公共文化服務供給的企業(yè)路徑:治理的視閾^[1]1

劉吉發(fā)　吳　絨　金棟昌

摘　要:“公共文化服務市場化”是現(xiàn)階段我國理論研究和政府實踐的熱門話題，而企業(yè)是公共文化服務體系市場化的重要主體?；谶@一研究視角，文章以分析文化企業(yè)參與公共文化服務供給的價值訴求為基礎，探討了當前我國文化企業(yè)參與公共文化服務的現(xiàn)實可能，通過明晰文化企業(yè)的角色定位，從供給模式和政府保障兩大部分對文化企業(yè)參與公共文化服務供給的路徑進行了有益探討。

關鍵詞:文化企業(yè);公共文化服務;角色定位;路徑選擇

20世紀90年代公共治理理論開始興起，在國家—市場經(jīng)濟—公民社會的三維結(jié)構下，它打破了國家與社會二元對立的傳統(tǒng)思維，強調(diào)治理主體即國家與社會組織間的相互依賴性和互動合作性，并鼓勵社會組織即非政府部門參與社會公共事務治理，這構成了社會力量參與公共文化服務的理論支撐。隨著我國現(xiàn)代社會結(jié)構“利益多元需求、權力分散制衡、組織異質(zhì)獨立”［1］這一特點的日益凸顯，民間力量與市場要素的缺乏，制約了公共文化服務水平的進一步提升，則構成了社會力量參與公共文化服務的現(xiàn)實需求?；趯Ξ斍拔覈参幕宅F(xiàn)狀的理性考量，引入市場機制，借以形成政府、企業(yè)、非營利組織多方合作的公共文化服務多中心供給格局，已成為我國實施“文化民生”和“文化共享”工程的題中應有之義。

一、文化企業(yè)參與公共文化服務供給的價值訴求

公共文化服務是指為保障公民基本文化生活權利和基本文化需求，由政府主導和社會力量參與構成的多方供給主體向社會公眾提供公共文化產(chǎn)品與服務的總稱。圍繞公共文化服務形成的一系列制度與內(nèi)容構成公共文化服務體系，它的外延結(jié)構了公共文化服務的組織支撐體系和供給體系［2］，兩大子體系明確指出了市場特別是文化企業(yè)在公共文化服務供給中承擔著投資贊助或直接參與文化產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和提供職能。伴隨著我國公共文化服務供給主體的多元化發(fā)展趨勢，構建政府、市場、公民社會三者之間相互依賴與多元合作的公共文化服務供給模式已經(jīng)呼之欲出，理論變革、實踐需要和企業(yè)深入發(fā)展，為文化企業(yè)參與公共文化服務供給提供了多重動力要素。

(一)公共服務市場化的理論契合

自薩繆爾森提出公共物品理論以來，公共服務的提供一直被學者們界定為政府天然的職責，官僚組織亦成為公共服務的唯一合法供給主體，這種官僚組織壟斷的公共服務單元供給模式衍生出大量的腐敗和低效率現(xiàn)象［3］。理論界的大量批判與現(xiàn)實環(huán)境的變化對公共服務供給方式提出了新的要求。20世紀80年代，公共服務市場化理論應運而生，要求政府在公共服務供給中引入競爭機制，調(diào)動社會資源參與公共服務供給，以打破傳統(tǒng)官僚組織提供公共服務的壟斷地位，實現(xiàn)政府以較少的資源與較低的成本提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共服務之目的［4］。作為公共服務的重要組成部分，公共文化服務的市場化亦構成了當前我國政府轉(zhuǎn)變職能，建設服務型、有限責任型政府的題中應有之義，相應地，政府在公共文化服務供給中的職責定位也應由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，同時允許并鼓勵市場主體特別是文化企業(yè)參與公共文化服務供給，以充分發(fā)揮企業(yè)在解決公共文化服務“提供什么”“提供多少”“如何提供”三大問題上的優(yōu)越性，改變由于政府壟斷造成公共文化服務質(zhì)量差、效率低、資源浪費的局面［3］，同時緩解政府公共財政的壓力。

