專題三　甘肅省集體林權(quán)改革的路徑探索與創(chuàng)新

集體林權(quán)改革是一項以“還權(quán)于民”為基礎(chǔ)的制度變革，其重點是從明晰產(chǎn)權(quán)入手，重塑林業(yè)微觀經(jīng)營主體。然而林業(yè)的弱質(zhì)性、多效益性以及公共物品性等特征，使得林權(quán)制度改革具有復(fù)雜性和長期性，需要從理論和實踐等層面不斷深入探索。而且，這一探索對森林資源的有效保護和合理利用，對林業(yè)的健康發(fā)展，對農(nóng)民增收、“三農(nóng)”問題的解決及社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，都具有重要的意義。

一、新一輪集體林權(quán)制度改革的特點及其進展

（一）新一輪集體林權(quán)制度改革的特點

2003年6月，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，標志著我國集體林權(quán)制度改革進入了一個新階段。2008年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署推進集體林權(quán)制度改革工作。新一輪的中國集體林權(quán)制度改革是以林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰為核心、以相關(guān)配套措施跟進為輔的制度改革，也就是以落實“四權(quán)”（即產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）的制度主體改革和林權(quán)的配套措施完善為主要內(nèi)容的制度變遷，其呈現(xiàn)出以下特點：

1.明晰產(chǎn)權(quán)，落實家庭承包責(zé)任制。

《意見》提出通過家庭承包方式把集體林地經(jīng)營權(quán)落實到農(nóng)戶，對于不宜實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包的林地，可以通過均股、均利等方式落實產(chǎn)權(quán)。在放活經(jīng)營權(quán)方面，實行商品林與公益林分類進行經(jīng)營管理。在落實處置權(quán)方面，承包者可以依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押和作為出資、合作條件。在保障收益權(quán)方面，規(guī)定農(nóng)戶承包經(jīng)營林地收益歸農(nóng)戶所有，承包林地回征的各種補償費、安置費必須依法落實。這些都進一步完善了社會主義的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，是家庭承包責(zé)任制由耕地向林地延伸?？梢钥闯觯魑a(chǎn)權(quán)、落實家庭承包責(zé)任制是新一輪集體林權(quán)制度改革的核心，也是這次集體林權(quán)制度改革區(qū)別于歷次集體林權(quán)制度改革的根本不同和重大突破。

2.漸進式的改革路徑。

《意見》要求：確立農(nóng)戶作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，家庭承包經(jīng)營的期限為70年。與以往改革不同，《意見》吸取推倒重來的歷史教訓(xùn)，對歷次改革引起的經(jīng)營主體多元化的事實產(chǎn)權(quán)狀況采取尊重歷史、循序漸進的改革方法：符合法律規(guī)定的予以維護或完善，待合同期滿后村集體收回進行家庭承包；違反法律規(guī)定、大多數(shù)成員要求解除合同的，村集體予以收回進行家庭承包^[1]。在《意見》精神指導(dǎo)下，集體林權(quán)制度改革在全國各地陸續(xù)開展，相繼完成，以“試點先行”分類指導(dǎo)的漸進式道路不斷推進。2009年，在林改的“雁陣”中，處于“頭雁”位置的福建省，全面開展明晰產(chǎn)權(quán)“回頭看”的工作，并對改革中沒有切實落實家庭承包經(jīng)營的情況分類提出具體要求。

3.落實農(nóng)民民主決策權(quán)。

《意見》規(guī)定：“在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過均地、均利等其他方式落實產(chǎn)權(quán)；村集體組織保留的少量山林流轉(zhuǎn)時，要在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意?！薄兑庖姟芬髧栏癜凑铡段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》和《村民委員會組織法》等法律法規(guī)規(guī)定，維護村民依法享有平等的林地承包經(jīng)營權(quán)；對不宜實行家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等林地，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意，可以由集體經(jīng)濟組織采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包，均利或者均股到農(nóng)戶?？梢?，新一輪集體林權(quán)制度改革充分體現(xiàn)農(nóng)民集體的愿望和利益，從制度設(shè)計到改革實踐都比較重視落實農(nóng)民民主決策權(quán)。

