一、城市立法體系

（一）城市立法的概念

城市立法是指依法享有立法權(quán)的城市立法機(jī)構(gòu)按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢除法規(guī)或規(guī)章的活動(dòng)。

人們常把“城市立法”與“地方性立法”相等同，而兩者實(shí)際上是兩個(gè)不同的概念。地方性立法的主要意義在于區(qū)別不同法律文件的效率等級(jí)，它是相對(duì)于中央政府立法的一個(gè)概念，它既包含省、自治區(qū)、直轄市的立法，也包含省、自治區(qū)政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章。在這里，省區(qū)（包括自治區(qū)與地區(qū)，下同）與城市是兩種不同的地理概念。從幅員上看，前者主要是指稱國(guó)土上的一個(gè)面，后者則僅指國(guó)土上的一個(gè)點(diǎn)。反映在立法上，省區(qū)的立法針對(duì)的應(yīng)該是一片幅員遼闊的國(guó)家領(lǐng)土，其中的政治、經(jīng)濟(jì)、文體、科技、社會(huì)等各類性質(zhì)不同的事務(wù)都需要立法的調(diào)整，而城市立法則主要是為城市（尤其是城市中的市場(chǎng)）的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供規(guī)則，兩者針對(duì)的對(duì)象和范圍從直觀上看，都存在著顯著的差異。城市立法的意義在于尋求城市、法律與市場(chǎng)三者之間的內(nèi)在聯(lián)系。因此城市立法從形式上看，盡管也屬于形式意義上的“地方性立法”，但卻與針對(duì)一片較大行政區(qū)域的“地方”性立法存在顯著的差異，毋寧說(shuō)，城市立法主要是針對(duì)一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“市場(chǎng)”性立法。

（二）當(dāng)前我國(guó)城市的立法體系

當(dāng)前我國(guó)城市的立法體系，是指以我國(guó)城市為中心建立起來(lái)的一整套相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則體系。從體系構(gòu)成上看，大致可以分為以下幾個(gè)部分：（1）中央政權(quán)機(jī)關(guān)、省級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)針對(duì)城市的立法權(quán)所作出的授權(quán)性法律和法規(guī)。（2）中央政權(quán)機(jī)關(guān)直接規(guī)范城市秩序的法律、法規(guī)。（3）城市政權(quán)機(jī)關(guān)依法制定的法規(guī)和規(guī)章。（4）城市工商企業(yè)、事業(yè)單位制定的單位內(nèi)部規(guī)則。（5）各個(gè)城市社區(qū)討論決定或自發(fā)形成的社區(qū)規(guī)則。（6）城市習(xí)慣和市場(chǎng)慣例，等等^[1]。

歸納起來(lái)看，該體系具有以下幾方面的特點(diǎn)：

首先是制定主體的多元化。城市立法既來(lái)源于各個(gè)有立法權(quán)的直轄市、較大的市，也源出于各個(gè)省、自治區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)以及中央政權(quán)機(jī)關(guān)。此外，城市中的企業(yè)、事業(yè)單位和城市社區(qū)也是城市立法的重要源頭，甚至城市中的習(xí)慣和市場(chǎng)慣例也被納入到城市立法體系之中。

其次是從縱向上看，城市法律法規(guī)體系各個(gè)組成部分的法律效力具有層次差異性。其中，中央政權(quán)機(jī)關(guān)制定的憲法、法律和法規(guī)效力最高，接下來(lái)是省級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章，再往下是各個(gè)較大市制定的法規(guī)和規(guī)章，效力最低的是市場(chǎng)慣例、各單位的內(nèi)部規(guī)則以及社區(qū)規(guī)則等等。按照下位法不能與上位法相沖突的原則，這些錯(cuò)落有致的規(guī)則構(gòu)成了一個(gè)金字塔形的城市法律法規(guī)體系。

其三是從橫向上看，各個(gè)城市在城市立法的發(fā)達(dá)程度上具有不平衡性。由于城市立法是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系的法律文化或法律現(xiàn)象，因此，東南沿海城市由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城市立法的發(fā)展也明顯領(lǐng)先于西部?jī)?nèi)陸城市。

1.中央政權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)各城市自主立法的法律、法規(guī)

具體來(lái)說(shuō)，這些授權(quán)性的法律法規(guī)主要包括：憲法、組織法、全國(guó)人大常委會(huì)的特別規(guī)定（如1992年出臺(tái)的《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》等一系列特別法律）、立法法、行政法規(guī)、省級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)城市的授權(quán)性法規(guī)。上述憲法、法律或行政法規(guī)定的制定主體分別涉及的全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院，都是我國(guó)的中央政權(quán)機(jī)關(guān)，他們制定的針對(duì)我國(guó)城市立法權(quán)的若干授權(quán)性規(guī)定，構(gòu)成了我國(guó)城市立法體系中的位階最高的部分，正是由于這些法律法規(guī)的授權(quán)，各個(gè)城市才獲得了較大的自主立法的法律空間。

