對(duì)代表視察制度的思考^[1]

代表視察制度是人民代表大會(huì)建設(shè)實(shí)踐中創(chuàng)造的一項(xiàng)保持代表同人民群眾聯(lián)系的重要制度。與西方國家議員制不同的是，西方國家議員是專職的，國會(huì)議員要經(jīng)常定期回選區(qū)聽取選民意見，解決選民的問題，向選民報(bào)告自己在國會(huì)的活動(dòng)。我國人大代表是兼職的，開會(huì)時(shí)間很少，大部分時(shí)間在自己的工作、生產(chǎn)崗位上，應(yīng)該說是經(jīng)常聯(lián)系群眾的。但是，代表受工作環(huán)境局限，對(duì)全局甚至對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的全面情況了解是有限的。由于代表大部分時(shí)間忙于工作，也沒有專門時(shí)間去廣泛走訪接觸各方面群眾，視察制度的建立就是為了解決這個(gè)問題，它成為人民代表大會(huì)工作的一項(xiàng)重要制度。

一、視察制度的由來

視察制度的產(chǎn)生有一定的特殊歷史原因。代表視察制度發(fā)端于政協(xié)委員的視察。中華人民共和國成立初期，中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行人民代表大會(huì)的職權(quán)，由于這些政協(xié)委員主要來自各民主黨派、無黨派愛國人士，很多是舊社會(huì)的上層人士，為了讓他們了解社會(huì)，接觸人民群眾，同時(shí)也為了讓他們了解人民政府的工作和監(jiān)督政府，毛澤東主席曾提議，讓政協(xié)委員到全國各地去視察走走，了解情況，后來就形成了制度。人民代表大會(huì)建立以后，政協(xié)委員的視察就移植到了人大代表中來。

1955年，一屆全國人民代表大會(huì)二次會(huì)議召開前夕，全國人大常委會(huì)正式通知各省級(jí)人民委員會(huì)和全國人大代表，在大會(huì)召開前，抽出時(shí)間到原選舉單位地區(qū)、原籍或其他地區(qū)視察。視察范圍可以包括工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，互助合作，社會(huì)治安等方面情況。要求代表在視察中挑選比較好、比較壞和中等三種類型。全國人大常委會(huì)視察組由常委會(huì)委員組成，設(shè)組長一人，必要時(shí)設(shè)副組長一人，并配備工作人員若干人。視察組視察前應(yīng)擬定計(jì)劃，視察結(jié)束后應(yīng)向常委會(huì)提出報(bào)告。視察組在視察地區(qū)可以向人民委員會(huì)、人民法院、人民檢察院有關(guān)人員了解情況，可列席地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，人民委員會(huì)會(huì)議，可接見人大代表，訪問人民群眾，視察組不直接處理問題。對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)分別報(bào)告常委會(huì)處理，或直接交當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)、人民法院、人民檢察院處理。

1956年，周恩來曾經(jīng)談到，為“使人大代表經(jīng)常去接觸人民。我們的人大代表，還有政協(xié)委員，每年應(yīng)有兩次到人民中去直接視察工作。他們可以從與政府不同的角度去接觸廣大人民，接觸實(shí)際，看我們的工作是否做得恰當(dāng)，做錯(cuò)了沒有，有什么缺點(diǎn)，有什么偏差。就是說可以去找岔子。我們不怕，我們有信心，不僅敢讓黨員，還敢讓非黨員，民主人士和資產(chǎn)階級(jí)代表看我們工作中的缺點(diǎn)、偏差。只要不是惡意的，即使看錯(cuò)一點(diǎn)看偏一點(diǎn)也不要緊。這種方式已采用一年半了，要繼續(xù)堅(jiān)持下去”。^[2]可見，視察制度在人民代表大會(huì)建立之初就搞起來了。視察帶有讓代表接觸社會(huì)、了解情況和監(jiān)督政府工作等多種功用，這一制度由此延續(xù)下來至今。

后來，代表視察制度在實(shí)踐中逐步形式化。有的地方視察搞前呼后擁、走馬看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好。1985年，當(dāng)時(shí)的黨中央總書記胡耀邦同志對(duì)全國人大代表視察問題提出了改進(jìn)的要求。全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組根據(jù)胡耀邦同志的指示，總結(jié)過去組織代表視察的經(jīng)驗(yàn)，提出了《關(guān)于改進(jìn)全國人大代表視察辦法的意見》，對(duì)視察的方式、內(nèi)容、時(shí)間等問題，作出一些規(guī)范化的規(guī)定。^[3]在此基礎(chǔ)上，1987年全國人大常委會(huì)辦公廳又制定了《關(guān)于全國人大代表持視察證視察的意見》。^[4]這是為進(jìn)一步貫徹前述意見，將視察制度從集中組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€(gè)人或小組為單位的經(jīng)?；?、制度化視察的措施。上述兩個(gè)文件的基本精神經(jīng)代表法確認(rèn)，構(gòu)成我國現(xiàn)行人大代表視察制度的基本內(nèi)容。

