一、城市治理中的行業(yè)協(xié)會

行業(yè)協(xié)會，是指由同業(yè)企業(yè)以及其他經(jīng)濟(jì)組織自愿組成、實行行業(yè)服務(wù)和自律管理的非營利性社會團(tuán)體。行業(yè)協(xié)會作為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟(jì)主體為了表達(dá)自身的愿望與要求，維護(hù)共同的經(jīng)濟(jì)利益和社會利益而組成的行業(yè)自律性、非營利性的社會團(tuán)體法人，它具有協(xié)調(diào)市場各行業(yè)主體的合法利益、提高市場配置資源的效率和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運行秩序的功能，是市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。中國加入世界貿(mào)易組織之后，行業(yè)協(xié)會在中國社會發(fā)展中的地位越來越突出，尤其在反傾銷、反補(bǔ)貼起訴和應(yīng)訴中的作用也越來越重要。

（一）我國城市行業(yè)協(xié)會的歷史發(fā)展

1.行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生與發(fā)展

行業(yè)協(xié)會在中國的產(chǎn)生與發(fā)展，與西方國家差別很大，西方國家的行業(yè)協(xié)會是隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場的不斷發(fā)育，為了協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，從下而上自發(fā)形成的，是純民間性的社會經(jīng)濟(jì)團(tuán)體。以歐洲中世紀(jì)的基爾特為例，它就是歐洲商人開展海外貿(mào)易的過程中形成的。由于海外貿(mào)易充滿了風(fēng)險，商人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自身的生命財產(chǎn)安全，往往結(jié)伴而行，并組織起自己的武裝力量，推舉首領(lǐng)商隊的首領(lǐng)，同時建立起相應(yīng)的義務(wù)和貿(mào)易收入分配規(guī)則。當(dāng)他們在某一港口或城堡周圍逐步定居下來以后，更進(jìn)一步地開始自治性的管理商業(yè)和公共生活的活動。由此商人基爾特就成為代表某國海外商人和新興市民階級共同利益的自治性社會團(tuán)體，其內(nèi)外規(guī)則都是商人們在長期交往中逐步形成的，集體活動所需要的資源也來源于會員的自愿交納。盡管隨著封建社會向資本主義社會的過渡以及現(xiàn)代國家的逐步壯大，基爾特組織逐漸被手工業(yè)行會及同業(yè)公會取代，它作為民間組織存在的社會合法性卻一脈相承的被延續(xù)下來，以至于它所承載的市民社會文化最終成為構(gòu)筑歐洲現(xiàn)代政治文明的基石，使社會和國家在公共事物的管理中，一直保持相互補(bǔ)充和制衡的關(guān)系。

而在中國，現(xiàn)代意義上的新式社團(tuán)——商會組織誕生于1904年，并在短短三年內(nèi)得到迅猛的發(fā)展，在地域上形成了商務(wù)總會、商務(wù)分會和商務(wù)會所三級樹型的組織體制，它們之間宗旨相同，規(guī)章一致，層層統(tǒng)屬而不可分割；以至于1907年開始醞釀成立全國性的商會組織——華商聯(lián)合會，并于1913年8月正式成立。至此前的1912年，全國的商會總數(shù)達(dá)約2　000個。商會的功能主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和政治參與兩個方面。以參與商政為例，商會曾積極參與民國政府工商部和農(nóng)商部的立法建設(shè)，為近代中國資本主義經(jīng)濟(jì)法律體系的初建打下了基礎(chǔ)。在短短的1912到1921年間，商會參與制定的實施性經(jīng)濟(jì)法規(guī)達(dá)40多種，涵蓋了工商、礦路、金融、權(quán)度、農(nóng)林、經(jīng)濟(jì)社團(tuán)、利用外資和僑資等方面。同時，商會在促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理法制化和經(jīng)濟(jì)化，企業(yè)和企業(yè)家法人化，競爭的自由化和正規(guī)化，融資渠道的社會化和國際化以及市場統(tǒng)一化的過程中，為改善資本主義經(jīng)濟(jì)秩序更是功不可沒。學(xué)者們的研究業(yè)已證明清末民初的商會，一開始就以現(xiàn)代社團(tuán)法人的面貌出現(xiàn)，而且通過對作為其結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，基本具備和實現(xiàn)了其社會自治的功能。它們的獨立性和自主性在組織行為上得到了充分的體現(xiàn)。

1949年后對于行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生，有的學(xué)者將其分為兩種：一種是體制內(nèi)成長，主要是民營企業(yè)自發(fā)形成，通過行業(yè)協(xié)會的自律管理和自我服務(wù)，求得公平的競爭環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。另一種是起源于政府職能轉(zhuǎn)變，由政府行業(yè)主管部門組建，在政府的授權(quán)和委托下承擔(dān)部分行業(yè)職能^[1]。無論行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生有什么不同，但在中國的環(huán)境中，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展多少會受政府的影響，在政府的培育、指導(dǎo)中發(fā)展。也有學(xué)者分析中國行業(yè)協(xié)會的出現(xiàn)，如果從動力源作為分析的一個視角，可以分為三種基本路徑：一是企業(yè)自主推動的行業(yè)協(xié)會；二是政府主導(dǎo)推動的行業(yè)協(xié)會；三是政府與企業(yè)合力推動的行業(yè)協(xié)會^[2]。也有學(xué)者認(rèn)為除了以上三種協(xié)會后，還有是因法律規(guī)定建立的協(xié)會。

