羅 丞

伴隨著食品經(jīng)濟(jì)沿著捕獲食品階段、農(nóng)業(yè)食品階段、加工食品階段、再到工業(yè)食品階段的不斷發(fā)展，現(xiàn)代食品經(jīng)濟(jì)體系日益復(fù)雜化、國際化及多元化。在這樣的背景之下，世界范圍內(nèi)的食品安全形勢不容樂觀，重大食品安全事件接連發(fā)生。因此，食品安全的社會管理是一個不斷研究、探索和實(shí)踐的過程。

一、食品安全的內(nèi)涵

國內(nèi)外對食品安全的理解經(jīng)歷了一個逐漸發(fā)展的過程，1984年，世界衛(wèi)生組織 （WHO）在 《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》中把 “食品安全”和 “食品衛(wèi)生”作為同義語，定義為：“生產(chǎn)、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠，有益于健康并且適合人們消費(fèi)的種種必要條件和措施”。此后，在 《加強(qiáng)國家級食品安全計(jì)劃指南》中，世界衛(wèi)生組織對食品安全和食品衛(wèi)生這兩個概念進(jìn)行了區(qū)別，食品安全被解釋為 “對食品按其原定用途進(jìn)行制作和 （或）食用時不會使消費(fèi)者受到危害的一種擔(dān)?！?；食品衛(wèi)生則指 “為確保食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”。2003年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織 （FAO）和世界衛(wèi)生組織在 《保障食品的安全和質(zhì)量—強(qiáng)化國家食品控制體系指南》中再次定義了 “食品安全”，指出食品安全涉及那些食品對消費(fèi)者健康可能構(gòu)成危害的所有因素，這些危害因素必須毫無商量余地予以消除，食品安全具有不可協(xié)商性，其關(guān)注的重點(diǎn)是接受食品的消費(fèi)者的健康問題［1］。

二、我國食品安全問題的成因—經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）食品產(chǎn)業(yè)鏈長且復(fù)雜

從種植、養(yǎng)殖一直到形成消費(fèi)，食品以產(chǎn)業(yè)鏈漫長為首要特征，覆蓋種植、養(yǎng)殖、屠宰、生產(chǎn)和流通以及餐飲管理等環(huán)節(jié)，并由此帶來其復(fù)雜性。從源頭來看，農(nóng)產(chǎn)品在種植、養(yǎng)殖過程中，不同程度地受到農(nóng)藥、化肥、工業(yè) “三廢”的污染；從加工環(huán)節(jié)來看，食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小、門檻低、標(biāo)準(zhǔn)化程度低，已成為我國食品安全事件發(fā)生的根本原因；從流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)來看，目前多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品仍以未加工或初加工的形式在農(nóng)貿(mào)市場、街頭巷尾直接銷售，安全責(zé)任的可追溯性差，造成政府的監(jiān)控難度增大，管理難度增加，進(jìn)一步加劇了食品安全隱患。

（二）市場結(jié)構(gòu)導(dǎo)致市場績效低下

市場結(jié)構(gòu)—市場行為—市場績效之間存在著因果關(guān)系：即市場結(jié)構(gòu)影響市場行為，市場行為影響市場績效；市場行為對市場結(jié)構(gòu)有反饋?zhàn)饔?，但市場結(jié)構(gòu)是核心，其對市場績效有決定性作用［2］。我國的食品市場，尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場是非常典型的分散生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)。從生產(chǎn)角度看，主要是農(nóng)戶承包經(jīng)營，經(jīng)營規(guī)模較小；從銷售角度看，主要是以農(nóng)貿(mào)市場為主導(dǎo)的零售市場，經(jīng)營主體是個體商販。在分散生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)下，單個生產(chǎn)者和銷售者基本處于無差異產(chǎn)品的市場競爭狀態(tài)。在這種市場結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)品之間缺乏品牌競爭，缺乏品牌化的差別產(chǎn)品，因而價格競爭成為最主要的內(nèi)容。作為理性生產(chǎn)者，食品經(jīng)營者會通過各種努力降低成本：為了提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，農(nóng)藥和化肥被大量使用；為提前農(nóng)產(chǎn)品上市時間，早熟技術(shù)、化學(xué)制劑、激素類物質(zhì)被普遍使用；而在流通領(lǐng)域，倉儲、儲運(yùn)、貨柜溫度達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，致使許多出廠合格的產(chǎn)品，在流通環(huán)節(jié)變成不合格產(chǎn)品，甚至成為腐敗變質(zhì)的食品。這些市場行為的直接后果是導(dǎo)致食品質(zhì)量下降，安全性較差。