二、視察制度的基本內(nèi)容

全國人民代表大會(huì)視察制度包括以下幾點(diǎn):

1.視察方式。過去主要是由人大常委會(huì)組織代表集中視察?，F(xiàn)在已變?yōu)榻M織代表集中視察與代表持證分散視察相結(jié)合。每年在代表大會(huì)召開前，由全國人大常委會(huì)統(tǒng)一部署，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)組織全國人大代表在各地進(jìn)行視察。同時(shí)，代表可以持證，利用業(yè)余時(shí)間或結(jié)合工作就地、就近進(jìn)行經(jīng)常的分散的視察活動(dòng)。代表持視察證視察采取小型、分散、靈活多樣的方式。

2.視察內(nèi)容。每次大會(huì)前統(tǒng)一安排的視察，一般都是了解憲法和法律實(shí)施情況，國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的貫徹執(zhí)行情況，全國人大常委會(huì)決議、決定貫徹執(zhí)行情況，政府和法院、檢察院的工作情況，了解群眾的意見和要求。代表持證視察可結(jié)合人大常委會(huì)和政府的工作重點(diǎn)自定題目。

3.視察的組織。集中的視察，由全國人大常委會(huì)辦公廳統(tǒng)一安排，委托各省級(jí)人大常委會(huì)具體組織。代表單獨(dú)持證視察的，具體內(nèi)容、單位和日期，由代表自行確定?？蓚€(gè)人單獨(dú)視察，也可以兩三個(gè)人或幾個(gè)人一起視察，可自行聯(lián)系視察，也可由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)協(xié)助聯(lián)系。代表持證視察采取就地就近的原則，一般應(yīng)在其居住的地、市范圍內(nèi)就地視察。

4.視察方式。代表在盡可能范圍內(nèi)經(jīng)常進(jìn)行不脫產(chǎn)的視察活動(dòng)，同選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取人民群眾的意見和要求。同時(shí)，可自行安排脫產(chǎn)進(jìn)行視察，脫產(chǎn)視察的時(shí)間一般為半個(gè)月。代表一般到基層單位視察，直接同群眾聯(lián)系，由被視察單位比較熟悉情況的干部或負(fù)責(zé)人如實(shí)介紹情況。代表如需約見地方政府負(fù)責(zé)人，可請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)協(xié)助聯(lián)系安排。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人親自會(huì)見，也可指定專人接待，回答問題。

5.視察結(jié)果。代表視察不直接處理問題，如有意見和建議，可書面提出。其中凡地方可以處理的，交地方人大常委會(huì)轉(zhuǎn)有關(guān)部門研究處理，需中央有關(guān)部門親自處理的，交全國人大辦公廳轉(zhuǎn)有關(guān)部門研究處理，各有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真處理，并答復(fù)代表。

6.有關(guān)事項(xiàng)。代表持視察證進(jìn)行經(jīng)常的分散視察，不報(bào)銷差旅費(fèi)和伙食補(bǔ)助費(fèi)。但應(yīng)給參加組織視察的代表給予物質(zhì)上的便利，所在單位照發(fā)工資和獎(jiǎng)金。對(duì)代表視察，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和群眾不要組織迎送，不舉行宴會(huì)，不得贈(zèng)送禮品，不組織專場(chǎng)文藝晚會(huì)。

上述規(guī)定，是為力圖改變代表視察中的講排場(chǎng)的形式主義傾向，使代表視察工作向小型、分散、靈活、講實(shí)效、規(guī)范化方向發(fā)展。

三、視察的性質(zhì)和作用

代表視察是一種什么性質(zhì)的制度，仍然是值得研究的問題。我認(rèn)為，視察至少具有以下性質(zhì)和功能。

首先，視察具有聯(lián)系群眾、接觸社會(huì)、了解民情的性質(zhì)。組織視察和個(gè)人視察，就是給代表一個(gè)廣泛接觸社會(huì)、了解各種情況的機(jī)會(huì)。強(qiáng)調(diào)代表深入基層單位視察，就是為了聽取人民群眾的意見和要求，了解群眾情緒，把他們的意見和要求帶到人代會(huì)上，從而使人民代表大會(huì)制定的法律和作出的決定，充分體現(xiàn)人民的意志和利益。

