第一節(jié)　甘肅省土地退化防治法規(guī)、政策和機構(gòu)能力建設(shè)現(xiàn)狀

一、立法環(huán)境

（一）甘肅省綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治的立法體制

根據(jù)憲法、地方組織法和立法法的規(guī)定，中國的立法體制既是統(tǒng)一的，又是多層次的。所謂統(tǒng)一，是指立法權(quán)必須相對集中在中央，地方立法不能與中央立法相沖突。所謂多層次，主要包括以下幾個方面：（1）全國人民代表大會及其常委會行使國家立法權(quán)，制定和修改法律、解釋法律。（2）國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定、修改、廢止和解釋行政法規(guī)，并可根據(jù)全國人民代表大會及其常委會的法律授權(quán)，行使委托立法權(quán)。（3）省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會，根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準后施行。（4）民族自治地方，即自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟、文化特點，可以制定自治條例和單行條例，但自治州、自治縣的需報省級人大常委會批準。（5）國務(wù)院各部門可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，制定部門規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。

據(jù)此，甘肅省在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的立法主體和權(quán)限，分為三個層次：第一，甘肅省人民代表大會及其常委會制定綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案；蘭州市人民代表大會及其常委會制定綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的地方性法規(guī)，報甘肅省人大常委會批準后施行。第二，甘南藏族自治州和臨夏回族自治州人民代表大會，肅北、肅南、阿克塞、天祝、東鄉(xiāng)、張家川、積石山等7個民族自治縣的人民代表大會有權(quán)制定綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的單行條例，報經(jīng)甘肅省人大常委會批準后施行；第三，甘肅省人民政府和蘭州市人民政府有權(quán)制定綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的政府規(guī)章，在其行政區(qū)域內(nèi)實施。

（二）國家和甘肅省有關(guān)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理與土地退化防治的法律法規(guī)框架

1.國家有關(guān)環(huán)境保護與土地退化防治的法律框架

全國人大及其常委會和國務(wù)院歷來十分重視環(huán)境保護與土地退化防治方面的立法，先后制定了環(huán)境保護法、水土保持法等法律和行政法規(guī)，確立了一系列重要的環(huán)境保護與土地退化防治的原則，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，為了保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，1989年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》。本法分總則、環(huán)境監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害、法律責任和附則，共六章47條。

第二，為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》。該法分為總則、規(guī)劃的環(huán)境影響評價、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價、法律責任和附則，共五章38條。它具體地將環(huán)境影響評價在立法目的與依據(jù)、適用范圍和對象、社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù)、國家政策、政府和行政機關(guān)的職能、利益關(guān)聯(lián)機構(gòu)的設(shè)置和作用、公眾參與機制，法律責任等方面作出了規(guī)定，使我國在環(huán)境影響評價方面有法可依。

第三，為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保證水資源的有效利用，1984年第六屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國水污染防治法》。該法分為總則、水環(huán)境、質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定、水污染防治的監(jiān)督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律責任和附則，共七章63條。主要明確了地方各級政府部門的監(jiān)督職責，規(guī)定了實施總量控制制度，并且對資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護區(qū)劃、規(guī)劃和計劃以及監(jiān)測、評價等都做了規(guī)定。

第四，為了防止固體廢物污染環(huán)境，保障人體健康，維護生態(tài)安全，1995年第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，并于2004年第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議進行了修訂。該法分總則、固體廢物污染環(huán)境的監(jiān)督管理、固體廢物污染環(huán)境的防治、危險廢物污染環(huán)境防治的特別規(guī)定、法律責任和附則，共六章91條。

第五，為了防治大氣污染，保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2000年修訂通過《中華人民共和國大氣污染防治法》，自2000年9月1日起施行。該法分總則、大氣污染防治的監(jiān)督管理、防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染、防治機動車船排放污染、防治廢氣、塵和惡臭污染、法律責任和附則，共七章66條。

第六，為了預(yù)防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，1991年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過《中華人民共和國水土保持法》。該法分總則、預(yù)防、治理、監(jiān)督、法律責任和附則，共六章42條。該法規(guī)定了水土保持預(yù)防、治理、監(jiān)督的法律責任主體，對不同的土地實行分類管理。同時也從多方面對水土保持的預(yù)防和治理進行了規(guī)范，如權(quán)利相對人的權(quán)利和義務(wù)、水土資源的調(diào)查與評價、水土資源保護措施、教育與宣傳、研究、交流和培訓(xùn)等。

第七，為了保護、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，1985年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過《中華人民共和國草原法》，于2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂。本法分總則、草原權(quán)屬、規(guī)劃、建設(shè)、利用、保護、監(jiān)督檢查、法律責任和附則，共九章75條。

第八，為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境的作用，1984年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國森林法》，該法涉及森林經(jīng)營管理、森林保護、植樹造林、森林采伐和法律責任，共七章49條。

第九，為了預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，2001年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過《中華人民共和國防沙治沙法》，自2002年1月1日起施行。本法分總則、防沙治沙規(guī)劃、土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理、保障措施、法律責任和附則，共七章47條。本法是世界上第一部關(guān)于防沙治沙的專門法律。