（三）信息不對稱導(dǎo)致市場失靈

在食品市場中，由于食品中的農(nóng)藥殘留、添加劑等直接影響人體健康的質(zhì)量安全因素在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間存在著信息不對稱的情況，導(dǎo)致消費(fèi)者對上述信息的搜尋成本很高，不能充分了解食品的實(shí)際狀況特別是安全狀況。消費(fèi)者在無法得到完全信息的情況下，對任一產(chǎn)品都只愿支付市場中的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和劣質(zhì)產(chǎn)品的平均價格。由于消費(fèi)者愿意支付的價格低于優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的出售價格，導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)的 “優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，以致市場上出現(xiàn)劣質(zhì)食品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，食品安全問題也就不可避免。

三、食品安全社會管理體系的調(diào)整與優(yōu)化

（一）完善食品安全監(jiān)管體制

1.協(xié)調(diào)和合并部門管理職能

我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式是一種綜合部門監(jiān)管模式，即衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，負(fù)責(zé)提出食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的衛(wèi)生規(guī)范條件，納入食品生產(chǎn)、流通許可的條件。而農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)許可的監(jiān)督管理，國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，國家食品藥品監(jiān)督管理局由衛(wèi)生部管理，并負(fù)責(zé)餐飲、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生許可的監(jiān)督管理。在此基礎(chǔ)之上，2010年2月9日，還成立了高層食品安全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—國家食品安全委員會?，F(xiàn)有的監(jiān)管模式雖然在一定程度上降低了部門之間的協(xié)調(diào)成本并對部門機(jī)會主義行為有所遏制，但無法從根本上解決食品鏈條的自然屬性與人為切割分段監(jiān)管之間的矛盾、食品安全的公共物品屬性與多部門監(jiān)管下的 “集體行動困境”之間的矛盾，實(shí)際效果并不理想。“有利變著法地爭著管，無利變著法地向外推”的現(xiàn)象依然存在，從而使整個食品安全監(jiān)管體制無法發(fā)揮正常和有效的作用，無法通過日常的 “防微杜漸”及時發(fā)現(xiàn)許多食品安全隱患。因此，要從根本上解決現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制的弊病，使其發(fā)揮正常和應(yīng)用的效力，實(shí)行食品監(jiān)管的 “大部制”是必然的選擇。所謂 “大部制”就是將現(xiàn)有的分布于各部門的食品安全管理機(jī)構(gòu)完全整合，統(tǒng)一到一個獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，由這一機(jī)構(gòu)對食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費(fèi)全過程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，徹底解決部門間分割和管理盲區(qū)的問題［3］。加拿大、丹麥、愛爾蘭、澳大利亞和歐盟等國家和地區(qū)已經(jīng)通過這種方式建立了集中單一的食品安全監(jiān)管體系并取得了成功。如果考慮到上述改革對現(xiàn)有行政體制的沖擊較大，難以一步到位，作為過渡則至少應(yīng)針對實(shí)際工作中反映比較集中的監(jiān)管空白和交叉問題，抓緊細(xì)化各監(jiān)管部門具體職責(zé)，通過強(qiáng)化協(xié)同形成監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)全鏈?zhǔn)奖O(jiān)管和無縫銜接。

