2.1　公共事業(yè)管理的概念

2.1.1　事業(yè)與事業(yè)單位

“事業(yè)”一詞是一個(gè)內(nèi)容廣泛的概念，也是人們使用頻率相當(dāng)高的概念，一般意義有二：一是指人們所從事的，具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)而對(duì)社會(huì)發(fā)展有影響的經(jīng)?；顒?dòng)，如教育事業(yè)、革命事業(yè)、公用事業(yè)等。二是指沒(méi)有生產(chǎn)收入，由國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，不進(jìn)行核算的社會(huì)活動(dòng)。

與事業(yè)一詞相連且深具中國(guó)特色的概念是“事業(yè)單位”。1955年第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議《關(guān)于1954年國(guó)家決算和1955年國(guó)家預(yù)算的報(bào)告》中首次使用了“事業(yè)單位”這一名詞，并一直沿用至今。對(duì)事業(yè)單位概念的界定，存在著多種說(shuō)法，具體有以下幾種：

（1）有別于黨政群機(jī)關(guān)及企業(yè)，受?chē)?guó)家管理，具備獨(dú)立法人資格，多以服務(wù)的方式進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性生產(chǎn)勞動(dòng)，創(chuàng)造出精神和物質(zhì)產(chǎn)品服務(wù)于社會(huì)，在追求社會(huì)效益的同時(shí)也謀求合法的經(jīng)濟(jì)效益，所需經(jīng)費(fèi)靠財(cái)政全額撥款和差額撥款或自行解決的實(shí)體單位。

（2）為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿(mǎn)足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支。

（3）凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)的活動(dòng)，產(chǎn)生的價(jià)值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制單位的編制，列為國(guó)家事業(yè)單位的編制。

（4）凡是為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制。

（5）特指受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入，由國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織，主要包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門(mén)和單位。

（6）指國(guó)家為了社會(huì)公益事業(yè)目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

上述定義，雖有差異，但大體內(nèi)容相同。概而言之，所謂事業(yè)單位是指不以營(yíng)利為目的，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等行業(yè)，以一定的方式向社會(huì)提供一定形式的物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品以改善社會(huì)公眾的生活，經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家財(cái)政撥給，受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)尤其是政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)組織。而傳統(tǒng)事業(yè)單位體制，就是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，國(guó)家對(duì)于各類(lèi)科學(xué)、教育、文化、體育、衛(wèi)生等事業(yè)單位及其活動(dòng)所采取的各種管理組織、管理制度、管理方式與管理手段的總稱(chēng)。

2.1.2　公共與公共事務(wù)

“公共”是與“私人”相對(duì)立的詞。它有兩層意思：一是指“屬于社會(huì)的”，二是指“公有公用的”。公共事業(yè)中所說(shuō)的“公共”一詞包括如下幾個(gè)含義：第一，與私人事務(wù)相區(qū)別。表明事業(yè)管理的主體主要是公共部門(mén)而不是私人企業(yè)或私人機(jī)構(gòu)。第二，明確了事業(yè)活動(dòng)的目的和責(zé)任，是為了滿(mǎn)足社會(huì)的共同需要，而不是一般的個(gè)別需要。第三，決定了事業(yè)活動(dòng)的績(jī)效不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率做標(biāo)準(zhǔn)，而必須用服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、滿(mǎn)足社會(huì)需求的程度等多種尺度做標(biāo)準(zhǔn)。第四，強(qiáng)調(diào)公眾的參與性。事業(yè)既然面對(duì)社會(huì)和公眾，與社會(huì)和公眾的利益有廣泛的聯(lián)系，就需要公眾的參與。這種參與既包括物質(zhì)和精神的支持，也包括對(duì)事業(yè)活動(dòng)必要的約束和監(jiān)督。

公共事務(wù)是指與社會(huì)利益和公眾利益有關(guān)的各種事業(yè)和活動(dòng)。它有廣義和狹義之分：廣義的公共事務(wù)是指國(guó)家立法部門(mén)授權(quán)國(guó)家行政部門(mén)管理的所有與國(guó)家和社會(huì)整體利益有關(guān)的事務(wù)和活動(dòng)，如政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等。狹義的公共事務(wù)主要指體現(xiàn)政府政治統(tǒng)治職能的活動(dòng)，如國(guó)防、外交、內(nèi)政、司法、治安等事務(wù)，通常更具鮮明的政治性和階級(jí)性。也有指政府管理的除經(jīng)濟(jì)、政治事務(wù)外的其他事務(wù)。在我國(guó)的行政管理實(shí)踐中，將民政、社會(huì)安全、文教衛(wèi)生、科技、體育等方面的事業(yè)視為社會(huì)公共事務(wù)，分別由不同的政府部門(mén)負(fù)責(zé)處理。

