全面推進依法治國是關(guān)系黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。完善以憲法為核心的法律體系，是建設(shè)法治國家的一個基本前提。而民族自治地方立法尤其是單行條例立法又是我國立法體制中的重大特色。從建設(shè)法治國家戰(zhàn)略的角度考察，民族自治地方單行條例立法在法制建設(shè)進程中存在的諸多問題直接影響著民族自治地方法治化水平的提高，進而直接影響民族自治地方治理的水平的現(xiàn)代化。

我們在前文已經(jīng)分析了楚雄州如何提升單行條例的立法和實施效果以促進楚雄州經(jīng)濟社會發(fā)展的具體思路。那些思路對所有的民族自治地方都應(yīng)該有一定的參考價值，但是，要最大限度發(fā)揮單行條例的功能，促進我國所有民族自治地方治理能力的現(xiàn)代化，除了借鑒和參考針對楚雄州所提出的那些思路之外，我們認(rèn)為還可以從以下幾個方面進行努力：

（一）加快立法進程，提升單行條例的平均數(shù)量

民族自治地方自治機關(guān)必須要改變“不愿”“不敢”運用單行條例立法權(quán)的被動立法觀念，積極提高單行條例立法的積極性和主動性，努力創(chuàng)造有利的立法環(huán)境，加快單行條例的立法步伐。單行條例是民族自治地方，特別是自治州、自治縣（旗）的唯一的自治法規(guī)形式，也是自主管理本地區(qū)、本民族內(nèi)部事務(wù)的重要法律手段。所以，面對單行條例平均數(shù)量過于低下、難免掣肘自治權(quán)力的現(xiàn)實狀況，當(dāng)務(wù)之急乃是加快單行條例的立法進程，提升單行條例的平均數(shù)量，最大限度地構(gòu)建各民族自治地方單行條例的完整體系。譬如，制定單行條例最多的延邊朝鮮族自治州應(yīng)考慮同類單行條例的相互配套，異類單行條例的彼此協(xié)調(diào)，盡量形成門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)在調(diào)適的單行條例體系。尚未制定單行條例或單行條例甚少的民族自治地方，應(yīng)當(dāng)珍惜立法資源，用活自治權(quán)限，盡早扭轉(zhuǎn)單行條例立法滯后于本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的被動局面。

（二）多措并舉，提高單行條例立法質(zhì)量

1.重視民族立法人才的選拔培養(yǎng)

參與立法的人的素質(zhì)直接影響著單行條例的質(zhì)量和可行性。目前，我國民族自治地方的人大機構(gòu)中，除了自治區(qū)一級的人大機構(gòu)中有一些專門或主要從事立法和監(jiān)督工作的機構(gòu)和人員外，在全國還有150個自治州、自治縣的人大機構(gòu)，但基本上沒有專門從事立法的人員，這就需要各民族自治地方自治機關(guān)引起高度重視，注重對民族自治地方立法人才的培養(yǎng)。有地方立法權(quán)的人大常委會，一定要牢固樹立“人才是第一資源”的理念，重視立法專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)。一是要重視現(xiàn)有立法專業(yè)人才的培訓(xùn)，讓他們及時吸取新知識，爭取對立法工作做到精益求精；二是要不斷選拔出政治上可靠、熟悉法律知識、熱愛立法工作、有實干精神的年輕干部充實到立法崗位中來；三是有地方立法權(quán)的各級人大常委會，都有必要通過自己培養(yǎng)或引進人才等方式配備相關(guān)的立法專家；四是由于人大常委會機關(guān)的相關(guān)工作委員會在單行條例立法進入法定審議程序前涉及立法論證、項目確定、調(diào)研修改、協(xié)調(diào)督促、審查報告等前期立法工作，因此也要不斷優(yōu)化這些相關(guān)工作委員會的人員結(jié)構(gòu)和分布，并不斷提高他們的立法能力。通過對立法人才的選拔和培養(yǎng)，努力打造一支門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、綜合素質(zhì)高、政治上強、業(yè)務(wù)上精、作風(fēng)上硬、能打勝仗的民族立法隊伍。通過提高民族立法隊伍的立法技術(shù)水平和法律素養(yǎng)，保證單行條例的立法質(zhì)量。

