第一節(jié)　綜合生態(tài)系統(tǒng)管理20個基本法律要素

一、立法目的和立法依據(jù)

要素內(nèi)涵：制定綜合生態(tài)管理法律所要達(dá)到的目的，以及制定該法律相關(guān)立法依據(jù)。

簡要說明：本要素明確規(guī)定了法律文件中與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理總目標(biāo)直接相關(guān)的立法目的和立法依據(jù)。該要素既可以在法律文件的首條中確立一項或者多項目的，也可以通過多項相互獨立的規(guī)定條款來共同闡明該法律文件的宗旨或目的。

二、適用范圍、對象

要素內(nèi)涵：綜合生態(tài)管理法律所要規(guī)范的空間范圍以及相關(guān)主體。

簡要說明：本要素明確規(guī)定與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)的該法律文件的適用范圍或適用對象。該要素包括在法律文件的一項或者多項規(guī)定中闡述法律文件的時間效力、空間效力以及對人的效力或明確指出與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)的某類行為適用該法律文件。

三、社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù)

要素內(nèi)涵：自然人具有享受健康自然環(huán)境的權(quán)利；單位關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利、義務(wù)；婦女在保護水、土、生命資源中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)；少數(shù)民族權(quán)益的保護（即：對有利于土地耕作和保護的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的保存和承繼）。

簡要說明：本要素明確要求在關(guān)于水、土地等自然資源的可持續(xù)開發(fā)、利用和管理活動過程中，自然人、單位、婦女與少數(shù)民族的地位、作用以及他們應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和必須履行的義務(wù)要在法律文件中有直接規(guī)定。該要素還包括法律文件應(yīng)當(dāng)對有利于土地耕作和土地保護的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識和技巧的承繼方面作出規(guī)定。

四、農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護

要素內(nèi)涵：農(nóng)村土地所有者的權(quán)益和義務(wù)；農(nóng)用土地使用者的權(quán)益和義務(wù)；土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益和義務(wù)；生態(tài)移民中農(nóng)民權(quán)益的保護。

簡要說明：本要素要求在法律文件中對國家、集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營者、土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中的受益者、移民等所享有的權(quán)益和應(yīng)盡的義務(wù)作出規(guī)定，明確綜合生態(tài)系統(tǒng)管理對土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的要求。

五、主要的名詞術(shù)語界定

簡要說明：本要素要求對法律文件主要名詞術(shù)語或?qū)I(yè)技術(shù)術(shù)語概念進行科學(xué)準(zhǔn)確的界定或者描述解釋。此種界定包括對相關(guān)術(shù)語內(nèi)涵、范圍和應(yīng)用的一般層面上的解釋，同時也包括與該法律實施的作用相關(guān)的直接的、技術(shù)層面的含義解釋。

六、政策

要素內(nèi)涵：本法律文件與國家政策的一致性；本法律與立法政策（對于我國來講是法律及行政法規(guī)）的一致性；實施本法律文件的相關(guān)措施（含IEM理念的措施）。

簡要說明：本要素要求法律文件中應(yīng)包括有關(guān)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方向性、原則性和戰(zhàn)略性規(guī)定，以及為實現(xiàn)這些目標(biāo)而對原料開發(fā)進行管理的職能或者活動。本要素還可分解為貫徹綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的國家政策、立法政策以及實施的措施是否在該法律文件中得到具體體現(xiàn)。

七、共同管護義務(wù)

要素內(nèi)涵：在規(guī)范和調(diào)整與法律文件有關(guān)的社會關(guān)系時，相關(guān)主體所共同承擔(dān)的責(zé)任。

簡要說明：本要素強調(diào)法律文書中要體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方式和理念，要求所有相關(guān)的機構(gòu)、部門、單位、個人彼此配合、共同參與、綜合協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)責(zé)任和義務(wù)的共同性和一致性。

八、政府和行政機關(guān)的職能

要素內(nèi)涵：本要素法律文件中要明確政府的職責(zé)；主管行政機關(guān)的職責(zé)；主管行政機關(guān)分管機構(gòu)的職責(zé)；相關(guān)行政機關(guān)（即協(xié)管部門）的職責(zé)；行政首長的責(zé)任；政府首長責(zé)任；主管部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；行政協(xié)調(diào)機制。