改革后行業(yè)協(xié)會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展歸納為三方面的原因：第一是政府機(jī)構(gòu)改革的步伐加快。機(jī)構(gòu)改革后，政府部門管轄的領(lǐng)域大大縮小了，民間組織的作用開始大大顯現(xiàn)出來。官辦行業(yè)協(xié)會以前寄生在部委身上，職權(quán)、工作都是由傳統(tǒng)部門轉(zhuǎn)移過來的，而這些職能都是對政府、對國有企業(yè)負(fù)責(zé)的，而不是真正對企業(yè)負(fù)責(zé)。政府機(jī)構(gòu)改革，這些協(xié)會對那些政府職能的依托減弱，只有真正為企業(yè)服務(wù)才能維持生存。第二是企業(yè)的利益訴求越來越顯現(xiàn)化。加入WTO后，外向型經(jīng)濟(jì)越來越突出，市場競爭也越來越激烈。從自己的利益出發(fā)，各個利益集團(tuán)的代言人均會去游說政府，為了達(dá)到公平公正，每個行業(yè)都要有自己的代言人來訴求自己的利益，表達(dá)自己的聲音，讓政府充當(dāng)一個協(xié)調(diào)作用，把上下游的行業(yè)協(xié)會都組織在一起，最終達(dá)到一個平衡，形成結(jié)果，然后政府去調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)政策。三是行業(yè)協(xié)會的成分越來越復(fù)雜了。以往官辦行業(yè)協(xié)會的覆蓋面一般只有30%～40%，主要的成員是該部門所屬的國有大中型企業(yè)，民營企業(yè)、股份制企業(yè)很少加入。現(xiàn)在覆蓋面大大增加，已經(jīng)上升到60%～70%。會員的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，特別是非國有企業(yè)的大面積加入，他們的利益訴求應(yīng)該是非常強(qiáng)烈的，經(jīng)常會給協(xié)會施加壓力。

我國經(jīng)濟(jì)體制的改革劃分為初始（1978—1992）和深化（1992至今）兩個階段，那么作為經(jīng)濟(jì)改革中重要性日漸顯著的一個制度變遷，行業(yè)協(xié)會的生發(fā)過程，在這兩個階段中，也相應(yīng)形成了一些相互聯(lián)系但卻明顯差異的特征。

（1）初始階段。

在初始階段，中國的行業(yè)協(xié)會主要是從體制內(nèi)生成的，民間自發(fā)性的生成約始于1990年前后。因此該階段制度變遷的推動主體是政府，導(dǎo)因是城市改革、國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的一再擴(kuò)大以及1982和1988年兩次以撤銷行政性公司和部局合并為主要特征的政府機(jī)構(gòu)改革。國家提出了“按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”的原則，并相繼建立了一批行業(yè)協(xié)會。1980年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國包裝技術(shù)協(xié)會和中國食品協(xié)會。這是政府推動行業(yè)協(xié)會的起步階段。不久，政府與企業(yè)間的行政隸屬關(guān)系越來越松動，大量的行業(yè)協(xié)會應(yīng)運而生。在這一階段，有的地方由政府直接組建的行業(yè)協(xié)會卻被賦予了較多的管理職能，如1982年成立的溫州市食品工業(yè)協(xié)會，就承擔(dān)了市政府全權(quán)管理食品行業(yè)的行政職權(quán)，經(jīng)費仍由政府全額撥款。這一做法為下一階段該地區(qū)此類行業(yè)協(xié)會的自治化可能奠定了良好的基礎(chǔ)。

然而由于政企不分和條塊分割的經(jīng)濟(jì)運行和管理體制沒有得到根本的觸動，作為改革附屬物的行業(yè)協(xié)會在形成過程中不可避免地體現(xiàn)出如下一般特征：如對政府行業(yè)主管部門的附屬性比較強(qiáng)，具有較濃的官辦和半官辦的色彩，其經(jīng)費、編制、辦公資源、領(lǐng)導(dǎo)層大都來源于主管部門；主管部門的制約程度較大，會員單位大多局限在原部門系統(tǒng)內(nèi)，且會員企業(yè)絕大多數(shù)是國有企業(yè)；功能大多以可有可無的信息服務(wù)和技術(shù)服務(wù)為主；體制內(nèi)和系統(tǒng)內(nèi)生成的途徑，使行業(yè)協(xié)會難以“三跨”（跨部門、跨系統(tǒng)、跨所有制）式地自主擴(kuò)展其覆蓋面，并因此產(chǎn)生其組織重疊和職能交叉的問題。