2.制定有關(guān)單行條例立法方面的程序規(guī)定

程序規(guī)范，是保障單行條例立法合法性和可行性的關(guān)鍵。單行條例的制定應(yīng)當(dāng)在一個合法合理的程序框架下進行。只有建立起科學(xué)的立法程序，才能夠保證實現(xiàn)單行條例的正義、公平、科學(xué)原則，才能切實防止立法機關(guān)對立法權(quán)的濫用、誤用、不用等違法行為和現(xiàn)象的產(chǎn)生，才能保證單行條例的起草與制定工作順利進行，才能確保單行條例的立法質(zhì)量。各民族自治地方應(yīng)該盡快制定有關(guān)單行條例立法方面的程序規(guī)定。當(dāng)然，由于各民族自治地方的政治經(jīng)濟文化發(fā)展程度不一，所處的立法環(huán)境不同，擁有的立法資源各異，因此，各民族自治地方應(yīng)該在國家立法程序框架下結(jié)合各地特點制定單行條例立法程序規(guī)范。

3.單行條例不宜設(shè)章節(jié)，內(nèi)容要簡明扼要

法律是規(guī)范全社會及人們行為準(zhǔn)則的具有綱要性的規(guī)則，內(nèi)容比較全面，設(shè)立章節(jié)是非常必要的。行政法規(guī)、地方性法規(guī)是具有全局性的規(guī)范性文件，涉及面廣，在沒有上位法的情況下，設(shè)立章節(jié)也是有益的。而作為對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進一步充實、完善，在自治地方貫徹執(zhí)行中做出一些補充性的規(guī)定，單行條例的內(nèi)容單一，篇幅不長，實施范圍有限，設(shè)立章節(jié)非但沒有任何實質(zhì)意義，反而給人以故弄玄虛、畫蛇添足之感。制定單行條例的法律程序、權(quán)力、權(quán)限、效力等特殊性是行政法規(guī)、地方性法規(guī)無可比擬的，但從其內(nèi)容來講，與行政法規(guī)、地方性法規(guī)的內(nèi)涵和外延有明顯不同，因此在制定單行條例時要開門見山，直插主題，條款要少而精，要禁止一般號召性、倡議性的條款。

4.單行條例立法要有民族特點

各民族自治地方由于種種歷史的和現(xiàn)實的原因，情況千差萬別，在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面都有自己的顯著特點。如有的民族生活在草原，以畜牧業(yè)為主；有的民族生活在林區(qū)，主要從事林業(yè)；有的民族生產(chǎn)力水平比較高，有的民族經(jīng)濟還相當(dāng)落后。民族自治地方單行條例立法應(yīng)當(dāng)充分考慮和反映這些具體的特點，著力解決本地區(qū)實際的特殊問題。從本地區(qū)的實際需要出發(fā)，通過制定富有地方特色和民族特點的單行條例，有針對性地解決本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的具體問題。如果民族自治地方單行條例立法離開民族特點，單行條例的規(guī)定過于原則，或者只是抄來抄去或照搬國家的有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，民族自治地方單行條例立法就喪失了其本身的價值，更難于發(fā)揮單行條例立法應(yīng)有的作用。因此，民族自治地方單行條例立法必須堅持實事求是，一切從實際出發(fā)的原則，突出民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境的特點。