2.中央政權(quán)機(jī)關(guān)直接規(guī)范城市秩序的法律法規(guī)

在中央政權(quán)機(jī)關(guān)包括各部委制定的法律法規(guī)和規(guī)章中，大多涉及城市的社會(huì)生活和法律秩序。它們既包含了民商法規(guī)范、刑事法規(guī)范、行政法規(guī)范、訴訟法規(guī)范，也涉及勞動(dòng)法規(guī)范、社會(huì)保障法規(guī)范及其他規(guī)范，盡管這些規(guī)范分屬于各個(gè)不同的法律部門(mén)，但換一個(gè)視角看，它們都與城市、市場(chǎng)聯(lián)系在一起，因而構(gòu)成了我國(guó)城市立法體系的重要淵源。

3.城市政權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章

從法規(guī)總量上看，城市政權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章在我國(guó)地方性立法數(shù)量中，占有舉足輕重的地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)各省、自治區(qū)制定的法規(guī)規(guī)章中，廣東省制定的法規(guī)數(shù)量最多，這是因?yàn)閺V東的幾個(gè)城市制定了數(shù)量較大的法規(guī)和規(guī)章，如深圳制定的法規(guī)規(guī)章就達(dá)408件，廣州有663件，兩個(gè)城市相加的總和已近全省立法數(shù)量的一半多^[2]。究其原因，是因?yàn)槌鞘欣锎嬖谥^發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)法律規(guī)則產(chǎn)生了巨大的需求，成為刺激各個(gè)城市法律規(guī)則迅猛增長(zhǎng)的主要?jiǎng)右?。而廣大的內(nèi)陸省區(qū)情況則相反。

4.城市習(xí)慣、市場(chǎng)慣例與城市社區(qū)規(guī)則

城市習(xí)慣與市場(chǎng)慣例盡管不是由中央、地方和城市的政權(quán)機(jī)關(guān)正式制定的，但它作為城市立法體系的一個(gè)組成部分，自有其不可替代的價(jià)值和意義，城市習(xí)慣和市場(chǎng)慣例是指各個(gè)城市中自發(fā)形成的規(guī)則模式，專門(mén)用來(lái)補(bǔ)充制定法的不足和缺陷。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的形成，原有的“單位體制”逐漸衰落，城市中新的社區(qū)開(kāi)始形成。這些新的城市社區(qū)作為城市中復(fù)合的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)單元，構(gòu)成了一種新的社會(huì)組織系統(tǒng)。各個(gè)城市社區(qū)為了完成整合、服務(wù)和管理的基本功能，形成相對(duì)穩(wěn)定的社區(qū)秩序，必須依賴一套相對(duì)完整的社區(qū)規(guī)則。這些正在成長(zhǎng)中的社區(qū)規(guī)則，也是我國(guó)城市立法體系的組成部分之一。

（三）城市立法的作用

1.城市立法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)中的特殊作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是圍繞“市場(chǎng)”建設(shè)起來(lái)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。沒(méi)有“市場(chǎng)”這個(gè)物質(zhì)載體，就談不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而市場(chǎng)的存在和發(fā)展又離不開(kāi)城市。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)里，城市主要履行政治、軍事、文化等方面的功能，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市則主要是商品和貿(mào)易的集散地。為無(wú)形的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供有形的市場(chǎng)，就成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代里城市的主要功能。

但是，只有城市提供的市場(chǎng)，尚不足以保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)椋粢獙?shí)現(xiàn)持續(xù)不斷的市場(chǎng)交易，還必須輔之以一套交易各方都能接受的交易規(guī)則。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，除了城市的發(fā)展，還伴隨著城市法的廣泛興起。城市法調(diào)整和規(guī)范著城市組織、司法制度、市民權(quán)利、商業(yè)貿(mào)易、市場(chǎng)交換、財(cái)產(chǎn)與契約、勞役與賦稅等等諸方面的事項(xiàng)，從而滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀要求。

我國(guó)當(dāng)前正在大力發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既依附于城市（特別是大中城市）提供的大市場(chǎng)，也需要規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)則。近年來(lái)，盡管這兩個(gè)方面都受到了高度的重視，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的失序乃至混亂狀態(tài)依然不勝枚舉。其中一個(gè)重要的原因恐怕就在于市場(chǎng)與相關(guān)的法律規(guī)則并不完全匹配，就像計(jì)算機(jī)的軟件和硬件配置不當(dāng)造成的運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下一樣。