（2）深化階段。

1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時對工業(yè)管理體制進(jìn)行調(diào)整，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門改為三類：一類是經(jīng)濟(jì)實體，不再承擔(dān)政府管理職能。如撤銷航空航天工業(yè)部，組建中國航空工業(yè)總公司和中國航天工業(yè)總公司：一類是保留或新設(shè)的行政部門，主要職能是行業(yè)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與服務(wù)；一類是行業(yè)總會，作為國務(wù)院的直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)，代行政府行業(yè)管理的職能。輕工業(yè)部和紡織部改為中國輕工總會和中國紡織總會，主要職能是搞好行業(yè)規(guī)劃，實施行業(yè)政策，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和為企業(yè)提供服務(wù)。1997年國家經(jīng)貿(mào)委又在上海、廣州、廈門、溫州四個城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時，將煤炭、冶金等九個部改為九個國家局，2001年又將九個國家局分別組建、改組成相關(guān)綜合性行業(yè)協(xié)會，原國家局的行政管理職能由國家經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)。

2000年中央與地方各級政府均撤銷了工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)流通管理部門。這是在政企脫鉤的改革實施以后，取消了企業(yè)對政府的行政隸屬關(guān)系，從而撤銷了企業(yè)的上級政府行政主管部門。因此行業(yè)協(xié)會因改革開放與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，更加強(qiáng)了代表企業(yè)與政府進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，建立政府與企業(yè)之間的橋梁紐帶的作用。

這一階段的改革從三個方面增強(qiáng)了行業(yè)協(xié)會的制度優(yōu)勢：買方市場的出現(xiàn)，至少在高價消費品市場上，加劇了企業(yè)間的競爭程度，市場秩序趨向混亂，因信息和行政資源不足，政府管理開始失靈，企業(yè)的自律機(jī)制成為需要；現(xiàn)代企業(yè)制度的推進(jìn)，使企業(yè)日益脫離政府母體，而成為相對獨立的社會單元，它們在繼續(xù)依賴政府支持的同時，開始向行業(yè)協(xié)會尋求服務(wù)，以降低競爭的風(fēng)險；1993年和1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，使政府在進(jìn)一步分離其微觀經(jīng)濟(jì)職能的同時，開始以中立者的身份面向全行業(yè)各種所有制成分的微觀主體，政府制訂和實施產(chǎn)業(yè)政策所需的信息和調(diào)控渠道的重建，需要一個中介性的能夠?qū)崿F(xiàn)“三跨”的行業(yè)協(xié)會。因此這一階段的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，在政府進(jìn)一步培育和民間自發(fā)努力的合力下，出現(xiàn)了一些新的特征。

2.城市治理中行業(yè)協(xié)會的功能

行業(yè)協(xié)會在服務(wù)企業(yè)和政府，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系等方面發(fā)揮著重要的功能。具體而言，行業(yè)協(xié)會的功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）服務(wù)職能。

參加行業(yè)協(xié)會的企業(yè)，既希望得到成員企業(yè)的相互幫助，更需要行業(yè)協(xié)會提供各種各樣的服務(wù)，以便使企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高管理能力，最大限度地獲取經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。行業(yè)協(xié)會所提供的服務(wù)包括提供技術(shù)支持、培育和開拓產(chǎn)品市場（如展覽會、展銷會）、開展國內(nèi)外管理與技術(shù)交流、傳遞與溝通信息（如編辦協(xié)會通訊和書刊）、培訓(xùn)技術(shù)與管理人員、推廣介紹名牌產(chǎn)品等^[3]。

對一個社會來說，行業(yè)協(xié)會也承擔(dān)著公共管理的目的，維持公共秩序。行業(yè)協(xié)會要協(xié)助政府對社會及成員進(jìn)行管理，工作對象不僅包括行業(yè)協(xié)會的成員企業(yè)，還應(yīng)包括沒有參加行業(yè)協(xié)會但屬于這一行業(yè)的企業(yè)。這樣，政府行業(yè)管理部門，特別是行業(yè)協(xié)會的主管單位，就可以通過行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)企業(yè)貫徹執(zhí)行整個行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和相關(guān)政策，規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，以此進(jìn)一步發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，構(gòu)建良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序。同時，政府向行業(yè)授權(quán)或委托職能，使自己從過多的行政事務(wù)中解脫出來，集中時間和精力進(jìn)行宏觀調(diào)控，對重大事務(wù)進(jìn)行決策選擇。

（2）維護(hù)職能。

企業(yè)既有自身的利益，在行業(yè)發(fā)展上又具有共同的利益。在市場轉(zhuǎn)型時期，行業(yè)和企業(yè)利益往往因不規(guī)范市場運作和政府有關(guān)部門過多干預(yù)而受損，同時，同行業(yè)企業(yè)之間也容易發(fā)生利益糾紛。為了保護(hù)成員企業(yè)和行業(yè)的合法權(quán)益不受損害，需要通過有效的制度安排來實現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會就是維護(hù)行業(yè)與企業(yè)利益的最好的組織制度安排。行業(yè)協(xié)會的維護(hù)職能主要表現(xiàn)在建立行規(guī)行約、實行價格自律、保證質(zhì)量維護(hù)行業(yè)信譽(yù)、協(xié)調(diào)成員企業(yè)的內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系、開展公益活動（如參加社會辦學(xué)、救災(zāi)）等方面。作為一種社會自治組織，行業(yè)協(xié)會通過對企業(yè)的聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)和服務(wù)，為成員企業(yè)與政府等其他社會組織之間、成員企業(yè)相互之間提供一個對話的平臺，促進(jìn)政府與企業(yè)之間建立一種規(guī)范的契約關(guān)系，防止政府在規(guī)范市場行為的過程中直接干預(yù)企業(yè)行為或者企業(yè)利益得不到表達(dá)或體現(xiàn)、企業(yè)行為無人協(xié)調(diào)。行業(yè)協(xié)會的發(fā)展與壯大，清除了部分行政體制改革的障礙，推動了政府改革進(jìn)程。