5.單行條例立法要有創(chuàng)制性

既然單行條例的核心價值在于自治性，那么，單行條例的內(nèi)容也就應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)民族自治地方依法管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的自主意志，蘊含符合當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點的富有創(chuàng)造性、務(wù)實性的規(guī)則條款。在已經(jīng)有上位法的情況下，單行條例框架和條款要避免由于過多的雷同而淪為其上位法的簡單的“復(fù)制品”，單行條例應(yīng)該力求根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，合理設(shè)置框架結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，不必生搬硬套上位法的規(guī)則條款或者對上位法僅做文字游戲般的法條注釋。在尚無國家制定法的情形下，民族自治地方應(yīng)當(dāng)更新法治理念，追求先行效應(yīng)，超前制定適合本地區(qū)、本民族特定社會關(guān)系的單行條例。

（三）強化執(zhí)法和監(jiān)督，保障單行條例得以貫徹實施

單行條例的生命在于實施，不能將單行條例立法視為裝飾擺件、把各項成果束之高閣。民族自治地方要建立保證單行條例實施的機制，充分保障單行條例的貫徹實施。第一，要加大單行條例宣傳力度。大力宣傳單行條例，督促政府部門健全執(zhí)法機構(gòu)，明確執(zhí)法主體，培訓(xùn)執(zhí)法人員，對行政部門，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，進行法制教育，使每位同志理解單行條例精神，掌握具體內(nèi)容，自覺成為懂法、護法、依法行政，為民族地區(qū)服務(wù)的帶頭人。用通俗易懂的語言向群眾宣傳、普及單行條例知識，讓單行條例深入千家萬戶。第二，自治條例的實施離不開上級機關(guān)的配合和支持。上級人大常委會應(yīng)該把條例及時送達(dá)同級各部門，并主動上門宣講，爭取有關(guān)部門更廣泛地關(guān)心和支持民族自治地方單行條例的貫徹落實。第三，民族自治地方人大常委會要加大對單行條例的落實展開執(zhí)法檢查、立法后評估的力度。通過檢查和評估，對于單行條例本身不適應(yīng)的問題，要實時啟動對單行條例的修改，對于不是單行條例立法本身的問題，要采取相應(yīng)的針對性措施，確保單行條例的有效實施。

總之，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全國，也是民族自治地方全面深化改革的總目標(biāo)。法治化是民族自治地方治理現(xiàn)代化的必由之路。作為民族自治地方治理體系法制化的重要載體和治理能力法治化的重要保障，單行條例是推進民族自治地方治理現(xiàn)代化的重要手段。當(dāng)前，民族自治地方單行條例立法數(shù)量較少，立法質(zhì)量不高，落實難到位，嚴(yán)重影響了單行條例的治理功能。民族自治地方除了借鑒和參考我們針對楚雄州所提出的上述路徑之外，還迫切需要加強民族立法隊伍建設(shè)，規(guī)范單行條例立法程序，改善立法技術(shù)，提高單行條例立法的民族性、針對性和創(chuàng)制性，在確保單行條例立法質(zhì)量的基礎(chǔ)上，加快單行條例立法進程。同時，要強化執(zhí)法和監(jiān)督，保障單行條例得以貫徹實施。多措并舉用足用好單行條例立法這一特殊的權(quán)力，不斷提高民族自治地方的治理水平，促進民族自治地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

【注釋】

[1]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第8頁。

[2]胡鞍鋼：《治理現(xiàn)代化的實質(zhì)就是制度現(xiàn)代化：如何理解全面深化改革的總目標(biāo)》，《人民論壇》2013年第11期。

[3]［美］羅納德·英格爾哈特：《現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化》，嚴(yán)挺譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第23頁。

[4]周平：《當(dāng)代中國地方政府》，高等教育出版社2010年版，第36頁。

[5]溫家寶：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話》，2004年2月21日。

[6]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第1頁。

[7]戴小明：《法治中國建設(shè)與民族區(qū)域自治》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第2期。

[8]張文顯：《法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。

[9]馮志峰：《中國運動式治理的定義及其特征的界定》，《銀川市委黨校學(xué)報》2007年第2期。

[10]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第5頁。

[11]吉雅：《民族區(qū)域自治法配套立法略論》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2007年第6期。