2.加大對部門不作為的處罰力度

對不作為乃至存在腐敗行為的食品安全監(jiān)管部門及工作人員嚴(yán)厲問責(zé)，涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處置，依法追究其刑事責(zé)任，讓不作為乃至存在腐敗行為的監(jiān)管人員付出沉重代價，并以此警示其他政府監(jiān)管人員。與此同時，有關(guān)方面應(yīng)進(jìn)一步抓好監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)，通過強(qiáng)化權(quán)力制約與防范腐敗杜絕不作為現(xiàn)象出現(xiàn)。如此才能將有關(guān)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)落到實(shí)處，從源頭上減少與杜絕食品安全犯罪行為，在更大程度上保障消費(fèi)者身體健康與生命安全。

（二）大力提供食品安全公共服務(wù)

1.提高企業(yè)違法成本，破解食品安全困局

之所以在 《中華人民共和國食品安全法》通過之后，食品安全違法問題還層出不窮，違法成本過低是很重要的原因。例如其第96條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金?！?。相對于其它產(chǎn)品而言，食品的價格普遍不高，上述規(guī)定對違法行為實(shí)際上起不到應(yīng)有的鎮(zhèn)懾和約束作用。反觀發(fā)達(dá)國家，一般對食品安全事故采取重罰，讓違法者得不償失。特別對蓄意破壞食品安全者，不僅要求立即停業(yè)待查，而且高額的罰款會令其關(guān)門倒閉。因此，為最大程度地遏制由于信息不對稱而導(dǎo)致的生產(chǎn)者違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)加大對食品安全事故中違規(guī)生產(chǎn)者的處罰力度，提高其違法成本。今年2月25日，全國人大常委會通過了刑法修正案 （八），規(guī)定：對生產(chǎn)銷售有毒有害食品犯罪的處罰起刑點(diǎn)從 “拘役”提高為 “五年以下有期徒刑”；致人死亡或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。修正后的刑法對食品安全犯罪的處罰更為嚴(yán)厲，加重了處罰力度，提高了經(jīng)濟(jì)上的操作空間，是一種可喜的進(jìn)步。

2.完善和提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立和健全檢驗(yàn)檢測體系

我國現(xiàn)有的食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不高，檢驗(yàn)檢測水平落后，體系有待進(jìn)一步完善。目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的主要問題包括：（1）標(biāo)準(zhǔn)制定政出多門，標(biāo)準(zhǔn)間既有交叉、重復(fù)，又有空白，缺乏效率。不同行業(yè)間制定出的標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)內(nèi)容上難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)施起來十分不便。（2）覆蓋面不廣，遠(yuǎn)未形成完善的體系。以農(nóng)業(yè)為例，現(xiàn)有的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅為2600余項(xiàng)，而且多為產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與之配套的檢驗(yàn)檢測方法標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品生產(chǎn)過程、種子 （種苗）、產(chǎn)地環(huán)境等方面的標(biāo)準(zhǔn)相對較少，新技術(shù)、新領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)更少。同時，標(biāo)準(zhǔn)的制定并未根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條上下游協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行配套。（3）安全標(biāo)準(zhǔn)水平不高。由于受到食品工業(yè)基礎(chǔ)、管理水平的限制，許多質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)大大落后于國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，造成執(zhí)行情況不理想，管制效率低下等問題。與此相對應(yīng)，目前的食品安全檢驗(yàn)檢測體系也存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在：（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，部門之間缺乏溝通，導(dǎo)致效率不高。我國食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)基本分布在農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等多個政府部門。由于分屬不同，缺乏統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，低水平重復(fù)建設(shè)情況較為普遍，造成設(shè)備利用率不高，檢測數(shù)據(jù)不能共享，既浪費(fèi)了資源又影響了檢驗(yàn)檢測體系整體作用的發(fā)揮。（2）體系結(jié)構(gòu)不完善。發(fā)達(dá)國家的食品安全檢驗(yàn)檢測基本上滲透到了 “從農(nóng)田到餐桌”的整個過程，我國的食品安全檢驗(yàn)檢測則主要集中在初級農(nóng)產(chǎn)品和最終產(chǎn)品的監(jiān)督上，對過程控制不夠重視，沒有形成全程化、日常化和制度化的檢驗(yàn)檢測體系。同時，檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的數(shù)量和項(xiàng)目與社會需求也有較大差距，面向地 （市）級和縣級基層的綜合性檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)極為缺乏，社會急需的農(nóng)藥、獸藥殘留等檢驗(yàn)檢測能力有限。（3）檢測手段落后，缺乏速檢方法和手段。目前我國食品安全檢驗(yàn)檢測體系內(nèi)，許多部門所用的儀器自動化和精密程度較低，無法滿足市場需要。質(zhì)檢機(jī)構(gòu)受經(jīng)費(fèi)限制，設(shè)備維護(hù)和更新的投入不能得到保障。同時，由于缺乏速檢方法和手段，抑制了檢驗(yàn)檢測效率的提高。