（3）代表職能。

行業(yè)協(xié)會代表成員企業(yè)的合法權(quán)益，向社會和政府表達(dá)成員企業(yè)的意愿，反映行業(yè)的利益要求。代表職能主要表現(xiàn)在對公共政策制定過程中的影響力，如行業(yè)協(xié)會對全國人大和地方人大行業(yè)立法和各級政府制定公共政策的影響。通過這種影響力，便于參加協(xié)會的企業(yè)爭取和獲得有利于自身發(fā)展的利益。如1999年青島船東協(xié)會發(fā)現(xiàn)青島市動植物檢疫局擅自擴(kuò)大防疫消毒的范圍，其檢疫消毒存在諸多漏洞，卻要船公司交納全部進(jìn)境空箱的消毒費，引起了青島中外船公司的不滿，也影響了青島港集裝箱的吞吐量。青島船東協(xié)會掌握了有關(guān)法律條文及大量事實后，代表中外船公司與檢疫局進(jìn)行磋商，并動用媒體，最后使得檢疫局通知不再收取消毒費。

（4）協(xié)調(diào)溝通職能。

行業(yè)協(xié)會作為政府和企業(yè)之間的橋梁，可以形成一個有效的緩沖層，減弱政府宏觀控制與企業(yè)微觀運行之間的沖突，減弱政府與企業(yè)之間的矛盾，使政府在企業(yè)中的權(quán)威地位得到鞏固，有利于提高政府的控制力和政府的行為效率；行業(yè)協(xié)會的服務(wù)職能使行業(yè)協(xié)會收集到的信息可以廣泛地被行業(yè)內(nèi)的企業(yè)無償共享，因此大大降低了企業(yè)監(jiān)督政府政策或行為時的信息成本，提高了企業(yè)監(jiān)督政府權(quán)力運作的主動性與積極性，從而減少腐敗行為和限制政府權(quán)力的擴(kuò)張。

行業(yè)協(xié)會為本行業(yè)的企業(yè)與政府、新聞媒體、工會等社會組織，為本行業(yè)與其他行業(yè)之間的溝通提供一個對話的平臺，在它們彼此之間發(fā)生矛盾時，行業(yè)協(xié)會代表或組織企業(yè)進(jìn)行雙方的友好協(xié)商，從而求得共存共生，以維護(hù)整個行業(yè)的利益，并促進(jìn)其發(fā)展。通過行業(yè)協(xié)會的橋梁作用，增進(jìn)了政府與其他社會群體對行業(yè)的理解，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的外部環(huán)境^[4]。

（二）城市治理中行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)狀及其特點

1.我國行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)狀

（1）行業(yè)協(xié)會在體制管理方面有所創(chuàng)新。

在我國，行業(yè)性團(tuán)體是民間組織的重要組成部分。特別是1997年國家經(jīng)貿(mào)委在溫州、上海、廈門、廣州四城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會改革試點后，行業(yè)協(xié)會得到進(jìn)一步發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會的管理體制在不同地方有所創(chuàng)新。上海市行業(yè)協(xié)會管理形成獨具特色“上海模式”：一是建立社會事務(wù)局，負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會管理與發(fā)展工作，形成雙重管理體制下的三重管理模式，又稱“三元”模式。與此相對應(yīng)的是廣東省取消行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位，改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，申請成立行業(yè)協(xié)會直接到民政部門進(jìn)行登記，稱之為“一元”模式或稱“廣東模式”。目前，全國絕大多數(shù)省市按照現(xiàn)行法規(guī)，履行雙重管理體制稱之為“二元”模式。因此，現(xiàn)階段我國行業(yè)協(xié)會管理模式是“一元模式”、“二元模式”、“三元模式”并存。

深圳市在管理制度方面也一直在摸索創(chuàng)新。2004年6月22日，國內(nèi)首家政府直屬的行業(yè)協(xié)會管理機(jī)構(gòu)——深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署正式掛牌運作。這家只設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、指導(dǎo)監(jiān)管處兩個處室，上上下下只有12名工作人員的政府機(jī)構(gòu)，將過去由31個政府部門分別履行的主管職能集中起來，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會雙重管理體制的突破，專門負(fù)責(zé)對深圳全市行業(yè)協(xié)會的“培育、規(guī)范、監(jiān)管和服務(wù)”。2006年底深圳又進(jìn)行了新的探索，將市民間組織管理辦公室和市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署整合為市民間組織管理局，為市民政局下設(shè)副局級行政事務(wù)機(jī)構(gòu)，集中加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會、商會的管理和服務(wù)。