4.落實林改配套改革，重視制度體系建設(shè)和服務(wù)工作。

集體林權(quán)制度改革完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體任務(wù)，只是整個改革第一步。雖然《意見》要求制訂改革方案要嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，但為真正實現(xiàn)放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，建立起現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，需要建立健全以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的集體經(jīng)營制度體系來調(diào)整新時期集體林業(yè)建設(shè)中發(fā)生的各類經(jīng)濟關(guān)系。2009年，國家林業(yè)局陸續(xù)制定和出臺了《關(guān)于切實加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見》、《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》、《關(guān)于促進農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展的指導(dǎo)意見》，聯(lián)合財政部修訂并出臺《育林基金征收使用管理》、《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》等政策。從新頒布的一系列政策來看，隨著改革進程的推進，重視落實林改配套改革，加強制度體系建設(shè)和服務(wù)工作，是改革的重要組成部分。

（二）在全國范圍實施的進展情況

中國從2003年起開始了新一輪的集體林權(quán)制度改革。這次林權(quán)改革涉及全國2.87億公頃林地中的1.67億公頃，占全國林地的58%。改革分三個階段進行：第一批是試點改革，試點省份有福建、江西、遼寧、浙江和廣東；第二批開展林權(quán)制度改革的省份是河北、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南和陜西這13個省份；第三批則是廣西、甘肅、青海、寧夏、新疆等剩余的13個省(區(qū)、市)。

截至2010年6月，福建、江西、遼寧、浙江、云南、河北、安徽、湖北、重慶、貴州、四川、湖南12個省份已基本完成產(chǎn)權(quán)明晰、承包到戶的集體林權(quán)制度改革任務(wù)，其他省份正在全面推進集體林權(quán)制度改革。全國集體林地確權(quán)面積達19.5億畝、發(fā)證面積達14.7億畝，分別占總面積的71.3%和53.7%%。全國已發(fā)林權(quán)證6419萬本，有6113萬戶農(nóng)戶拿到了林權(quán)證，2億多農(nóng)村人口擁有了增收致富的創(chuàng)業(yè)平臺^[2]。

就西部地區(qū)而言，目前，12個?。▍^(qū)、市）已經(jīng)陸續(xù)開展了集體林權(quán)制度改革試點和全面推進工作。云南、重慶已基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，四川、貴州、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、廣西6省（區(qū)）正在全面推進明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶工作，西藏、青海、寧夏和新疆4?。▍^(qū)）正在積極開展改革試點。集體林權(quán)制度改革已經(jīng)成為西部地區(qū)林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)新的助推器，成為推動西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。

在此背景下，2008年6月中央10號文件下發(fā)后，甘肅省委、省政府為推進集體林權(quán)改革及時成立省林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制訂工作方案。省委明確要求各試點縣（市、區(qū)）黨委書記作為林改的第一負責(zé)人，把林改工作納入縣、鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度實績考核范圍，將考核結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù)。2008年10月起，甘肅省在7個縣(市、區(qū))開展了集體林權(quán)制度改革試點工作，這標志著甘肅省林權(quán)制度演進正式進入林權(quán)制度改革階段。

二、甘肅省集體林權(quán)改革現(xiàn)狀

（一）甘肅省基本林情

甘肅省地處黃土、蒙新、青藏三大高原交匯地帶，分屬黃河、長江和內(nèi)陸河三大流域，土地總面積45.4萬平方千米，約占全國總面積的4.7%。全省地貌類型復(fù)雜多樣，是一個山地沙地眾多、森林植被稀疏、水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱的省份。由于其獨特的地理位置和嚴酷的自然條件，決定了其生態(tài)建設(shè)在全國特殊的地位和作用。全省現(xiàn)有林業(yè)用地1.47億畝，占全省國土總面積的21.82%。其中有林地3487.50萬畝，占林地總面積的23.69%，活立木總蓄積2.171億立方米，森林覆蓋率13.42%。全省林業(yè)用地中，集體林業(yè)用地面積5996萬畝，占林業(yè)用地總面積的41%，集體林地中商品林地和公益林地分別為523.17萬畝和5473.23萬畝，分別占9%和91%，是北方省區(qū)特別是西部以公益林改革為主的重點地區(qū)。