其次，視察具有了解情況、調(diào)查研究的性質(zhì)。每次大會(huì)之前組織進(jìn)行的視察，都是由人大常委會(huì)辦公廳就會(huì)議議題統(tǒng)一布置題目或規(guī)定范圍，這就是有目的地了解情況、調(diào)查研究。視察規(guī)定要求，被視察單位應(yīng)派熟悉情況的干部如實(shí)介紹情況，代表有權(quán)約見當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人，政府領(lǐng)導(dǎo)人可親自或派人回答問題。這就是保證代表了解情況的措施。了解情況主要是為大會(huì)審議議案作準(zhǔn)備。

再次，視察具有一定的監(jiān)督性質(zhì)。視察制度建立初期，具有很強(qiáng)的監(jiān)督性質(zhì)，從前面周恩來同志的話中可以看到，視察是為了代表們包括民主黨派和各非黨人士去看政府工作中的缺點(diǎn)和偏差，從而幫助政府糾正錯(cuò)誤。后來視察的這種監(jiān)督性質(zhì)雖有所減弱，但還是有一定監(jiān)督性質(zhì)的。代表們通過視察發(fā)現(xiàn)“一府兩院”工作和執(zhí)法中的問題，可以通過適當(dāng)?shù)姆绞胶屯緩剑酱儆嘘P(guān)方面處理和糾正，或提醒有關(guān)方面注意偏差。視察還可以形成一定聲勢(shì)，給被視察單位造成一定壓力，促使其在視察前后主動(dòng)改進(jìn)工作。

四、對(duì)視察制度的思考

應(yīng)該肯定，代表視察制度對(duì)代表聯(lián)系群眾，了解“一府兩院”的執(zhí)法和工作情況，并監(jiān)督它們的工作，使代表在會(huì)議期間更好地行使職權(quán)，是有作用的。

但是，代表視察制度仍有一些理論和實(shí)踐問題沒有解決。理論問題就是，從法律角度說，人大代表對(duì)他的選民和選舉單位進(jìn)行“視察”是否合適?我國縣以上的人大代表是由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，在法律上，代表應(yīng)對(duì)產(chǎn)生他的區(qū)域的人民負(fù)責(zé)，并受之于監(jiān)督。因而，代表唯一的義務(wù)就是傾聽人民的呼聲。反映他們的意見與要求，并向人民經(jīng)常匯報(bào)履行代表職責(zé)的情況。他們?cè)趺从袡?quán)力對(duì)選舉和產(chǎn)生他的選舉單位及其選民進(jìn)行“視察”呢?從法律關(guān)系上講，這似乎有點(diǎn)本末倒置。按理說，代表可以視察本級(jí)“一府兩院”的工作，了解它們執(zhí)行法律和決定的情況，但無權(quán)去視察產(chǎn)生他的機(jī)關(guān)和公民的執(zhí)法和守法情況。

就“視察”這個(gè)詞義分析，也不適合于代表在他的選舉單位的活動(dòng)身份。從詞義上解釋，“視察”，就是巡視察看，還不是一般的巡視察看，而是帶有一種居高臨下察看的意思。古代皇帝下去用視察，現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部下去也可以稱為視察。中華人民共和國成立初期讓政協(xié)委員去視察也帶有這個(gè)意思。因?yàn)檫@些委員都是些很有名望的社會(huì)上層人士，毛澤東同志比較尊重他們，當(dāng)時(shí)就用了“視察”這個(gè)詞。視察制度移植于代表以后，“視察”的味道似乎就不對(duì)了。這并非完全是咬文嚼字，因?yàn)檫@個(gè)詞義實(shí)際對(duì)這種制度產(chǎn)生了影響。例如，過去視察為什么總搞得轟轟烈烈，前呼后擁，走馬看花呢?不能說與“視察”這一意義沒有關(guān)系。假如對(duì)代表用的不是“視察”，而是用回選區(qū)或選舉單位匯報(bào)工作，聽取意見，恐怕情況就不一樣了。

我們也應(yīng)承認(rèn)，視察雖收到了一定成效，但視察中形式主義的東西還存在不少。個(gè)人持證視察也沒有廣泛開展，并且效果也不是很理想，其原因也與“視察”的意義有關(guān)。因?yàn)橐暡觳贿^是居高臨下地巡視察看，因而沒有一種明確的內(nèi)在義務(wù)和責(zé)任去約束視察者，去達(dá)到一定要求。視察與不視察，以及視察的效果并不講究，當(dāng)然視察制度的作用也就有限。

可見，視察制度本身決定了它的局限性。作為人民代表大會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)制度，它仍可繼續(xù)保留下去，但是，在加強(qiáng)代表同人民群眾的聯(lián)系方面，有待于拓展新的有效制度。

【注釋】

[1]原載《江西人大工作》1994年8月。

[2]《周恩來選集》(下卷)，人民出版社1984年版，第207頁。

[3]參見劉政等:《人民代表大會(huì)工作全書》，中國法制出版社1999年版，第287頁。

[4]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會(huì)工作全書》，中國法制出版社1999年版，第287頁。