（2）行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式呈現(xiàn)出多元化趨勢。

我國轉(zhuǎn)型期的行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)了多種發(fā)展模式，有官助民辦的、有政社緊密結(jié)合的、有政府鼓勵而民間自治的、有法律授權(quán)的等等。在組織形式上，有總商會型的、縱向擴(kuò)展型的、區(qū)域橫向一體化型的以及強(qiáng)制壟斷型的等等。在功能發(fā)展上，有信息和協(xié)調(diào)綜合型的，也有單純提供信息中介服務(wù)型的?？傊?，傳統(tǒng)系統(tǒng)內(nèi)縱向樹型的結(jié)構(gòu)模式已經(jīng)出現(xiàn)了分化和斷層，地方性行業(yè)協(xié)會呈現(xiàn)出積極發(fā)展的勢頭。這既標(biāo)志著中央集中控權(quán)式行業(yè)管理的日漸式微，同時也為未來行業(yè)協(xié)會的組織整合，提供了多種可供選擇的模式。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，行業(yè)協(xié)會的官辦性逐漸向民間性轉(zhuǎn)化，一些跨所有制，由企業(yè)自發(fā)組建的，按照市場經(jīng)濟(jì)要求運作的新型行業(yè)協(xié)會逐漸發(fā)展起來。協(xié)會堅持為會員服務(wù)，贏得了企業(yè)的信任，提高了協(xié)會在行業(yè)中的凝聚力和吸引力，顯示出了活力。一些行業(yè)協(xié)會已經(jīng)初步實現(xiàn)了從行政性行業(yè)組織向社會性行業(yè)組織的轉(zhuǎn)變，會員成分已經(jīng)由國有企業(yè)占主體地位逐步發(fā)展到私營、個體及股份制企業(yè)占主體地位。2002年7月，上海沐浴行業(yè)協(xié)會成為上海市第一家由民營企業(yè)擔(dān)任會長單位的行業(yè)協(xié)會，當(dāng)時媒體爭相報道，而今民營企業(yè)擔(dān)任會長單位已很平常。

（3）行業(yè)協(xié)會的數(shù)量與規(guī)模得到提高。

中國城市中的行業(yè)協(xié)會在改革后獲得了非常矚目的發(fā)展。1979年之前，全國只有一個名義上的行業(yè)組織——中華全國工商聯(lián)合會，而目前，全國性社會團(tuán)體中行業(yè)協(xié)會的數(shù)量占到近1/3。例如，山東青島市1997年至2002年間登記的行業(yè)性社團(tuán)占新登記社團(tuán)總數(shù)的17.5%達(dá)到1996年前登記的總和；溫州市全市2001年新成立行業(yè)性社團(tuán)占新成立社團(tuán)總數(shù)的64%，使得總數(shù)達(dá)到299個（其中市級89個）。2005年底，深圳市的行業(yè)協(xié)會已發(fā)展到160余家，涵蓋了當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)各主要領(lǐng)域，涌現(xiàn)出一批在國內(nèi)同行中有一定的影響力和知名度、有比較超前的理念和比較先進(jìn)運作機(jī)制的品牌協(xié)會，已成為推動深圳經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量。

通過“三跨”，有些行業(yè)協(xié)會逐步形成了體現(xiàn)行業(yè)整體的覆蓋優(yōu)勢。如上海的中藥行業(yè)協(xié)會，原來是依附于地方國有藥材公司的一個小型行業(yè)協(xié)會，現(xiàn)在已經(jīng)把當(dāng)?shù)厮兄兴幧a(chǎn)企業(yè)和重要商貿(mào)企業(yè)都發(fā)展為其會員，成為跨工、商、市、區(qū)、縣的全行業(yè)組織。這一覆蓋優(yōu)勢，使得行業(yè)的信息中心開始向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移。在北京，截至2005年8月北京市共有行業(yè)協(xié)會158家，主要分布在傳統(tǒng)行業(yè)中。隨著北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和不斷優(yōu)化，一批符合產(chǎn)業(yè)政策的高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和文化體育產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域中的行業(yè)協(xié)會開始組建，如北京物流協(xié)會、新醫(yī)藥企業(yè)協(xié)會、中關(guān)村電子產(chǎn)品貿(mào)易商會、北京軟件行業(yè)協(xié)會、北京西餐業(yè)協(xié)會等。新興行業(yè)組建的行業(yè)協(xié)會目前已經(jīng)占到行業(yè)協(xié)會總量的20%左右。

（4）功能得到提高。

面對激烈的市場競爭，民營企業(yè)和那些以股份制改造過了的國有企業(yè)尤其是上市公司，已不再滿足于行業(yè)協(xié)會的信息服務(wù)功能，它們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自身和本行業(yè)的利益，開始要求行業(yè)協(xié)會在民主的立場上制訂行規(guī)行約，在懲罰性權(quán)威的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)行業(yè)定價以避免過度競爭，以及通過產(chǎn)品維權(quán)保護(hù)各自的知識產(chǎn)權(quán)。面對挑戰(zhàn)，有些行業(yè)協(xié)會開始自覺地將政府委托的管理職能和協(xié)調(diào)企業(yè)共同利益的功能有機(jī)地結(jié)合起來，盡量以企業(yè)和行業(yè)自身的利益為重，甚至開始對政府決策提出建議和施加影響。而一些自下而上模式的行業(yè)協(xié)會在實踐中更是鍛煉了能力。溫州市作為國家經(jīng)貿(mào)委行業(yè)協(xié)會四個試點城市之一，行業(yè)協(xié)會發(fā)展走出了一條企業(yè)自我組織、行業(yè)自治的發(fā)展道路，在行業(yè)維權(quán)等方面發(fā)揮了重要作用，如溫州市煙具協(xié)會2002年的國際反傾銷游說便引起了世界的矚目。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，很多行業(yè)協(xié)會的功能得到提高，如上海市集成電路行業(yè)協(xié)會主辦和協(xié)辦大量的國際國內(nèi)交流、研討活動，接待大量的各國領(lǐng)事館、商會代表團(tuán)和行業(yè)協(xié)會；在解決境內(nèi)芯片“境外游”、調(diào)整集成電路出口退稅率等問題上，協(xié)會都發(fā)揮了行業(yè)代言人和政府決策參考的作用。