上述問題的存在直接導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管中 “檢不出，檢不了，檢不準(zhǔn)，檢得慢”的尷尬局面產(chǎn)生，嚴(yán)重動搖了消費(fèi)者對食品安全和相關(guān)機(jī)構(gòu)的信心。因此，要在不斷理順食品安全監(jiān)管體制的前提下，清理和整頓現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。有意識地建立涵蓋食品產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系并保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與科技發(fā)展水平的同步性。同時，調(diào)整、清理已有的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，健全食品安全檢驗(yàn)檢測體系，加大縣級基層綜合性檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的建設(shè)力度和經(jīng)費(fèi)投入，逐步形成食品安全檢驗(yàn)檢測對食品鏈條的全程化、日?；椭贫然O(jiān)測，現(xiàn)階段要重點(diǎn)考慮將農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場強(qiáng)制納入檢驗(yàn)檢測的監(jiān)測范圍。

3.建立風(fēng)險評估、食品信息可追溯和食品安全信用檔案體系

將食品安全事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑肮芾?，讓生產(chǎn)者更多承擔(dān)生產(chǎn)安全食品的主要責(zé)任，使政府從煩瑣的檢查監(jiān)管中脫離出來，集中精力進(jìn)行監(jiān)督工作。因此，要采取切實(shí)措施幫助生產(chǎn)企業(yè)提高應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的能力?，F(xiàn)階段應(yīng)效仿發(fā)達(dá)國家食品、保健品相關(guān)行業(yè)的通行做法，逐步在食品生產(chǎn)企業(yè)中推行危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)管理體系 （HACCP）。使企業(yè)對原料、關(guān)鍵生產(chǎn)工序及影響食品安全的人為因素進(jìn)行認(rèn)真分析，確定加工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立、完善監(jiān)控程序和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)并采取規(guī)范的糾正措施，最大限度杜絕食品安全隱患。

食品信息可追溯系統(tǒng)就是利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)為每件商品標(biāo)上號碼、保存相關(guān)管理記錄，從而能夠追蹤食品由生產(chǎn)、處理、加工、流通及銷售整個過程的信息系統(tǒng)。它對于有效遏制由于信息不對稱和外部性所導(dǎo)致的企業(yè) “道德風(fēng)險”有重要作用?，F(xiàn)階段應(yīng)在食品、飼料、供食品制造用家畜以及與食品、飼料制造相關(guān)物品領(lǐng)域，迅速建立食品信息可追蹤系統(tǒng)，保證監(jiān)管部門和消費(fèi)者可以確認(rèn)以上各種提供物的來源與方向，明確相關(guān)企業(yè)責(zé)任。

建議監(jiān)管部門對規(guī)模以上的食品企業(yè)強(qiáng)制建立食品安全信用檔案，納入誠信體系監(jiān)管范圍，以后逐漸推向所有食品生產(chǎn)加工企業(yè)。同時，完善食品安全信用信息評價、披露和獎懲制度，對企業(yè)的信用狀況進(jìn)行公正評定，對誠信的企業(yè)予以適當(dāng)?shù)墓膭?，對失信的企業(yè)予以懲罰，形成誠信有益、失信無利的良好社會氛圍。

