3.5.2　建立面向進城農(nóng)民社會保障體系的公共政策設(shè)計

社會保障制度的建立，意味著政府在其中擔(dān)當重要角色。但在不同的社會保障模式中，政府在保險資金的籌集、保險基金的管理與營運、保險金的發(fā)放等方面所承擔(dān)的責(zé)任是不一樣的。以英國貝弗里奇為代表設(shè)計的福利國家模式和以德國俾斯麥為代表設(shè)計的俾斯麥模式是目前為止兩種主要的社會保障模式，前者是政府主導(dǎo)型的，后者則是社會主導(dǎo)型的（表3.8）。在中國，由于進城農(nóng)民是社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新的結(jié)構(gòu)因素，多方面的因素的綜合作用使得他們相當一部分人處于流動不居的狀態(tài)，政府為他們構(gòu)建相應(yīng)的社會保障制度，也就顯得比較棘手。盡管這一工作開展起來難度較大，但這個問題必須解決，而且需要加快解決。由于進城農(nóng)民背景的復(fù)雜性，且數(shù)量龐大，流動性極強，所以不能進行有效的統(tǒng)一管理。

表3.8　不同社會保障模式下的政府職責(zé)

資料來源：勞動與社會保障部社會保險研究所.世紀抉擇——中國社會保障體系構(gòu)架.北京：中國勞動社會保障出版社，2000

面向進城農(nóng)民的社會保障政策設(shè)計，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工的實際情況建立分層次的農(nóng)民工社會保障制度。

一方面要根據(jù)進城農(nóng)民的類型，有針對性地制訂不同方案（李迎生，2001）。進城農(nóng)民一般可分為四種類型：第一類，為各類企業(yè)，包括國有、集體、三資和私營企業(yè)雇用的農(nóng)民工（含合同工與長期臨時工）；第二類為無雇主雇用，從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)的進城農(nóng)民，在城市已工作、生活達到一定年限；第三類為進城不久的部分原農(nóng)業(yè)戶口人員，流動性最強，部分可能轉(zhuǎn)為前兩類人員，部分可能回原籍務(wù)農(nóng)或進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；第四類，為進入大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部或小城鎮(zhèn)的原農(nóng)業(yè)戶口人員，其中亦可分為有雇主與無雇主兩部分。那些雖在市區(qū)從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)，但長期租住郊區(qū)或小城鎮(zhèn)房屋的進城農(nóng)民亦可歸入這一類。

另一方面，根據(jù)西方工業(yè)化國家社會保險項目建立情況（表3.9），按照現(xiàn)階段中國農(nóng)民工的需要和特點，依照“工傷保險—基本醫(yī)療保險—養(yǎng)老保險”的順序，逐步建立和完善相應(yīng)的保險制度（王玉玫，2003）。

表3.9　部分西方工業(yè)化國家各社會保險項目建立的一般情況

資料來源：李迎生.社會保障與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——二元社會保障體系研究.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001

1）制定針對進城務(wù)工農(nóng)民的工傷保險政策

它是對職業(yè)傷害給予保障的一種社會制度，能夠為勞動者提供包括工傷預(yù)防、工傷補償和職業(yè)康復(fù)在內(nèi)的全面、穩(wěn)定的保障，是社會保險中待遇較高的險種。農(nóng)民工所從事的多為臟、累、重、險的工作，工作條件相對比較惡劣，涉及農(nóng)民工工傷及其他職業(yè)傷害的事故不斷發(fā)生，一旦發(fā)生事故，有關(guān)的賠償問題引發(fā)無盡的糾紛，農(nóng)民工權(quán)益往往得不到有效保障。制定針對農(nóng)民工的工傷保險政策，不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償，而且，由于建立起了針對城市農(nóng)民工的工傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，其結(jié)果將有可能大大減少農(nóng)民工的職業(yè)傷害事故。

2）制定針對進城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保障政策

農(nóng)民工雖然以青壯年為主，生病的比率低于城鎮(zhèn)職工，但是，由于農(nóng)民工生活條件較差，收入低，一旦生病就會給其生活和家庭帶來沉重的負擔(dān)，而且會失去工作。為在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風(fēng)險，應(yīng)該制定針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療費用部分社會統(tǒng)籌的保障政策。其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構(gòu)成。個人繳費和財政支持的比例應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況而定。所形成的基金由有關(guān)的社會保險機構(gòu)專項管理。凡參加大病醫(yī)療費用統(tǒng)籌的農(nóng)民工均可持大病治療卡到指定醫(yī)院接受治療。繳費額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高，最終實現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌（樊小鋼，2003）。

3）制定針對進城務(wù)工農(nóng)民的社會養(yǎng)老政策

目前全省各市實行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度對于農(nóng)民工參保都做了明確規(guī)定，但是在保險待遇方面差別很大。由于農(nóng)民工的情況各不相同，有的農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)工作生活了較長的時間，并且擁有比較穩(wěn)定的工作和固定的住所；有些則是剛剛進入城鎮(zhèn)，工作和生活的流動性都很大，為進城農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度顯然比建立工傷保險和大病保險具有更大的難度。有必要針對不同的情況建立有差別的社會養(yǎng)老保險方案。對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時間的農(nóng)民工，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的交納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工；對于無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案，比如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費率供農(nóng)民工自愿選擇，同時規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險費；對于進入城市從事經(jīng)營性的自雇性農(nóng)民則可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的進城農(nóng)民建立個人賬戶。

4）建立進城農(nóng)民生活保障體系

最低生活保障的標準應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展的程度和地方政府的財政承受能力而確定。在社會保障的制度安排上應(yīng)該鼓勵進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民一次性出讓承包土地使用權(quán)，此舉不僅有助于為農(nóng)民化解進入城市可能面臨的風(fēng)險，也有助于減少農(nóng)民的數(shù)量，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。

5）保障農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利

第五次人口普查顯示，中國有流動兒童近2000萬。中國兒童中心最近完成的一項抽樣調(diào)查顯示，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學(xué)率竟高達9.3%。一直未上學(xué)者占6.85%，失學(xué)者占2.45%。從8～14歲，流動兒童未上學(xué)比例由0.8%增長到15.4%，中途輟學(xué)的現(xiàn)象比較嚴重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在失學(xué)的12～14歲流動兒童中，有超過60%的人已經(jīng)開始工作。這不僅違反了義務(wù)教育法，還嚴重侵犯了兒童的基本權(quán)益（盧邁，趙樹凱，白南生，2003）。建立并完善保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育的工作制度和經(jīng)費籌措保障機制。教育行政部門應(yīng)將進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作納入當?shù)仄占熬拍炅x務(wù)教育工作范疇，充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)的接受主渠道作用。加強對社會力量興辦的農(nóng)民工子女簡易學(xué)校的扶持，將其納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理。切實減輕進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費用負擔(dān)，做到收費與當?shù)貙W(xué)生一視同仁。