圖1　甘肅省林業(yè)用地比例

（二）集體林權(quán)改革的總體進程

2008年甘肅省委、省政府研究制定了《關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見〉的實施意見》和《甘肅省集體林權(quán)制度改革試點工作方案》，按照“先行試點、循序漸進、穩(wěn)步推開”的原則，確定合水、涇川、清水、永靖、宕昌、安定、臨澤7個縣（區(qū)）為全省集體林改試點縣（區(qū)）先期進行試點。從2009年5月試點縣（區(qū)）開始進入勘界確權(quán)階段，截至2009年10月底，7個縣（區(qū)）完成勘界確權(quán)595.07萬畝，占應(yīng)改面積606.35萬畝的98.1%，其中家庭承包經(jīng)營558.33萬畝，占確權(quán)面積的93.8%。

到目前，甘肅省集體林權(quán)改革試點縣（區(qū)）主體改革任務(wù)基本完成，綜合配套改革相繼跟進。作為甘肅省林改“領(lǐng)頭雁”的合水縣，在全面完成集體林權(quán)制度主體改革任務(wù)的同時，根據(jù)中央和省委、省政府關(guān)于集體林權(quán)制度配套改革有關(guān)政策精神，結(jié)合本縣實際，研究出臺了《關(guān)于推進集體林權(quán)制度配套改革工作的實施意見》，提出了“創(chuàng)新六項機制、健全三大體系”的配套改革工作思路，計劃用兩年的時間實現(xiàn)“興林富民、生態(tài)文明、社會和諧”的目標。試點縣（區(qū)）的先期改革，取得了明顯成效，積累了寶貴經(jīng)驗，初步找到了符合本地實際的集體林權(quán)制度改革之路，為全省全面推開改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。

與此同時，甘肅省已于2009年10月開始，在全省范圍內(nèi)全面推進集體林權(quán)制度改革，將用兩年時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。

（三）全省集體林權(quán)改革取得的成效

1.調(diào)動了農(nóng)民造林積極性。

林改解放了林業(yè)生產(chǎn)力，解決了制約集體林業(yè)發(fā)展的體制機制性障礙，極大地調(diào)動了農(nóng)民群眾發(fā)展林業(yè)的積極性，實現(xiàn)了“要我造林”到“我要造林”的轉(zhuǎn)變。2009年春，7個試點縣（區(qū)）分到林地較早的農(nóng)戶自購苗木，主動投工投勞，植樹造林2.3萬畝；秋季農(nóng)戶造林10.77萬畝，其中經(jīng)濟林果占59.6%，造林質(zhì)量和過去相比有了顯著提高。

2.農(nóng)民就業(yè)增收明顯。

林改為農(nóng)民開辟了耕山致富的途徑，一些分到林地的農(nóng)戶，積極從事林業(yè)生產(chǎn)，為促農(nóng)增收，實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。如合水縣把促進群眾增收作為林改的主要目標，已發(fā)展林下養(yǎng)雞大戶15戶，林下種草3.3萬畝，種植藥材4000多畝；其所轄的店子鄉(xiāng)連家莊村民胡振東林改后租用105畝林地的林下放養(yǎng)權(quán)，和自家的15畝林地連片開發(fā)，投資36萬元，養(yǎng)殖生態(tài)肉雞2萬只，已出欄15000只，實現(xiàn)凈收入26萬元；另一所轄的老城鎮(zhèn)寺兒塬村78戶群眾以林地入股，與陜西新大地生物能源公司合作，建成文冠果種植基地4766畝，群眾通過利益分成，每畝實現(xiàn)分紅500元左右。

3.糾紛調(diào)處卓有成效。

甘肅自2008年推行集體林權(quán)制度改革以來共發(fā)生林權(quán)糾紛3967起，已經(jīng)調(diào)解3557起，成功率為89.7%。2010年6月，甘肅省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強林權(quán)糾紛調(diào)處促進集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，明確要求建立健全林權(quán)糾紛處理工作機制，主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，逐級成立林權(quán)糾紛處理領(lǐng)導(dǎo)小組，組織力量開展專項排查。這些政策的實施，使全省對排查調(diào)處林權(quán)矛盾糾紛工作加強，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