2.我國行業(yè)協(xié)會存在的問題

受我國歷史上長期強(qiáng)國家弱社會的傳統(tǒng)權(quán)力格局影響，政府對行業(yè)協(xié)會始終保持既鼓勵（使之配合政府變革）又限制的態(tài)度，所以我國行業(yè)協(xié)會還存在不少問題。

（1）行業(yè)協(xié)會的發(fā)展具有明顯的轉(zhuǎn)型期間的性質(zhì)。

目前城市治理中一些行業(yè)協(xié)會作為一種民間中介組織的獨立地位尚未得到完全確立，一些行業(yè)協(xié)會還是帶有明顯的官辦色彩和行政性氣息。定位不準(zhǔn)，職能不明，體制不順，直接影響了它在政府和企業(yè)之間充當(dāng)橋梁和紐帶作用的充分發(fā)揮^[5]。

如北京市早期成立的行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生于體制轉(zhuǎn)軌時期，帶有比較濃厚的官辦色彩，政會不分現(xiàn)象比較嚴(yán)重。特別是一些由政府部門或原來的行業(yè)總公司組建的協(xié)會，大多延伸了部分行政管理職能，管理觀念和運作模式都帶有官辦色彩，沒有徹底實現(xiàn)從“官辦”向“民辦”的根本性轉(zhuǎn)變。一些在機(jī)構(gòu)改革中由政府部門演變而來的行業(yè)協(xié)會，在潛意識里仍把自己當(dāng)成“二政府”，不在服務(wù)和自律上下工夫，而是習(xí)慣于利用行政手段推動工作，在行業(yè)內(nèi)部造成了不好的影響。

（2）缺少應(yīng)用于行業(yè)協(xié)會的專門法規(guī)。

根據(jù)國務(wù)院《社會團(tuán)體登記條例》的規(guī)定，行業(yè)協(xié)會采取登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的“二元管理體制”?，F(xiàn)行的“二元管理體制”一是由于受控于業(yè)務(wù)主管部門，失去了行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)自律組織的意義，使協(xié)會的活動能力受到了很多限制；二是交叉管理模式還容易引發(fā)不同部門間的矛盾，降低管理效率；三是現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會劃分是按照原來計劃體制下的政府管理體制相對應(yīng)的，隨著政府管理體制的改革和政府管理方式的轉(zhuǎn)變，政府不再直接管理企業(yè)。一些新建的協(xié)會由于找不到主管單位，只能掛靠在不具有管理資格的單位名下，從而不能登記，阻礙了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

國家也缺少對協(xié)會工作人員的工資、醫(yī)療等相關(guān)待遇的規(guī)定。大部分協(xié)會只是參照其他類似單位執(zhí)行，造成協(xié)會工作人員沒有安全感、歸屬感，使協(xié)會很難吸引和留任各類人才到協(xié)會工作；這使協(xié)會的服務(wù)水平不高，企業(yè)不滿意，在行業(yè)內(nèi)的威信度不高，從而就更不能吸引企業(yè)入會，形成了惡性循環(huán)。缺少較高水平的人才使行業(yè)協(xié)會組織難有大的作為。

（3）行業(yè)協(xié)會自身能力有待改進(jìn)。

在為企業(yè)服務(wù)上，行業(yè)協(xié)會要做的工作還有很多，離要求還有一定距離?，F(xiàn)有行業(yè)協(xié)會大部分沒有建立起正常的工作機(jī)制，缺乏內(nèi)部民主選舉、監(jiān)督和工作正常運作機(jī)制，難以實現(xiàn)自立和自治。開展的工作大部分只是編簡報，交流行業(yè)內(nèi)部的信息或傳達(dá)一些政府的有關(guān)精神，稍好一些的也只是搞一些簡單的培訓(xùn)、組織考察等活動。北京市的行業(yè)協(xié)會與歐美國家的行業(yè)協(xié)會相比，對于行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的研究，如何維護(hù)行業(yè)利益以及積極參與行業(yè)管理，行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制訂等功能的發(fā)揮明顯不夠。

一些“脫鉤”后的行業(yè)協(xié)會，出于生存或者牟利的考慮，借主辦各種評比活動的名義侵?jǐn)_會員企業(yè)。事實上，行業(yè)協(xié)會的生存原本就應(yīng)該是自然的行為。如果行業(yè)萎縮，協(xié)會無法生存下去，就應(yīng)該走上退出的通道。一些行業(yè)協(xié)會名存實亡，或產(chǎn)生負(fù)面作用，依法解散是必然的選擇。