簡要說明：本要素通過政府及其相關(guān)機構(gòu)管理職能方面的規(guī)定，為不同級別、具有各種行政職能的行政機關(guān)設(shè)定從事綜合生態(tài)系統(tǒng)管理活動的職責(zé)，這中間包括政府、主管行政機關(guān)及其分管機構(gòu)、相關(guān)行政機關(guān)的職責(zé)。這種通過采用組織“層級”結(jié)構(gòu)或者機構(gòu)“層級”的方式確定機構(gòu)職責(zé)的方式，使得政府和行政機關(guān)的權(quán)力和責(zé)任明確清晰。

九、利益關(guān)聯(lián)機構(gòu)的設(shè)置和作用

要素內(nèi)涵：

（1）科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的設(shè)置和作用：科學(xué)研究機構(gòu)的設(shè)置和作用（包括政府咨詢服務(wù)和民間咨詢服務(wù)）；技術(shù)服務(wù)和推廣機構(gòu)的設(shè)置和作用（包括政府咨詢服務(wù)和民間咨詢服務(wù)）。

（2）農(nóng)村各類組織的作用：農(nóng)村自治組織的作用；農(nóng)民自發(fā)形成的組織的設(shè)置和作用（如農(nóng)民協(xié)會、經(jīng)濟互助組等）。

（3）其他民間組織的作用。

簡要說明：本要素強調(diào)利益關(guān)聯(lián)機構(gòu)（或組織）在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中的積極作用，包括科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村各類組織以及其他民間組織的職能設(shè)置、一般性管理規(guī)定，對這些組織或機構(gòu)賦予綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的責(zé)任，發(fā)揮其服務(wù)作用。本要素通常用于一些制度和機制的形成之中，例如組織的政策和目標(biāo)、規(guī)章制度、激勵機制、責(zé)任機制、規(guī)范、傳統(tǒng)、計劃和程序、實踐和慣例等，其目的是規(guī)范這些機制和政策的運行。

十、行政管制

要素內(nèi)涵：對綜合生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅的活動或進程作以評定；利用和保護自然資源的標(biāo)準(zhǔn)；資源開發(fā)利用中限制或禁止污染活動；行政管制的其他措施（如許可、現(xiàn)場檢查等）。

簡要說明：本要素明確規(guī)定在法律文件中行政部門設(shè)定對生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅的活動或進程的評定標(biāo)準(zhǔn)、制定自然資源利用和保護的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)及評價程序，明確闡述了資源開發(fā)利用活動中，要有導(dǎo)致污染活動的限制性或禁止性規(guī)定，以及與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)的現(xiàn)場檢查、行政許可等行政管制措施。該要素在法律文件中可以在一條或多條中體現(xiàn)。

十一、教育、科研、宣傳

要素內(nèi)涵：信息傳遞、宣傳（包括資金、人員、項目開展）；教育、培訓(xùn)（包括資金、人員、項目開展）。

簡要說明：本要素所言是法律文件中要包括與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理教育活動、科學(xué)研究活動、宣傳活動有關(guān)的管理職能、活動、政策或者一般性規(guī)定。該要素應(yīng)當(dāng)包括技術(shù)培訓(xùn)課程、技能發(fā)展項目以及為從事這些活動而進行的資料準(zhǔn)備和利用、資金和人員安排等內(nèi)容。

十二、調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計和評價

要素內(nèi)涵：生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查研究；資源、生態(tài)系統(tǒng)狀況監(jiān)測；自然資源和生態(tài)環(huán)境狀況統(tǒng)計；自然資源和生態(tài)環(huán)境狀況評價。

簡要說明：本要素鼓勵或者直接規(guī)定對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理活動進行系統(tǒng)調(diào)查，對資源、生態(tài)系統(tǒng)狀況進行客觀的監(jiān)測、統(tǒng)計與評價，從而總結(jié)和概括那些用于綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的科學(xué)、技術(shù)、社會、經(jīng)濟或者文化等方面的信息和知識。

十三、公眾參與

要素內(nèi)涵：知情權(quán)；公眾知情權(quán)；利害關(guān)系人知情權(quán)；公眾參與的組織形式和機制（民間組織、公眾參與的形式）；聽證（聽證的事項、參與主體和程序）；知情權(quán)的法律保障。

簡要說明：本要素要求法律文件規(guī)定要有通過與社會公眾建立互動關(guān)系，開展各種與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的參與性活動，包括尊重公眾與利害關(guān)系人的知情權(quán)、創(chuàng)建公眾參與生態(tài)系統(tǒng)管理的組織形式、公眾參與生態(tài)環(huán)境聽證的制度以及健全公眾參與的法律保障機制等內(nèi)容。該要素的參考性內(nèi)容包括：與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的一般能力建設(shè)、提高認(rèn)知度、知識與技能、問題識別以及某種形式的技術(shù)或者實踐活動。此外，該要素還可以通過某一組織就問題識別而建立正式溝通機制和問題解決、決策和咨詢程序。

