一、對(duì)人口公共管理的嘗試性界定

計(jì)劃生育政策的實(shí)施，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境、文化等都發(fā)生了深刻影響。實(shí)施計(jì)劃生育政策以來(lái)，我國(guó)少出生4億多人，甘肅省少出生1000萬(wàn)人，減少了貧困人口，減輕了社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，提高了人口素質(zhì)，緩解了對(duì)資源環(huán)境的巨大壓力。

隨著低生育水平的實(shí)現(xiàn)，計(jì)劃生育工作的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，工作體制和機(jī)制不斷完善，工作手段和方法不斷豐富，工作理念和思路更加務(wù)實(shí)，工作的全局性和系統(tǒng)性更加完備，已經(jīng)形成了人口公共管理的框架體系。本書(shū)即基于這一現(xiàn)實(shí)，對(duì)人口公共管理的概念進(jìn)行嘗試性界定，并對(duì)近年來(lái)對(duì)人口公共管理的各個(gè)范疇進(jìn)行的工作研究進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。

（一）人口公共管理的內(nèi)涵和外延

1.人口公共管理的內(nèi)涵

人口公共管理是指綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、文化等手段，對(duì)人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等要素進(jìn)行宏觀、中觀或微觀層面的調(diào)控，使其與政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等要素進(jìn)行的宏觀調(diào)控目標(biāo)相適應(yīng)，達(dá)到促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的人口環(huán)境的目的。由于政府管理方式和理念的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的人口公共管理在具體實(shí)踐中，往往通過(guò)提供公共服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)。

2.人口公共管理的外延

從調(diào)控的對(duì)象劃分，人口公共管理包括對(duì)人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等要素各個(gè)方面進(jìn)行的調(diào)控。從實(shí)際操作的層面劃分，人口公共管理當(dāng)前主要包括制定和實(shí)施人口法律和地方性法規(guī)、制定和實(shí)施生育政策、提供生殖健康服務(wù)和優(yōu)生促進(jìn)、建立、完善和實(shí)施促進(jìn)計(jì)劃生育家庭發(fā)展的政策體系（主要體現(xiàn)為人口和計(jì)劃生育家庭利益導(dǎo)向政策體系）、人口信息化建設(shè)、人口公共管理組織自身建設(shè)、承擔(dān)部分人口公共管理和服務(wù)職能的群眾組織建設(shè)等。

3.人口公共管理的主體和客體

在我國(guó)，人口公共管理的主體是各級(jí)政府，具體事務(wù)由負(fù)責(zé)人口公共管理事務(wù)的政府組成部門(mén)負(fù)責(zé)。實(shí)施計(jì)劃生育政策之初，負(fù)責(zé)人口公共管理事務(wù)的政府組成部門(mén)是各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)的婦幼保健工作部門(mén)，1979年開(kāi)始，各級(jí)政府組成部門(mén)中相繼成立了獨(dú)立的專門(mén)負(fù)責(zé)計(jì)劃生育行政管理工作的“計(jì)劃生育委員會(huì)”。2003年起，隨著低生育水平實(shí)現(xiàn)并且保持穩(wěn)定，計(jì)劃生育部門(mén)職能向提高人口素質(zhì)拓展，各級(jí)“計(jì)劃生育委員會(huì)”逐漸更名為“人口和計(jì)劃生育委員會(huì)”。2013年3月，全國(guó)人大通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革方案，將各級(jí)“人口和計(jì)劃生育委員會(huì)”與衛(wèi)生部門(mén)合并，組建“衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱“衛(wèi)計(jì)委”。

在各級(jí)政府部門(mén)中，承擔(dān)計(jì)劃生育工作職責(zé)的部門(mén)不止于計(jì)劃生育部門(mén)，還包括各級(jí)“計(jì)劃生育委員會(huì)”（或“人口和計(jì)劃生育委員會(huì)”）的成員單位，包括教育、衛(wèi)生、人社、農(nóng)牧、水利、住建、民政、扶貧等多個(gè)部門(mén)^[1]，它們也是人口公共管理的主體。

另外，還有承擔(dān)部分人口公共管理職能的群眾組織——各級(jí)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，其成立和發(fā)展順應(yīng)世界人口公共管理的模式^[2]，在發(fā)展壯大中實(shí)現(xiàn)了群眾對(duì)生殖健康、乃至計(jì)劃生育家庭發(fā)展的自我管理和自我服務(wù)。