（4）協(xié)會分布不合理。

一些新興行業(yè)協(xié)會組織還比較少，不能滿足企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。如現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等一些新興領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會還很少。北京市體制內(nèi)生成的行業(yè)協(xié)會，會員絕大多數(shù)為國有企業(yè)，尤其是原系統(tǒng)的大型國有企業(yè)，外資企業(yè)和民營企業(yè)入會比例較低，行業(yè)代表性差。由于產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一部分包含在原有行業(yè)協(xié)會之中的行業(yè)也沒有分離出來組建新的行業(yè)協(xié)會組織。體制內(nèi)生成的行業(yè)協(xié)會未能成為本行業(yè)內(nèi)的大多數(shù)企業(yè)的代表，影響了行業(yè)協(xié)會在本行業(yè)內(nèi)的號召力和影響力。如北京市行業(yè)協(xié)會會員單位一般不超過全行業(yè)企業(yè)總數(shù)的30%，行業(yè)協(xié)會的覆蓋面過窄，使協(xié)會所能掌握的企業(yè)和行業(yè)的信息不充分，經(jīng)費短缺，凝聚力不強(qiáng)，權(quán)威性不高，難以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的綜合協(xié)調(diào)功能。

中國的行業(yè)協(xié)會還具有地域性的特點。這是由我們國家幅員遼闊、各地情況千差萬別的國情所決定的。目前，各省、區(qū)、市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展很不平衡，東西南北中差距很大，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度各不相同。因此，行業(yè)協(xié)會的改革與發(fā)展程度也千差萬別。

（三）我國行業(yè)協(xié)會的改革方向

1.健全法律

首先要確定行業(yè)協(xié)會的法律地位，完善扶持行業(yè)協(xié)會發(fā)展的政策，制定相關(guān)的法規(guī)，使得行業(yè)協(xié)會有真正發(fā)展的空間；規(guī)范行業(yè)協(xié)會的設(shè)立、整合、檢查、退出等機(jī)制，落實監(jiān)管措施。通過法律確定市場主體、行業(yè)組織等利益集團(tuán)和政府之間的協(xié)商機(jī)制和程序。沒有法定的協(xié)商機(jī)制和程序的保障，各個利益集團(tuán)之間可能由于實力懸殊而無法達(dá)到制衡，利益集團(tuán)與政府有可能會相互排擠和侵蝕，市場主體的利益在利益集團(tuán)中也有可能遭受無端壓制。

改革由行業(yè)協(xié)會登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的“二元管理體制”。在目前法規(guī)沒有改變的情況下，作為過渡措施可以將行業(yè)協(xié)會劃歸到一個業(yè)務(wù)主管單位管理，形成行業(yè)協(xié)會登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位管理新的“二元管理體制”。新的業(yè)務(wù)主管單位只對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行合法性審查和依法進(jìn)行監(jiān)管，不對具體業(yè)務(wù)的運作進(jìn)行干涉。這樣做可以使現(xiàn)在沒有業(yè)務(wù)主管單位的協(xié)會進(jìn)行登記，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。還可以切斷行業(yè)協(xié)會和原業(yè)務(wù)主管單位的聯(lián)系，有利于推進(jìn)政會分開。很多城市政府都在努力探索行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生發(fā)展，對于行業(yè)協(xié)會管理體制問題，上海、深圳等城市進(jìn)行了改革探索。比如深圳把行業(yè)協(xié)會從其他社團(tuán)中分離出來，實行單獨登記管理的新體制，消除協(xié)會發(fā)展中的體制性障礙。

2.政會分開

促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“政會分開”既是政府管理體制改革的重點，也是行業(yè)協(xié)會改革和發(fā)展成敗的關(guān)鍵所在。行業(yè)協(xié)會是承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要載體。政會不分導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會內(nèi)部機(jī)制不健全，人員的思維和工作方式嚴(yán)重行政化，協(xié)會不能主動適應(yīng)市場要求。政府部門應(yīng)切實貫徹落實《行政許可法》，認(rèn)真清理本部門職能，將本應(yīng)屬于行業(yè)協(xié)會的社會職能，移交給行業(yè)協(xié)會；把更適宜于行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的行業(yè)管理職能，委托給行業(yè)協(xié)會行使。政會分開具體內(nèi)容包括：一是政府部門與行業(yè)協(xié)會應(yīng)實行職能、人、財、物的分開，政府工作機(jī)構(gòu)不得與行業(yè)協(xié)會辦事機(jī)構(gòu)合署辦公；二是國家公務(wù)員不得兼任行業(yè)協(xié)會的會長、副會長、秘書長等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，已兼任行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員，應(yīng)辭去協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或公職。

政會分開的重點在于政府職能轉(zhuǎn)變。目前很多城市政府在進(jìn)行這方面的探索。比如江蘇南京在《南京市2006年行業(yè)協(xié)會改革和發(fā)展工作意見》，提出在推進(jìn)行業(yè)協(xié)會在機(jī)構(gòu)、人員和財務(wù)三個方面與業(yè)務(wù)主管單位脫鉤工作，以《南京市行業(yè)協(xié)會管理辦法》為依據(jù)，在第一批和第二批脫鉤改革的基礎(chǔ)上要全面完成共160家行業(yè)協(xié)會的脫鉤任務(wù)。行業(yè)協(xié)會的辦事機(jī)構(gòu)不得與政府部門的工作機(jī)構(gòu)合署辦公；國家公務(wù)員和依法參（依）照國家公務(wù)員制度管理的人員不得在行業(yè)協(xié)會兼職，現(xiàn)仍在行業(yè)協(xié)會兼職的必須在近期辭去行業(yè)協(xié)會職務(wù)或辭去公職；行業(yè)協(xié)會必須單獨建賬，做到財務(wù)獨立。

