒有多大關(guān)系。

實行效益經(jīng)費，必須建立健全經(jīng)費使用效益和辦學(xué)效益的考核制度，制定一套完整的具體的效益指標考核體系，并據(jù)此進行檢查、考核、評分及獎懲，這是搞好效益經(jīng)費分配的重要保證。

因分配經(jīng)費是在年初進行，所以考核效益情況應(yīng)以上年效益情況為依據(jù)。在確定對學(xué)校實行獎勵或懲罰之后，再分別增加或核減學(xué)校的經(jīng)費指標。

高校經(jīng)費使用效益和辦學(xué)效益的考核是一個復(fù)雜的問題。在考核時，要正確處理以下幾種關(guān)系：（1）宏觀效益和微觀效益的關(guān)系；（2）直接效益和間接效益的關(guān)系；（3）局部（校內(nèi)）效益和社會效益的關(guān)系。從而使效益的考核建立在科學(xué)、合理、全面、準確的基礎(chǔ)上，使效益經(jīng)費真正起到應(yīng)有的作用。

（四）有償基金部分

有償基金是從總經(jīng)費指標中劃出一部分，對高校某些單位或某些經(jīng)費使用項目采取經(jīng)費有償使用的一種分配形式。主要用于扶持校辦工廠、農(nóng)場、科技開發(fā)公司等能夠創(chuàng)造經(jīng)濟收入的部門或項目。使用這部分經(jīng)費的單位，要在規(guī)定的期限內(nèi)將經(jīng)費償還主管部門。

有償基金的分配可針對不同情況而采用不同的形式，如對那些主要從事創(chuàng)收而又有自負盈虧能力的單位，可實行全部有償?shù)霓k法，對那些既具有創(chuàng)收性質(zhì)、又承擔(dān)校內(nèi)一些教學(xué)、科研任務(wù)的單位，可實行部分有償?shù)霓k法。

對分配的各種有償基金，要采用訂合同的形式，就經(jīng)費數(shù)額、經(jīng)費項目、經(jīng)費使用期限、經(jīng)費效益目標等方面做出明確的規(guī)定，使之具有一定約束力。否則，這部分有償使用的資金就可能流于形式，而實際變?yōu)闊o償使用的經(jīng)費。

“綜合定額、專項補助、效益經(jīng)費、有償基金”四位一體的分配辦法，其中的各個部分，既是相對獨立的，又是相互聯(lián)系和統(tǒng)一的。正確有效地運用這種新的經(jīng)費分配辦法，不僅要搞好每一部分經(jīng)費的分配，而且要注意處理各部分經(jīng)費分配之間的關(guān)系，使之相互協(xié)調(diào)。

三、“四位一體”新辦法的主要特征

“綜合定額、專項補助、效益經(jīng)費、有償基金”四位一體的經(jīng)費分配辦法，比之現(xiàn)行的“綜合定額加專項補助”和其他經(jīng)費分配辦法有以下主要特征：

（一）多樣性。新的經(jīng)費分配辦法，適應(yīng)了學(xué)校復(fù)雜的財務(wù)經(jīng)濟活動。高等院校從總體上說屬于事業(yè)單位，但就其內(nèi)部的某個單位來說，又呈現(xiàn)出非事業(yè)單位的性質(zhì)。如校辦廠（場）具有生產(chǎn)企業(yè)性質(zhì)，招待所屬于服務(wù)行業(yè)性質(zhì)，科技服務(wù)公司屬于科研單位性質(zhì)等，特別是隨著我國經(jīng)濟體制和教育體制改革，使高等院校的經(jīng)濟活動更加復(fù)雜。此外，由于歷史等許多方面的原因，高校之間的基礎(chǔ)差別較大。新的經(jīng)費分配辦法中的各個部分，可以適應(yīng)學(xué)校這些復(fù)雜的情況，采用多種手段有針對性地解決學(xué)校的一些實際困難和問題。

（二）合理性。新的經(jīng)費分配辦法，針對高校的實際情況，采用了一些具體的措施，使經(jīng)費的分配更加科學(xué)、合理。如綜合定額部分中用“階梯式辦法”解決“規(guī)模經(jīng)費差異”，用“同比例增長法”或“同數(shù)額增長法”調(diào)整綜合定額標準，專項補助部分中對經(jīng)費種類的劃分，效益經(jīng)費部分中關(guān)于正確處理幾種效益之間的關(guān)系，有償基金部分中關(guān)于對不同單位采用不同的有償使用辦法等，都是對經(jīng)費分配科學(xué)性和合理性的有益探索。

（三）有效性。新的經(jīng)費分配辦法，可以在經(jīng)費的分配環(huán)節(jié)對經(jīng)費的使用效益和學(xué)校的辦學(xué)效益起到積極的促進作用。如實行效益經(jīng)費，將經(jīng)費的多少與學(xué)校的各種效益狀況在一定程度上掛起鉤來，就會促使學(xué)校切實加強財務(wù)管理，用較少的錢辦較多的事，在提高經(jīng)費使用效益上下功夫、做文章。再如，對部分經(jīng)費實行有償使用，能夠增強經(jīng)費使用單位的責(zé)任感和自身的造血機能與自我發(fā)展能力，為國家節(jié)約經(jīng)費開支，特別是在目前高校經(jīng)費比較緊缺的情況下，實行效益經(jīng)費和有償基金，就更有其重要的現(xiàn)實意義。

《河北財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》1990年第3期，張益祿