4.探索出了集體林權(quán)改革新路子。

各試點縣（區(qū)）的先期林改工作，為全面推進全省林改探索了路子，創(chuàng)造和積累了經(jīng)驗。如合水、涇川集體林權(quán)改革經(jīng)驗得到了國家林業(yè)局的充分肯定，先后在全國北方地區(qū)林改現(xiàn)場會、第二屆中國林業(yè)學(xué)術(shù)交流會上做了經(jīng)驗交流，并有兩篇典型案例被《全國林改百例》收錄，走出了一條依靠群眾推進集體林權(quán)制度改革的新路子，為北方地區(qū)集體林權(quán)制度改革樹立了樣板。

5.推進了農(nóng)村民主管理。

甘肅省通過政策法規(guī)的出臺，明確規(guī)定了林改“十步流程”、“四簽兩不準”、“四榜公示”等方法步驟，特別是在村民小組林改理事會的選舉、承包方案的票決等重大事項的決策上，嚴格執(zhí)行“兩個三分之二”的法定要求，保證了廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些通過林權(quán)制度改革實施的工作措施推進了農(nóng)村民主管理，體現(xiàn)了在林改工作中充分依靠農(nóng)民、尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民群眾廣泛參與林權(quán)改革的整個決策過程。

（四）“合水”模式

合水縣位于甘肅省東部慶陽市，全縣轄9鄉(xiāng)3鎮(zhèn)，80個行政村，498個村民小組，5個社區(qū)居委會。截至2009年底總?cè)丝?6.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口15.1萬人，占總?cè)丝诘?1.0%；全縣有林地面積95.46萬畝，森林覆蓋率57.23%，其中，人工林覆蓋率29.7%。合水縣作為甘肅林改先期試點縣，截至2009年10月，共完成勘界確權(quán)、頒證69.16萬畝，占應(yīng)改林地的100%。其中承包到戶經(jīng)營62.76萬畝，占已改林地的90.7%；實行股份經(jīng)營、集體民主管理的林地共計6．4萬畝，占9．3%，全面完成了林權(quán)制度改革主體改革任務(wù)。該縣林改試點工作時間短、成績顯著，走在了全省的前列，其林改創(chuàng)造和積累的經(jīng)驗在甘肅省乃至在全國都形成了典型案例，摸索出了一條依靠群眾推進集體林權(quán)制度改革的“合水”模式，其主要做法為：

1.發(fā)動群眾，加強引導(dǎo)，在組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳培訓(xùn)上打基礎(chǔ)。

加強組織領(lǐng)導(dǎo)、廣泛發(fā)動群眾是合水縣作為林改最基礎(chǔ)的工程，并采取多種措施和手段，強化宣傳引導(dǎo)。一是堅持高位推動。建立縣鄉(xiāng)村“三級”書記牽頭抓總、“三級”林改辦公室組織協(xié)調(diào)、各級干部群眾廣泛參與的林改組織領(lǐng)導(dǎo)機制，實行縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鄉(xiāng)、縣直部門包村責(zé)任制，成立工作機構(gòu)93個，推進林改工作。二是廣泛宣傳發(fā)動。合水縣制定了《合水縣集體林權(quán)制度改革宣傳工作方案》，編印下發(fā)《林改宣傳手冊》3萬份，并通過開設(shè)廣播電視專欄、懸掛橫幅、刷寫標語、召開群眾大會、巡回宣講等多種形式，積極宣傳林改政策。三是逐級培訓(xùn)促動。合水縣在省、市培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，抽調(diào)466名縣鄉(xiāng)干部，逐鄉(xiāng)、村組建林改工作隊，采取集中與分散、輔導(dǎo)與討論、理論與實踐相結(jié)合的方式，就林改政策、操作流程和林改過程中需要注意的事項等，逐級進行培訓(xùn)，做到“縣級培訓(xùn)到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)級培訓(xùn)到村、村級培訓(xùn)到組”，為林改工作扎實推進奠定堅實基礎(chǔ)。