(二)現(xiàn)代企業(yè)社會責任的現(xiàn)實履踐

西方社會早期的企業(yè)理論認為，企業(yè)的管理者是股東權益的受托人，其職責是追求企業(yè)利潤最大化、股東利益最大化，因而在追求利潤最大化時用盡各種手段，對內(nèi)殘酷剝削，對外瘋狂掠奪［4］。隨著資本主義的進一步發(fā)展，這種“唯利潤論”的發(fā)展模式暴露出嚴重弊端，企業(yè)管理者開始意識到企業(yè)社會責任的承擔問題，并將其作為企業(yè)管理的核心任務之一，現(xiàn)代企業(yè)社會責任的承擔問題由此被提上了日程。大凡發(fā)展比較成功的企業(yè)，其發(fā)展戰(zhàn)略中都必定內(nèi)含諸如公共責任、社會反映等內(nèi)容［5］，這里的公共責任是指“企業(yè)應參與社會公共政策過程、參與社會公共事務、增進社會福利”;而社會反應則主要強調(diào)企業(yè)對社會責任的態(tài)度從被動的遵從轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的響應。公共文化服務是典型的社會公益事業(yè)，文化企業(yè)依托其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，通過扶持、贊助等方式實踐其社會責任，參與公共文化產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)與提供，成為社會主義文化民生工程的重要力量。

(三)公共文化服務供給的優(yōu)勢凸顯

盡管文化企業(yè)在公共文化服務供給體系中所占份額小，但“卻有著強大的生產(chǎn)能力和市場競爭力，在文化基礎設施的建設、文化產(chǎn)品和服務的提供上具備比政府、文化事業(yè)單位更多的優(yōu)勢”［6］。一方面，能夠有效彌補公共文化供給的“結(jié)構性短缺”。與政府部門相比，文化企業(yè)具有管理成本低、工作效率高、運營靈活、營銷活躍等優(yōu)勢，在公共文化服務的供給上呈現(xiàn)出資源多、效率高、質(zhì)量好等特點，因而能夠充分利用市場化標準配置公共資源并評估公共服務生產(chǎn)和供給的效率，有效彌補了以政府為主的單一供給主體導致公共文化產(chǎn)品和服務出現(xiàn)的“結(jié)構性短缺”問題。另一方面，利于促進現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變。文化企業(yè)提供公共文化服務，有利于打破政府壟斷公共文化服務供給的局面，通過將公共物品的產(chǎn)權市場化、私有化，明確公共物品產(chǎn)權從而解決搭便車問題，使文化資源得到優(yōu)化配置，充分保障社會公眾基本公共文化需求得到滿足甚至實現(xiàn)效用最大化的目標，這無疑在客觀上推動了我國政府由管制向服務、由無限責任向有限責任、由行政管理向公共管理轉(zhuǎn)變，充分擔當著公共文化服務供給主體的補充者角色。

二、文化企業(yè)參與公共文化服務供給的角色定位

治理理論表明，政府應該從具體的社會事務中解放出來，充當“元治理”角色，對供給主體、形式、內(nèi)容等進行一種宏觀的制度性安排，而非事事“親力親為”。治理主體間權利的互相依賴性和互動性，則要求在公共文化服務供給中，文化企業(yè)與政府、文化事業(yè)單位和社會組織進行談判和交易，通過建立各種各樣的合作伙伴關系實現(xiàn)“雙向互動”。