我國(guó)的城市數(shù)量眾多，在經(jīng)濟(jì)總量、交易頻率、地理位置、文化傳統(tǒng)等方面都存在著較大的差異，而各城市所適用的主要交易規(guī)則卻都來(lái)自中央的統(tǒng)一立法。從積極的方面看，全國(guó)統(tǒng)一的立法有利于全國(guó)法制的統(tǒng)一及全國(guó)市場(chǎng)乃至全球市場(chǎng)的形成，但凡事有利必有弊，過(guò)度強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則的一致性則可能造成對(duì)各城市之間差異的照顧不夠，不能完全滿足各個(gè)具體的市場(chǎng)在某些方面的特殊需要。

因此，有必要在尊重中央統(tǒng)一立法的前提下，適當(dāng)強(qiáng)調(diào)各個(gè)特定的城市立法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)中的特殊作用。因?yàn)榘凑占獱柎牡摹暗胤叫灾R(shí)”的觀念，每個(gè)城市都存在若干其他城市以至中央政府都無(wú)法替代的特殊經(jīng)驗(yàn)。潛伏于每個(gè)城市中的“地方性知識(shí)”，也許只有這個(gè)城市才可能有親切而詳盡的把握。

2.城市立法在社會(huì)發(fā)展與環(huán)境改善方面的重要作用

城市立法包括城市規(guī)劃立法、城市工程建設(shè)立法、城市環(huán)境立法、城市管理立法等。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，中國(guó)城市化進(jìn)程有了迅速發(fā)展，中國(guó)政府圍繞城市建設(shè)做了大量的立法工作，初步形成了符合中國(guó)實(shí)際的城市建設(shè)法律框架。

從全國(guó)人大層面看，全國(guó)人大頒布了《城市規(guī)劃法》，這是城市立法的一個(gè)重要的標(biāo)志。城市規(guī)劃法確定了編制規(guī)劃的基本原則，規(guī)定了城市規(guī)劃編制的內(nèi)容要求，確定了規(guī)劃行政許可制度。

從國(guó)務(wù)院層面看，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)務(wù)院頒布的同城市建設(shè)直接相關(guān)的行政法規(guī)已經(jīng)有16部。

從建設(shè)部層面看，建設(shè)部制訂發(fā)布的部門(mén)規(guī)章目前正在執(zhí)行的有96部。

“十五”期間，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的和建設(shè)事業(yè)直接有關(guān)的行政法規(guī)有6部，平均一年一部。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的和建設(shè)行政直接相關(guān)的法規(guī)總數(shù)已經(jīng)達(dá)到16部?！冻鞘泄┧畻l例》、《城市道路條例》、《城市物業(yè)條例》等都是這時(shí)期出臺(tái)的。目前正在實(shí)施的《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理辦法》等都是這個(gè)時(shí)期出臺(tái)的。大量法律法規(guī)的頒布和實(shí)行，意味著我們?cè)诔青l(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、在房地產(chǎn)市場(chǎng)管理、在建筑市場(chǎng)管理等方面，建立了大批的制度和規(guī)范，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理和建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展起到重要的作用。同“九五”時(shí)期相比，建設(shè)系統(tǒng)的法制建設(shè)取得了突出的成績(jī)。從規(guī)劃系統(tǒng)來(lái)講，法制的構(gòu)架更加完善。目前，我們有《規(guī)劃法》，有《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，有《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，有《開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，有《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，有《歷史名城保護(hù)條例》。不管是城市還是村鎮(zhèn)，不管是開(kāi)發(fā)區(qū)還是風(fēng)景區(qū)，不管是規(guī)劃編制還是規(guī)劃審批，也不管是規(guī)劃實(shí)施還是規(guī)劃處罰，我們都建立了相應(yīng)的法律法規(guī)制度，為全國(guó)各個(gè)層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理奠定了重要的法律基礎(chǔ)。

此外，城市發(fā)展中對(duì)土地、水資源、能源的合理利用與保護(hù)直接關(guān)系到自然生態(tài)環(huán)境的安全，做好城市土地資源、水資源、能源和空間資源的合理和永續(xù)利用，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的基本要求，也是做好城市規(guī)劃的基本原則。加強(qiáng)環(huán)境立法工作，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，走可持續(xù)發(fā)展道路，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也為城市規(guī)劃和建設(shè)中切實(shí)保護(hù)好城市資源環(huán)境和城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處以及城市與自然和諧相處提供重要的法律規(guī)范。

從另一個(gè)角度看，我國(guó)城市立法工作，還包括執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作，它們共同為我國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中城市化的迅速發(fā)展提供了重要的法律規(guī)范，從而保障了我國(guó)城市建設(shè)的有序和快速發(fā)展，并為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出了重要的貢獻(xiàn)。