2.依靠群眾，規(guī)范運作，在改革方式和經(jīng)營模式上創(chuàng)特色。

合水縣通過先行試點、逐步推開的辦法，總結(jié)探索出了一套適合縣情實際的林改辦法。一是確定了“三個依據(jù)”和“三分三不分”的林改原則?！叭齻€依據(jù)”，即依據(jù)法律法規(guī)規(guī)范操作程序，依據(jù)政策確定改革方案，依據(jù)實踐完善分配措施?！叭秩环帧?，即集體有林地分，宜林荒山分，鄉(xiāng)村自辦林場分；近期重大建設(shè)項目的區(qū)域林地不分，有爭議和糾紛的林地不分，地域條件差且群眾不便管理的林地不分。二是形成了“十步流程”、“五會定案”和“四榜公示”的林改操作規(guī)程?！笆搅鞒獭保闯闪C構(gòu)、宣傳培訓(xùn)、調(diào)查摸底、制訂方案、勘界確權(quán)、調(diào)處糾紛、簽訂合同、登記發(fā)證、立卷建檔、檢查驗收；“五會定案”，即召開林改動員會、林地和人員摸底通報會、林改方案討論會、確權(quán)結(jié)果通報會和林權(quán)證頒發(fā)會；“四榜公示”，即一榜公示定現(xiàn)狀、二榜公示定方案、三榜公示定結(jié)果、四榜公示定林權(quán)。三是形成了以家庭承包經(jīng)營型為主，股份合作經(jīng)營型、集體民主管理型、完善經(jīng)營合同型為輔的四種林改模式。對因人多地少、不便于分戶經(jīng)營的林地，由集體或聯(lián)戶統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶按股份分紅；對于特別偏遠、地形特殊、多數(shù)群眾不愿承包，以及近期修路、打壩等公益事業(yè)需占用的林地，由集體依法經(jīng)營管理；對林業(yè)“三定”時期已劃分到戶和通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式已落實經(jīng)營權(quán)屬的林地，經(jīng)群眾討論同意后，進一步明晰產(chǎn)權(quán)，完善合同，規(guī)范權(quán)利和義務(wù)。

3.服務(wù)群眾，完善政策，在配套改革和機制創(chuàng)新上求突破。

在明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的基礎(chǔ)上，合水縣推進以“放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的配套改革，制定出臺了《關(guān)于推進集體林權(quán)制度配套改革的實施意見》等12個規(guī)范性文件，促進林權(quán)改革向縱深發(fā)展。一是搭建平臺，在縣林業(yè)局成立林業(yè)綜合服務(wù)中心，開展森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)流轉(zhuǎn)、法律咨詢等服務(wù)，制定出臺《合水縣林權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。二是拓寬渠道，推進林權(quán)抵押貸款，制定出臺《合水縣林權(quán)抵押貸款管理辦法》，簡化貸款程序，擴大抵押范圍，延長貸款期限。三是建立生態(tài)公益林補償和管護機制，研究制定森林生態(tài)效益補償基金管理、生態(tài)公益林管護、生態(tài)公益林管護人員考核獎懲等辦法，使生態(tài)公益林合理承包到戶，對列入公益林補償范圍的林地，同農(nóng)戶簽訂委托管護協(xié)議書，通過采取有償托管，推薦聘用護林員，確權(quán)定責(zé)等方法，建立責(zé)權(quán)利掛鉤的防護機制，明確林農(nóng)的管護責(zé)任。四是改進采伐指標分配方式，研究出臺《關(guān)于規(guī)范林木采伐計劃分配和使用管理的意見》，將林木采伐指標分解到村，采取了由農(nóng)戶申請、村民大會評議后張榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)加注意見上報林業(yè)局審批的辦法，落實林木處置權(quán)。五是引導(dǎo)扶持，建立健全林業(yè)服務(wù)體系，依托專業(yè)合作組織，開展林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、信息服務(wù)、政策咨詢等，并建成由縣林業(yè)技術(shù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林技員和村級示范戶組成的“三級林業(yè)科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，促進實用技術(shù)推廣。