（三）積極培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會與合作經(jīng)濟(jì)組織

在發(fā)達(dá)國家，行業(yè)的參與是保障食品安全的基礎(chǔ)。行業(yè)在食品安全管理中的作用主要是通過以下途徑來實(shí)現(xiàn)的：一是與政府溝通，將行業(yè)信息傳遞給政府，為政府完善管理制度提供依據(jù)。二是通過行業(yè)自身的自律加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部管理。三是與消費(fèi)者交流，根據(jù)消費(fèi)者的需求不斷完善行業(yè)內(nèi)部管理制度。因此，在當(dāng)前我國食品生產(chǎn)、流通組織規(guī)模偏小的情況下，應(yīng)該鼓勵建設(shè)由食品產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)自愿組成的行業(yè)協(xié)會，并注意真正發(fā)揮其作用。委托協(xié)會制定和管理食品安全標(biāo)準(zhǔn)及為消費(fèi)者提供食品安全信息，以降低政府實(shí)驗(yàn)檢測和監(jiān)督的成本。

特別值得一提的是，近年來合作經(jīng)濟(jì)組織在增強(qiáng)農(nóng)戶、中小型食品企業(yè)的質(zhì)量安全能力，提高食品行業(yè)整體質(zhì)量安全水平等方面越來越發(fā)揮著重要作用。它可以對組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)過程和產(chǎn)地環(huán)境進(jìn)行自主監(jiān)督，從而減少食品安全問題的發(fā)生，這點(diǎn)對于生產(chǎn)細(xì)碎化特征較為明顯的中國農(nóng)業(yè)尤為重要。因此，相關(guān)部門應(yīng)該堅(jiān)持在必要的行政引導(dǎo)前提下，采用食品生產(chǎn)加工企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)帶動作用，重點(diǎn)專業(yè)戶帶頭加入的合作組織成立和發(fā)展模式，最大限度地發(fā)揮合作經(jīng)濟(jì)組織在食品安全保障方面的作用。

（四）完善食品安全宣傳教育機(jī)制

開展食品安全宣傳教育是構(gòu)建我國食品安全保障體系的重要內(nèi)容。食品安全宣傳教育不僅能夠增進(jìn)公眾的食品安全知識，增強(qiáng)公眾的自我保護(hù)和參與監(jiān)督能力，客觀上還為生產(chǎn)經(jīng)營者提高自身的食品安全水平提供了原動力，激勵食品企業(yè)采取保障食品安全的行為，有助于從源頭預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生。近年來，各地方和相關(guān)部門在食品安全宣傳教育方面做了大量的工作，但主要以短期集中宣傳為主，覆蓋面、影響力有限。目前，我國的食品安全科普力度仍然比較低，許多科學(xué)信息沒有能夠被公眾及時獲得，引發(fā)不少不必要的恐慌，不利于食品安全問題的解決。為此，應(yīng)當(dāng)完善食品安全宣傳教育機(jī)制，進(jìn)一步加大食品安全宣傳教育的力度。一方面，借助媒體的宣傳作用，普及食品安全基礎(chǔ)知識，提高全社會的食品安全意識和甄別真假食品安全信息的能力。其中，特別要注重中小學(xué)生的食品安全教育，倡導(dǎo) “食品安全教育，從小抓起”。通過開展 “食品安全進(jìn)校園” “農(nóng)業(yè)體驗(yàn)”和 “參觀食品工廠”等活動，有組織、有計(jì)劃的引導(dǎo)學(xué)生，把他們培養(yǎng)成為擁有正確、健康的食品消費(fèi)觀念和食品安全生產(chǎn)法制觀念的消費(fèi)者和生產(chǎn)者。另一方面，加強(qiáng)對新聞媒體的食品安全教育培訓(xùn)。在提高新聞報道及時性的同時，也要注重內(nèi)容的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。對新聞媒體的食品安全信息娛樂化傾向應(yīng)該加以適當(dāng)?shù)目刂疲苊猱a(chǎn)生不必要的食品安全恐慌。

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（陜西省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）