(一)“雙向互動”是文化企業(yè)與其他供給主體間關系的準確概括

隨著我國文化企業(yè)的深入發(fā)展與不斷壯大，原有的以政府為核心的公共文化服務供給格局必然被打破，取而代之的是文化企業(yè)與政府、文化事業(yè)單位和社會組織構成的“雙向互動”機制。所謂“雙向互動”，是指在公共文化服務供給過程中，文化企業(yè)充當核心角色，“政府和其他主體則基于一定的法律、制度和行為規(guī)則，在職責分配、工作方式、作用發(fā)揮等多方面進行的多主體間的互動”［7］，以建立一種合作共贏機制，實現(xiàn)公共文化服務供給最優(yōu)化這一目標。就整個供給過程而言，“雙向互動”機制要求形成企業(yè)與政府、文化事業(yè)單位和社會組織相互影響、相互制約和相互推動的公共文化服務供給格局。因此，在公共文化服務供給的“雙向互動”機制中，文化企業(yè)既要在公共文化服務供給方式層面與政府實現(xiàn)互動，又要在具體的供給項目和內(nèi)容層面進行限定性合作，其根本出發(fā)點是要保證供給的專業(yè)化、效率化。

(二)“雙向互動”關系下文化企業(yè)在供給中的角色定位

在“雙向互動”機制中，文化企業(yè)既要與政府就公共文化服務供給的方式、規(guī)模等進行合作與互動，又必須與文化事業(yè)單位進行有條件的合作與競爭，同時，還必須與社會組織就公共文化服務供給進行監(jiān)督和互動。因而，治理視閾下文化企業(yè)參與公共文化服務供給的角色定位便開始得到明晰(見圖1)。

圖1　文化企業(yè)在公共文化服務供給中的角色定位

1．文化企業(yè)與政府:委托—代理關系下的合作與互動

在委托—代理模式下的公共文化服務供給中，政府與文化企業(yè)的關系表現(xiàn)為以下三點:一是職責上的明確分工。政府負責決策與戰(zhàn)略安排，對公共文化服務的內(nèi)容、方向作以明確規(guī)定;而文化企業(yè)扮演生產(chǎn)者角色，從效率和專業(yè)角度出發(fā)，來安排政府所決定的公共文化服務事務。二是供給過程中的合作。政府角色由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，與文化企業(yè)的關系也發(fā)生質(zhì)的飛躍，即從指令性安排變?yōu)楹献餍詤f(xié)商關系，于是文化企業(yè)集“合作者、捐助者、興辦者和經(jīng)營管理者等角色”［8］于一身，并按政府規(guī)定的標準生產(chǎn)公共文化物品，提供公共文化服務。三是供給完成后的監(jiān)管和規(guī)制。政府需要對公共文化服務的消費者——公民承擔公共責任，并借由價格標準、法律、法規(guī)等手段實現(xiàn)對文化企業(yè)生產(chǎn)與供給活動的監(jiān)督、規(guī)制與引導;文化企業(yè)則需根據(jù)這些標準和要求，制訂符合自身發(fā)展狀況的生產(chǎn)任務指標，以實現(xiàn)文化企業(yè)能力與責任的平衡。

2．文化企業(yè)與文化事業(yè)單位:基于公共服務供給的合作與競爭

文化事業(yè)單位是我國典型的公共文化供給主體力量，其自身不僅承擔著公共文化基礎設施(如圖書館、文化館、博物館、文化站等)建設的重任，以滿足廣大人民群眾最基本的文化需求，還擔負著為人民群眾提供基本的公共文化服務的職責。改革開放以來，個體、民營文化企業(yè)發(fā)展很快，它們在推動文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)發(fā)展方面的貢獻本身就是在為公共文化服務體系建設添磚加瓦，“在公共文化的基礎設施建設以及某些具體文化產(chǎn)品的生產(chǎn)中，具備比政府、文化事業(yè)單位和社會組織更多的優(yōu)勢”［9］。隨著公共文化服務市場化程度的提高，文化企業(yè)已開始在公共文化服務供給領域以民間投資、公私合營、特許經(jīng)營等方式參與供給，并有逐漸取代文化事業(yè)單位參與公共文化服務供給之勢;相應地，在公共文化服務供給中，文化事業(yè)單位與文化企業(yè)的競爭將會越來越激烈，并受自身條件的局限而逐步處于劣勢地位，而二者間的合作將會日益頻繁。