人口公共管理的客體是人口公共事務(wù)。最初只進(jìn)行人口數(shù)量控制，人口公共管理的對(duì)象主要是育齡夫婦，由于婦女是生育的直接承擔(dān)者，所以育齡婦女是管理的重點(diǎn)對(duì)象。隨著人口公共管理職能拓展，對(duì)人口素質(zhì)提升、人口結(jié)構(gòu)、人口分布調(diào)整有關(guān)的公共事務(wù)也成為人口公共管理的客體，管理對(duì)象隨之?dāng)U展到了全人群。

（二）人口公共管理的理論基礎(chǔ)

1.馬克思主義的“兩種生產(chǎn)的原理”

馬克思主義關(guān)于“兩種生產(chǎn)的原理”是關(guān)于人口與發(fā)展關(guān)系的最重要論述之一。馬克思認(rèn)為，社會(huì)生產(chǎn)分為物質(zhì)資料再生產(chǎn)和人類自身再生產(chǎn)，二者要相適應(yīng)。物質(zhì)資料再生產(chǎn)包括生產(chǎn)資料再生產(chǎn)和生活資料再生產(chǎn)。人類在社會(huì)生產(chǎn)中扮演的角色，既是生產(chǎn)者，也是消費(fèi)者。作為消費(fèi)者是無(wú)條件的，作為生產(chǎn)者是有條件（需滿足兩個(gè)條件，一為自然條件，即達(dá)到勞動(dòng)年齡；二為社會(huì)條件，即有就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)與生產(chǎn)資料結(jié)合）的。人類自身再生產(chǎn)包括兩條途徑，即通過(guò)生育實(shí)現(xiàn)對(duì)新一代人口的生產(chǎn)，通過(guò)消費(fèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有人口的生產(chǎn)。

馬克思主義認(rèn)為，兩種生產(chǎn)要相適應(yīng)。但是物質(zhì)資料再生產(chǎn)遵循線性增長(zhǎng)規(guī)律，在每一特定歷史時(shí)期其規(guī)模和結(jié)構(gòu)是既定的，因此兩種生產(chǎn)相適應(yīng)具體表現(xiàn)為人類自身再生產(chǎn)對(duì)物質(zhì)資料再生產(chǎn)的適應(yīng)。即作為消費(fèi)者，人類自身再生產(chǎn)應(yīng)與生活資料再生產(chǎn)相適應(yīng)；作為生產(chǎn)者，人類自身再生產(chǎn)應(yīng)與生產(chǎn)資料再生產(chǎn)相適應(yīng)。

2.新公共管理的有關(guān)理論

關(guān)于公共行政、公共管理的研究成果，為人口公共管理提供了理論依據(jù)。顧建光在其著作《現(xiàn)代公共管理學(xué)》中認(rèn)為，“從行政學(xué)的傳統(tǒng)上說(shuō)，如根據(jù)韋伯的經(jīng)典理論，‘公共行政’這個(gè)術(shù)語(yǔ)的含義是，采用管理、政治和立法的某些理論和過(guò)程來(lái)履行政府立法、執(zhí)行以及檢察政府的指令，以便為作為整體的社會(huì)或者社會(huì)的某些部分提供管制和服務(wù)的職能”。而“根據(jù)這樣的定義，可以把公共管理看做更大的公共行政或者公共事務(wù)領(lǐng)域的一個(gè)分支，它統(tǒng)括了應(yīng)用某些方法于公共行政的計(jì)劃設(shè)計(jì)、組織重構(gòu)、政策與管理規(guī)劃，通過(guò)預(yù)算來(lái)試試資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、計(jì)劃評(píng)估以及設(shè)計(jì)等等的藝術(shù)和科學(xué)”。

相對(duì)于對(duì)傳統(tǒng)的行政管理的理解，新公共管理是指“不像’舊有的’公共管理那樣，在公共行政內(nèi)部實(shí)行技術(shù)的專業(yè)化，其目標(biāo)在于完全地取代傳統(tǒng)的行政模式。新公共管理并不只是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行改革，它代表了公共部門(mén)以及公共部門(mén)與政府和社會(huì)關(guān)系的某種轉(zhuǎn)變”^[3]。包括提高組織效能、注重充分利用私營(yíng)部門(mén)，等等。