4.致富群眾，破解難題，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上促農(nóng)增收。

合水縣研究編制了《合水縣2010—2015年集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵農(nóng)民在不影響生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源，拓展林地增收空間，同時建立部門聯(lián)幫發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)制度，整合項目資金，通過典型示范引導(dǎo)，帶動全縣群眾增加林業(yè)投入，實現(xiàn)以林增收、以山增收的目標。主要做法：一是扶持發(fā)展林下經(jīng)濟。在疏林地，種植以黃花菜、白瓜子為主的特色農(nóng)作物，以板藍根、防風(fēng)、柴胡為主的中藥材，提升林地綜合效益；同時，通過流轉(zhuǎn)林下放養(yǎng)權(quán)，發(fā)展以生態(tài)雞為主的林下養(yǎng)殖業(yè)。二是探索創(chuàng)造生態(tài)、經(jīng)濟效益雙贏的林上經(jīng)濟經(jīng)營模式。在宜林荒山、退耕還林地，發(fā)展以青蘋、核桃為主的經(jīng)濟林木、以文冠果為主的木本油料樹種；推廣山杏嫁接、酸棗接大棗等高接換優(yōu)實用技術(shù)，并對部分疏林地適度加以改造。三是在密林地溝畔、路邊，種植白瓜子、黃花菜等經(jīng)濟作物，發(fā)展林邊經(jīng)濟。

（五）存在的問題

目前，全省集體林權(quán)制度改革雖然解決了產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營機制靈活、責(zé)權(quán)利落實等問題，調(diào)動了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性，但是，隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，一些困難和問題也逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

1.思想認識不統(tǒng)一，宣傳落實不到位。

目前，在尚未全面開展改革的地區(qū)，還存在各方反映不一，認識不同的現(xiàn)象。如有的地方領(lǐng)導(dǎo)對林改有擔(dān)憂和顧慮，擔(dān)心本地林地條件差，林木生長慢，搞不好林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；有的擔(dān)心承包到戶后容易出現(xiàn)亂砍濫伐，造成森林破壞，責(zé)任難承擔(dān)。思想認識的不到位，在一定程度上影響了林改工作的進程。特別是在改革基礎(chǔ)較為薄弱的地方，由于政策宣傳落實不到位，一些農(nóng)戶對林改認識還存在誤解。

2.工作力度不夠，林改工作經(jīng)費不足。

有的市（州）和縣（市、區(qū)）對省上的林改精神貫徹不深入，還沒有真正列入黨委、政府的重要議事日程，林改工作還存在檔案管理不規(guī)范等現(xiàn)象。同時，林改需要保證的工作經(jīng)費不足，影響到林改過程中的工程勘察等工作的進展。目前，只有合水、涇川、宕昌等縣落實了一些林改專項工作經(jīng)費，其他縣（市、區(qū)）基本沒有落實工作經(jīng)費，這將難以確保林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在林改中的正常運轉(zhuǎn)。

3.林改進度不平衡。

從全省來看，由于地理條件的差異，導(dǎo)致各地林地生產(chǎn)力、林業(yè)經(jīng)營效益、林農(nóng)對山地依賴性等方面的不同，林改進度不平衡。就目前情況來看，合水、涇川、清水、宕昌、臨澤等5縣試點工作進展較快，其他縣（區(qū)）工作進展相對比較緩慢，甚至有一些市（州）和縣（市、區(qū)）林改試點工作還沒有取得實質(zhì)性進展。

4.相關(guān)配套政策措施亟待加強。

林改后，林業(yè)建設(shè)呈現(xiàn)出林權(quán)結(jié)構(gòu)分散化、經(jīng)營主體多元化、經(jīng)營形式多樣化的特征，林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的組織管理難度加大。而目前全省林業(yè)管理服務(wù)體制還不完善，如何根據(jù)形勢變化，大力加強各級林業(yè)主管部門及其工作、服務(wù)體系建設(shè)，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。此外，在林業(yè)的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)（如采伐和稅費政策的調(diào)整、森林資源流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押貸款等），缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐，僅靠地方出臺的一些文件和改革舉措，難以有效推進改革進程。