3．文化企業(yè)與社會組織:互補與合作

與企業(yè)追求利潤不同，社會組織追求的是公平和服務均等化。相對于文化企業(yè)的高效，社會組織更多地是對企業(yè)提供的公共文化服務進行調(diào)節(jié)和補償，特別是對弱勢群體公共文化需求的關注和滿足，以增進人民群眾的滿意度與社會公正性。因此，在公共文化服務供給主體關系中，文化企業(yè)和民間社會組織更多地表現(xiàn)為互補與合作的態(tài)勢。其中，文化企業(yè)負責公共文化服務的生產(chǎn)和提供，以追求高效為目標;作為文化企業(yè)的有益補充者，社會組織通過發(fā)揮其自身特長和管理優(yōu)勢，成為貫通政府與市場的橋梁，從而有效彌補了企業(yè)在追求高效目標過程中造成的公平缺憾。

三、文化企業(yè)參與公共文化服務供給的路徑選擇

從治理理論出發(fā)，創(chuàng)新公共文化服務供給模式，構建多元化供給格局的關鍵在于文化企業(yè)的有效參與。這不僅要求我們明確企業(yè)參與供給的模式，同時，還需要政府從法律、制度和機制等方面制定相應保障措施，為文化企業(yè)參與公共文化服務供給保駕護航。

(一)參與公共文化服務供給的四種模式

文化企業(yè)可通過與政府合作供給公共文化服務、捐贈資金支持公共文化事業(yè)、主辦公共文化項目、經(jīng)營管理公共文化事務等幾種模式，實現(xiàn)有效參與公共文化服務供給的目標。具體來講:第一，與政府合作供給公共文化服務。文化企業(yè)可以具體的公共文化項目為依托，與政府簽訂合作協(xié)議，提供所需的文化產(chǎn)品或服務。這種模式下，文化企業(yè)既是公共文化服務的生產(chǎn)者又是提供者，以雙重角色參與公共文化服務供給。第二，捐贈資金支持公共文化事業(yè)。文化企業(yè)以出資的方式參與公共文化服務供給，這種模式下既不是明確的公共文化服務提供者，也不是公共文化服務生產(chǎn)者，但若是無償捐贈公共文化產(chǎn)品或服務，在一定程度上則可視為提供者。第三，主辦公共文化項目，提供公共文化服務。文化企業(yè)可通過參與政府招標活動，獲得公共文化項目的主辦權。這種模式下，文化企業(yè)既是公共文化項目的出資者又是管理者，同時也是公共文化服務的提供者，但并不一定是生產(chǎn)者。第四，經(jīng)營管理公共文化事務。在政府實施委托經(jīng)營、承包經(jīng)營或者特許經(jīng)營的制度安排時，文化企業(yè)可以經(jīng)營管理者的身份與政府建立聯(lián)系，借助于自身的經(jīng)營管理技術、經(jīng)驗等參與公共文化服務供給。這種模式下，“文化企業(yè)可以看作是公共文化服務廣義的生產(chǎn)者，但不是提供者”［10］。

(二)參與公共文化服務供給的保障措施

在市場經(jīng)濟快速發(fā)展和政府文化職能轉(zhuǎn)變的趨勢背景下，企業(yè)作為新興主體，參與公共文化服務供給，為公共文化服務注入了新的活力。但由于我國公共文化服務市場化起步較晚，相關體制機制尚未健全，文化企業(yè)參與公共文化服務供給還存在著諸如行業(yè)壟斷、權力尋租等問題。因此，需要政府從法律環(huán)境、制度設計和監(jiān)督機制三個方面提供必要的保障措施，以推動文化企業(yè)有效參與公共文化服務供給，構建科學、健全的公共文化服務供給體系。