2.1.3　公共物品

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共物品”概念對(duì)我們進(jìn)一步理解公共事業(yè)也是頗有幫助的。提供公共物品是政府的基本職責(zé)，這幾乎是中外經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為：“公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)（它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的），而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本（它們是非排他性的）?！?sup>[1]世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》中指出：“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得對(duì)公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒(méi)有提供這種物品的積極性?！?sup>[2]

綜合一些著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家有關(guān)公共物品的論述，可將公共物品的特征概括如下：（1）生產(chǎn)具有不可分性。指要么向所有人提供，要么不向任何人提供。（2）規(guī)模效益特別大。（3）初始投資量巨大，隨后所需的經(jīng)營(yíng)資本數(shù)額較小。（4）具有自然壟斷性。（5）消費(fèi)不具有排他性。（6）對(duì)消費(fèi)者收費(fèi)不易，或收費(fèi)本身所支付的交易成本過(guò)高。（7）其消費(fèi)具有社會(huì)文化價(jià)值。其中，消費(fèi)的非排他性、收費(fèi)困難、自然壟斷性是其主要特征。只要具備其中一個(gè)特征，就可以稱(chēng)為公共物品。不同的公共物品，符合上述特征的個(gè)數(shù)和程度是不一樣的。有些公共物品完全滿(mǎn)足上述特征，被稱(chēng)為純公共物品；有些公共物品不完全滿(mǎn)足上述特征，被稱(chēng)為準(zhǔn)公共物品。

2.1.4　公共事業(yè)

本書(shū)所研究的“公共事業(yè)”是一個(gè)特定的概念，特指那些面向全社會(huì)，以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為基本目標(biāo)，直接或間接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活提供服務(wù)或創(chuàng)造條件，并且不以營(yíng)利為主要目的的社會(huì)活動(dòng)。它主要包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、公共住房、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等事業(yè)。這些由政府有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的行政管理工作，相對(duì)獨(dú)立，彼此并無(wú)內(nèi)在的聯(lián)系，各自有不同的工作對(duì)象和工作范圍。

公共事業(yè)與公共事務(wù)既有聯(lián)系，又有區(qū)別。它們的聯(lián)系表現(xiàn)為在管理上都涉及公共權(quán)力的運(yùn)用、公共利益、公共政策、公共服務(wù)等問(wèn)題，都具有公共性、非營(yíng)利性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，盡管其中程度有所不同。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在內(nèi)容上。廣義的公共事務(wù)涵蓋了公共事業(yè)。狹義的公共事務(wù)主要指體現(xiàn)政府政治統(tǒng)治職能的活動(dòng)，通常更具鮮明的政治性和階級(jí)性；而公共事業(yè)主要指體現(xiàn)政府社會(huì)管理職能的活動(dòng)，如教育、科技、文化、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)，社會(huì)性更突出。按公共物品的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，狹義的公共事務(wù)一般都是純公共物品，而公共事業(yè)，除環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)理論研究是純公共物品外，其他的多屬準(zhǔn)公共物品。

與我們常用的事業(yè)概念相比，公共事業(yè)涵蓋了事業(yè)，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)都是公共事業(yè)的主要內(nèi)容。但公共事業(yè)又比事業(yè)的內(nèi)容更廣泛，公共事業(yè)還研究基礎(chǔ)設(shè)施、公共住房、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。所謂公共事業(yè)管理是指政府對(duì)以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為主要目的的各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)。

因此，我們可以這樣認(rèn)為，所謂公共事業(yè)管理，是指政府和其他公共組織動(dòng)用各種資源解決公共問(wèn)題，處理公共事務(wù)，提供公共物品的活動(dòng)與過(guò)程。追溯歷史，自從有了人類(lèi)就有了人類(lèi)的公共生活，因而也就有了原始的、經(jīng)驗(yàn)的公共管理。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，蘋(píng)果、住房等私益物品的配置由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決策，而國(guó)防和治安等公益物品的配置則難以用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)衡量，選擇政治程序或政府的保護(hù)來(lái)決定公益物品是有效的。但是，世界是復(fù)雜的，人們對(duì)物品的需求也是復(fù)雜的，而每一物品的內(nèi)在性質(zhì)本身也是復(fù)雜的，因此，私益和公益的劃分并不是絕對(duì)的，況且，還有一些既不是私益也不是公益的“免費(fèi)物品”，如水、森林等。所以，單純地選擇市場(chǎng)理論或國(guó)家理論都是不可取的，必須有相應(yīng)的公共管理理論，才能保障人類(lèi)實(shí)際而復(fù)雜的公共生活的需求。實(shí)證的、規(guī)范的公共管理學(xué)科和專(zhuān)業(yè)的建設(shè)為高質(zhì)量的公共管理提供了新的思路。