三、甘肅省集體林權(quán)改革的發(fā)展路徑

此次林權(quán)改革引入并推廣家庭承包經(jīng)營，作為一種制度創(chuàng)新，由于其產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接，短期內(nèi)取得了一定成效。但最終要實現(xiàn)生態(tài)和諧、興林富民的目標，必須明晰所有權(quán)的多元化運作，進一步完善林改配套政策體系，加大林改財政投入，促進生態(tài)公益林的發(fā)展。與此同時，積極發(fā)展林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，提高林農(nóng)的管護能力，按照漸進式改革理念，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)制度，引導(dǎo)農(nóng)村林業(yè)走向規(guī)模經(jīng)營，進而走出一條符合甘肅省情的林業(yè)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展的道路。

（一）明晰所有權(quán)的多元化運作

事實證明，以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是甘肅這樣的生態(tài)脆弱地區(qū)林改必須堅持的基本政策。但是林地和林木資源經(jīng)營存在回收期長、風(fēng)險大等特點，特別是生態(tài)公益林管護的成本較高，而目前以家庭承包責(zé)任制為主的林權(quán)改革，使得農(nóng)戶承擔(dān)風(fēng)險加大，這樣不僅涉及林權(quán)經(jīng)營者的權(quán)益，也影響生態(tài)脆弱地區(qū)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在以確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人主體地位的同時，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際，積極探索明晰產(chǎn)權(quán)的多元化運作方式，如在勘清界址的基礎(chǔ)上，采取“先分后聯(lián)”、山林入股的模式，以收益權(quán)的合理均分調(diào)平所有權(quán)區(qū)劃的差異等，鼓勵先分后聯(lián)，先分后轉(zhuǎn)，聯(lián)合管護的不同林改模式。

（二）建立健全配套改革政策體系

一是積極培育林業(yè)生產(chǎn)要素市場和產(chǎn)權(quán)交易市場。逐步建立起多層次的林業(yè)生產(chǎn)要素市場，并建立產(chǎn)權(quán)交易、管理和評估中心，推進商品林產(chǎn)權(quán)交易，并采取拍賣、掛牌等形式進行公開交易，促進森林資源資產(chǎn)規(guī)范流轉(zhuǎn)。二是完善林業(yè)發(fā)展金融支撐體系。構(gòu)建以政策金融、商業(yè)金融、合作金融、資金互助社等多元化的融資支持體系，完善林權(quán)抵押貸款，逐步建立林業(yè)造林補貼制度和保險制度，提高林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)抵抗風(fēng)險的能力。三是加強林木采伐管理體系建設(shè)。改進商品用材林采伐審批制度，建立和完善適應(yīng)家庭承包經(jīng)營體制的林木采伐管理新機制，維護生態(tài)平衡。四是建立基層林業(yè)科技推廣體系。積極加強在林改中的林業(yè)研究，增強林業(yè)自主創(chuàng)新能力，推廣適用林業(yè)科技，提高科技對林業(yè)增長的貢獻率。五是構(gòu)建新型林業(yè)管理服務(wù)體系。在林改中應(yīng)同時加強對林業(yè)管理部門的改革，組建以管理、執(zhí)法、服務(wù)為主的新型林業(yè)管理體系，為林改提供優(yōu)質(zhì)的行政管理環(huán)境。

（三）加大公益林改革的財政支持力度

一是設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，建立以政府投入為主，受益者、社會、其他組織合理承擔(dān)的多渠道森林生態(tài)效益補償資金籌集機制，完善造林、撫育、保護、管理的投入補貼制度，結(jié)合林區(qū)實際情況，制訂出多種多樣的補償辦法，合理實施生態(tài)公益林補償標準，彌補農(nóng)民的經(jīng)濟損失，促進生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營。二是落實生態(tài)公益林補償政策到戶，改革原來由林業(yè)部門組織雇傭護林員統(tǒng)一管護，用國家重點公益林補償資金開支的辦法，將國家重點公益林補償資金直接補助到農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行組織管護和經(jīng)營，林業(yè)部門搞好監(jiān)督和服務(wù)。三是用歷年育林基金征收數(shù)額的平均數(shù)為基準將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入各級政府財政預(yù)算，以中央財政為主、地方財政為輔，多渠道融資建立林業(yè)發(fā)展基金，同時建立集體林業(yè)發(fā)展項目績效考評機制。