第一，營造良好的法律環(huán)境。政府必須加強文化企業(yè)參與公共文化服務供給的相關法律法規(guī)建設，以恰當規(guī)范地解決公共文化服務市場化過程中的各種問題。具體來說，政府既要保障“利益掣肘”的政府官員和普通公務員在公共文化服務市場化轉(zhuǎn)型過程中的基本生活需求得到利益滿足，又要防止他們在這一過程中權力尋租腐敗等“失敗范例”的發(fā)生，使公共文化服務市場化過程有法可依、有章可循;同時，從立法層面上明確文化企業(yè)參與的主體地位，逐漸培養(yǎng)文化企業(yè)的參與意識，合理界定文化企業(yè)在公共文化服務供給中的行為范圍，對文化企業(yè)的違法行為實施必要的懲處，切實保障文化企業(yè)參與在公共文化服務供給時“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，為公共文化服務市場化的有序推進營造良好的法律環(huán)境。

第二，完善相關制度設計。首先，以“雙向互動”的合作機制為基礎，按照公共文化服務的內(nèi)容性質(zhì)和政府、市場與社會組織的作用特質(zhì)，界定三者在公共文化服務供給機制中的作用邊界和職能分工。其次，完善鼓勵民間投資進入公共文化服務領域的相關制度設計。從增強文化企業(yè)的公共文化服務供給主體地位出發(fā)，通過制訂、規(guī)范行業(yè)資格準入、政府采購、合同管理、績效考核、動態(tài)激勵等操作性規(guī)則體系，探索跨行業(yè)、跨區(qū)域的資源共享、整合機制，實現(xiàn)公共文化服務市場服務的開放性和靈活化，營造文化企業(yè)參與公共文化服務的良好氛圍。最后，政府充分發(fā)揮“公共權威”作用，完善財稅方面的制度安排。在公共文化服務領域的財政、稅收方面，采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施，以吸引更多文化企業(yè)參與公共文化服務供給。

第三，建立全方位監(jiān)督機制。文化企業(yè)的營利性和文化市場的趨利性使得公共文化服務市場化產(chǎn)生了腐敗的可能。為避免公共文化權益受到侵害，政府作為公共權力的捍衛(wèi)者必須建立起一套健全、高效的監(jiān)督機制來規(guī)范公共文化服務市場運行。具體而言，在文化企業(yè)生產(chǎn)和提供公共文化服務之前，建立起以總量、結(jié)構、質(zhì)量和標準為主要調(diào)查內(nèi)容的文化企業(yè)承包公共文化服務業(yè)務的社會調(diào)查機制，促進公共服務決策的規(guī)范化和科學性;構建科學、合理、高效的文化企業(yè)生產(chǎn)、提供公共文化服務的績效評估指標體系和信息反饋制度，對公共文化服務供給項目不同實施階段的績效作出評價，以調(diào)動企業(yè)提供公共文化服務的積極性和成員的工作熱情;另外，在公共文化服務外包方式和供給方案的選擇、評估、監(jiān)督和糾錯過程中，建立以座談會、聽證會、基層調(diào)研等方式為主要內(nèi)容的民主決策機制，以促進公共服務質(zhì)量的改善和優(yōu)化。

治理理論使我們認識到，在公共文化服務供給市場化進程中，文化企業(yè)因其豐富的

文化資源而成為重要的市場力量，在公共文化服務供給結(jié)構中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，今后我國在推進公共文化事業(yè)發(fā)展過程中，必須明確文化企業(yè)作為參與主體的角色定位，合理界定其行為權限和職責范圍，并通過一定的法律、制度和機制，對文化企業(yè)供給公共文化服務過程中的職責分配、工作方式、作用發(fā)揮等多方面進行科學引導和有效保障，最終構建起政府為指導、企業(yè)為核心、社會為補充的多元化供給體系。

參考文獻

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【注釋】

[1]原文刊在:技術與創(chuàng)新管理，2013年第5期，2013年9月20日。
基金項目:本文為教育部人文社科基金項目“西部地區(qū)政府主導型文化管理模式建構研究( 10YJA630098)”、陜西省社科基金“多元治理模式下陜西政府文化管理職能轉(zhuǎn)變研究( 10F021)”。