十四、資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護區(qū)劃、規(guī)劃和計劃

要素內(nèi)涵：生態(tài)區(qū)劃；資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護規(guī)劃；資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護管理計劃；關(guān)于資源保護計劃的公布。

簡要說明：本要素對法律文件中的規(guī)定，目的是使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)用于生態(tài)區(qū)劃、資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護規(guī)劃及其管理計劃等活動之中。該要素的參考性內(nèi)容包括：技術(shù)調(diào)查、數(shù)據(jù)庫開發(fā)、與自然資源生態(tài)分布有關(guān)的知識整合、自然資源的生態(tài)狀況、制定自然資源使用標(biāo)準(zhǔn)、自然資源評估、分類、環(huán)境評估、計劃的制訂、土地分區(qū)、計劃實施參考建議、計劃和行動監(jiān)控以及說明材料的準(zhǔn)備、資源保護計劃的公開程度等。

十五、資源生態(tài)保護、生態(tài)系統(tǒng)管理

要素內(nèi)涵：環(huán)境影響評價；保護責(zé)任書或協(xié)議；技術(shù)推廣和服務(wù)。

簡要說明：本要素要求對法律文件中的一般性規(guī)定、管理職能、活動或者項目等方面作出規(guī)定，從而使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方法和理念能夠直接應(yīng)用于資源生態(tài)、生態(tài)系統(tǒng)管理項目之中。該要素的內(nèi)容包括：環(huán)境影響評價、生態(tài)保護工程的特定類型、項目和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、工程和項目的建設(shè)和實施以及對實施結(jié)果的監(jiān)測；生態(tài)保護責(zé)任書或協(xié)議；綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和保護的技術(shù)推廣和服務(wù)。此外，本要素還考慮制定環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的過程及實施程序。

十六、財政投入和市場激勵機制

要素內(nèi)涵：資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護的財政投入；弱勢群體小塊土地開發(fā)與保護的財政援助、補貼和補償；信貸扶持；優(yōu)惠政策。

簡要說明：本要素要求法律文件規(guī)定提供財政支持和激勵機制，或者為實施綜合生態(tài)系統(tǒng)管理籌集資金。

十七、遵守、執(zhí)行和監(jiān)督

要素內(nèi)涵：約定信守；保護生態(tài)環(huán)境的行政監(jiān)督管理；保護生態(tài)環(huán)境的臨時措施；行政復(fù)議；保護生態(tài)環(huán)境的其他監(jiān)督。

簡要說明：本要素對法律文件中的一般性規(guī)定、管理職能或者實施機制等方面作出規(guī)定。包括對社會各方之間已經(jīng)締結(jié)的或構(gòu)成的資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護的權(quán)利義務(wù)的承諾必須遵守；主管部門開展保護生態(tài)環(huán)境的行動，及早發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的不正當(dāng)行為并及時加以防止；資源主管部門采取臨時的保護措施或者工程措施，防止或者限制某項活動對資源生態(tài)整體性的進一步危害，甚至包括采取強制性手段制止該項活動。該要素的形式既可以是行政機關(guān)的通知、指示，也可以是行政決定。此外，該要素還包括實現(xiàn)這一目的所進行管理程序。

十八、糾紛解決機制

要素內(nèi)涵：協(xié)商；調(diào)解處理（司法機關(guān)\行政機關(guān)\民間）；行政裁決和復(fù)議；仲裁或訴訟。

簡要說明：本要素是對法律文件中有關(guān)因自然資源的獲取或者自然資源的使用權(quán)等問題而在各方之間產(chǎn)生的沖突或者爭議進行處理的法律救濟制度。

十九、法律責(zé)任

要素內(nèi)涵：民事責(zé)任；行政責(zé)任；刑事責(zé)任。

簡要說明：本要素明確規(guī)定了違反綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法律及政策、破壞土地等自然資源的行為所承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的責(zé)任追究程序。

二十、其他

法律文件規(guī)定了與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)但是不屬于上述十九項要素中任何一項的規(guī)定，屬于本要素，比如法規(guī)解釋的權(quán)限和施行的時間。

表15-1　體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理內(nèi)容的法律要素指標(biāo)概要