（四）創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營機制，推進生態(tài)脆弱地區(qū)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展

一是放寬生態(tài)公益林經(jīng)營限制，在不破壞生態(tài)功能的前提下，允許對生態(tài)公益林按程序報批后進行撫育更新性質(zhì)的采伐。二是規(guī)劃發(fā)展生態(tài)旅游和專業(yè)化苗圃，走“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”之路。全省各級林業(yè)部門要在已完成集體林權(quán)制度改革的地方引導(dǎo)農(nóng)民和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者加大科技和資金投入，因地制宜地發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，盡快形成有區(qū)域特色、競爭力強的產(chǎn)業(yè)集群，并且大力扶持林產(chǎn)品加工業(yè)龍頭企業(yè)，著力提高林產(chǎn)品的附加值；引導(dǎo)農(nóng)民充分開發(fā)森林的文化、游憩等功能，大力發(fā)展森林旅游業(yè)、生態(tài)療養(yǎng)業(yè)，將“勞動力+土地”的傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠趧恿?土地+資本+技術(shù)+管理”的現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)發(fā)展模式。

（五）加強林業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)工作，提高農(nóng)戶林業(yè)管護能力

由于林權(quán)制度改革后續(xù)成果的鞏固，最終要依靠經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)民加強對林地的保護意識并進一步提高林業(yè)經(jīng)營水平才能實現(xiàn)。林權(quán)主體改革之后，各試點縣（區(qū)）都不同程度地出現(xiàn)了林業(yè)生產(chǎn)投入高漲的跡象，這將會使各地區(qū)一些勞動力向林業(yè)轉(zhuǎn)移，林業(yè)對農(nóng)戶家庭經(jīng)濟收入的貢獻程度也將逐漸增加。但就目前全省情況而言，農(nóng)戶在林業(yè)生產(chǎn)方面的經(jīng)驗和技術(shù)水平都相對較低，林業(yè)管理部門應(yīng)加大林業(yè)生產(chǎn)的技能培訓(xùn)，增加農(nóng)戶投資林業(yè)的信心，提高農(nóng)戶的林業(yè)投資回報率，引導(dǎo)本地勞動力進一步轉(zhuǎn)向林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。

（六）按照漸進式改革理念，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)制度，引導(dǎo)農(nóng)村林業(yè)走向規(guī)模經(jīng)營

基于林業(yè)經(jīng)營的特性，可以鼓勵林業(yè)經(jīng)營通過進行聯(lián)合經(jīng)營、合作經(jīng)營等形式，逐步促進林地流轉(zhuǎn)，發(fā)展家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營。首先，在集體林權(quán)改革的分林階段，以家庭承包經(jīng)營為主，鼓勵林農(nóng)進行聯(lián)合承包、聯(lián)合經(jīng)營或合作經(jīng)營；第二，在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會主體可以通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、入股、聯(lián)營、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)，發(fā)展股份合作、林地抵押等多種形式的流轉(zhuǎn)機制，促進林地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)林地規(guī)模集中；第三，創(chuàng)建新型的林業(yè)經(jīng)濟合作組織，積極引導(dǎo)發(fā)展各種形式的林業(yè)專業(yè)協(xié)會，依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，規(guī)范運行管理，提高農(nóng)民組織化程度。

執(zhí)筆人：賈瓊

參加人：劉七軍

【注釋】

[1]《集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗與啟示》，《2009—2010中國農(nóng)村經(jīng)濟形式分析與預(yù)測》農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書，社會科學(xué)文獻出版社，2010年4月。

[2]《全國已有12個省份基本完成集體林權(quán)制度改革》，新華網(wǎng)，2010年9月14日。