3.培育扶持行業(yè)協(xié)會

一是登記管理機(jī)關(guān)盡量簡化審批手續(xù)。二是強(qiáng)調(diào)并落實“自愿入會、自選領(lǐng)導(dǎo)、自聘人員、自理經(jīng)費”的組建原則和“自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自求發(fā)展”的活動方針，保證了各協(xié)會的自主運作。三是順應(yīng)市場及社會需求，引導(dǎo)準(zhǔn)自發(fā)型行業(yè)協(xié)會的成立。如溫州煙具行業(yè)協(xié)會就是在行業(yè)發(fā)展最需要的時候，由政府引導(dǎo)成立的；名聞海內(nèi)外的各地溫州商會，也是在溫州政府的積極協(xié)助下組建起來的。

應(yīng)為行業(yè)協(xié)會開展工作、履行職能創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。在稅收減免等方面為行業(yè)協(xié)會提供一定的優(yōu)惠政策，在資金方面給予適當(dāng)?shù)馁Y助，使行業(yè)協(xié)會能夠順利地開展各項工作。同時，也使行業(yè)協(xié)會能夠具有吸引力，吸收各類人才到協(xié)會工作。另外，政府部門應(yīng)該采取“購買服務(wù)”的方式委托協(xié)會承擔(dān)一些工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會逐步走上良性發(fā)展的道路。行業(yè)協(xié)會主要圍繞協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理和為企業(yè)服務(wù)兩方面開展工作。包括依法或經(jīng)過政府部門的授權(quán)，協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理，制定行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)統(tǒng)計和市場準(zhǔn)入管理、規(guī)范市場秩序和組織行業(yè)評選、職業(yè)資格考試等；為企業(yè)提供服務(wù)，反映并協(xié)助企業(yè)解決發(fā)展中遇到的問題、組織行業(yè)內(nèi)和對外交流、提供信息服務(wù)、開展培訓(xùn)和展覽等。

4.加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會自身建設(shè)

行業(yè)協(xié)會要不斷提高自身素質(zhì)和能力，主動承接政府職能轉(zhuǎn)移，認(rèn)真履行行業(yè)“服務(wù)、代表、自律、協(xié)調(diào)”的基本職能，使政府部門與行業(yè)協(xié)會在行業(yè)管理和服務(wù)上實行“無縫對接”。建立政府與行業(yè)協(xié)會委托和購買服務(wù)制度。政府有關(guān)部門在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定地方標(biāo)準(zhǔn)和作出涉及行業(yè)發(fā)展的重大決策時，應(yīng)主動聽取行業(yè)協(xié)會的意見，并把它作為科學(xué)決策的一個必經(jīng)程序。行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)向政府及時反映行業(yè)訴求，建立政府和行業(yè)協(xié)會的定期聯(lián)系機(jī)制，發(fā)揮好政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶作用。

由于現(xiàn)在還沒有行業(yè)協(xié)會的正常退出機(jī)制，協(xié)會不能正常開展工作影響了行業(yè)的發(fā)展，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)也有意見。為了促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展，應(yīng)允許適度競爭辦會。在原行業(yè)協(xié)會行業(yè)代表性差、基本不開展活動的情況下，應(yīng)允許成立新的行業(yè)組織，以提高服務(wù)質(zhì)量。允許適度競爭辦會，有利于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展和調(diào)整，可以通過增量的改革促進(jìn)存量的調(diào)整，解決部分行業(yè)協(xié)會服務(wù)水平不高的問題，也為逐步形成行業(yè)協(xié)會優(yōu)勝劣汰的機(jī)制創(chuàng)造條件。

5.加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督

開展行業(yè)協(xié)會評估體系研究，是加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會自律機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要舉措。加快研究制定對行業(yè)協(xié)會的機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)活動能力、財務(wù)資產(chǎn)狀況、社會影響力等方面的評估辦法。通過開展第三方評估活動，及時發(fā)現(xiàn)并糾正一些行業(yè)協(xié)會存在的問題。如江蘇南京市提出要探索建立行業(yè)協(xié)會第三方評估制度建立行業(yè)協(xié)會分級管理機(jī)制，根據(jù)評估情況，把行業(yè)協(xié)會分成A（優(yōu)秀）、B（良好）、C（合格）、D（不合格）四級。建立獎懲激勵機(jī)制，對A級行業(yè)協(xié)會進(jìn)行獎勵，對D級行業(yè)協(xié)會責(zé)令糾正或予以懲處。在上海消費者、非會員企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為行業(yè)協(xié)會的有關(guān)措施損害其利益的，可以要求行業(yè)協(xié)會調(diào)整或者變更有關(guān)措施，也可以依法提請政府有關(guān)工作部門處理或者向人民法院提起訴訟。