第十，為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，1988年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過、2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議修訂了《中華人民共和國水法》。該法分總則，水資源規(guī)劃，水資源開發(fā)利用，水資源、水域和水工程的保護，水資源配置和節(jié)約使用，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查、法律責任和附則，共八章82條。

第十一，為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》、1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議做了第一次修正、1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議做了修訂、2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議做了第二次修正，修改后的《中華人民共和國土地管理法》分總則、土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查、法律責任和附則，共八章86條。

2.甘肅省土地退化防治能力建設(shè)現(xiàn)行主要法規(guī)政策框架

甘肅省十分重視綜合生態(tài)系統(tǒng)管理與土地退化防治有關(guān)的立法工作，從1988年開始，先后出臺了一系列相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，初步形成了甘肅省土地退化防治的法規(guī)政策框架，為防治土地退化提供了有力的法制保障。各領(lǐng)域主要的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策有：

農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域：《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理條例》、《甘肅省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例》、《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》、《蘭州市蔬菜基地管理辦法》、《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入的意見》、《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的意見》、《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實施意見》

草原法領(lǐng)域：《甘肅省草原條例》。

林業(yè)法領(lǐng)域：《關(guān)于認真開展全民義務(wù)植樹運動的決定》、《關(guān)于貫徹執(zhí)行種草種樹發(fā)展畜牧的方針的決議》、《甘肅省種草種樹實施條例》、《關(guān)于認真執(zhí)行〈森林法〉堅決制止亂砍濫伐林木的決議》、《甘肅省木材林木產(chǎn)品運輸管理辦法》、《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施細則》、《甘肅省森林植物檢疫實施辦法》、《甘肅省育林基金征收管理辦法》、《甘肅省實施森林防火條例辦法》、《甘肅省林木種苗管理條例》、《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》、《甘肅省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》、《甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理條例》、《甘肅興隆山國家級自然保護區(qū)管理條例》、《甘肅省濕地保護條例》。

防沙治沙法領(lǐng)域：《甘肅省實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》。

水法領(lǐng)域：《甘肅省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》、《甘肅省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》、《甘肅省水利工程設(shè)施管理保護條例》、《甘肅省實施〈河道管理條例〉辦法》、《甘肅省實施防汛條例細則》、《甘肅省引洮工程移民安置辦法》、《甘肅省小型水利工程管理辦法》、《甘肅省水利工程管理體制改革方案》

此外，還將《甘肅省石羊河流域管理條例》、《甘肅省討賴河流域管理條例》、《甘肅省水文管理條例》、《甘肅省節(jié)約用水條例》、《甘肅省河西地區(qū)發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)若干規(guī)定》等法規(guī)列入2003—2007年立法規(guī)劃。

水土保持法領(lǐng)域：《甘肅省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》。

土地管理法領(lǐng)域：《甘肅省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《甘肅省土地監(jiān)督檢查條例》、《甘肅省基本農(nóng)田保護條例》、《甘肅省土地登記條例》、《甘肅省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用土地辦法》。

環(huán)境保護法領(lǐng)域：《甘肅省自然保護區(qū)管理條例》、《甘肅省環(huán)境保護條例》、《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護條例》。

（三）甘肅省在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和防治土地退化方面的主要法律制度和措施

20世紀70年代以前，甘肅人民就圍繞土地退化防治進行著不懈的探索，70年代后特別是進入90年代以來，甘肅堅持從省情出發(fā)，以政府職能部門為主，社會團體、群眾組織廣泛參與，在防治土地退化、保護生態(tài)環(huán)境工作中，堅持用法律、政策、教育、行政、經(jīng)濟等手段，綜合治理，并認真貫徹執(zhí)行包括履行《生物多樣性保護公約》、《濕地保護公約》、《防治荒漠化公約》等國際公約在內(nèi)的有關(guān)土地管理、森林、水利、畜牧草原、環(huán)境保護、資源開發(fā)和糧食、扶貧等涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的法律法規(guī)、政策，注重發(fā)揮法律法規(guī)和政策在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的引導(dǎo)、保障作用，不斷加強法規(guī)政策和機構(gòu)能力建設(shè)，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，甘肅省把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為西部大開發(fā)的根本和切入點，加大生態(tài)綜合治理工作力度，生態(tài)環(huán)境建設(shè)步伐明顯加快。先后實施了天然林保護、退耕還林、退牧還草、“三北”（西北、東北和華北）防護林建設(shè)等重點生態(tài)建設(shè)工程。實現(xiàn)了400多萬公頃國有天然林全面禁伐和封山禁牧。截至2005年，完成退耕還林128.7萬公頃，完成生態(tài)防護林23.6萬公頃，退牧還草152萬公頃，治理水土流失面積1.6萬km²。在項目實施過程中，符合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的工程、生物和管理技術(shù)措施被廣泛采用，如修筑水平梯田、修建水窖、推廣日光溫室、沼氣和先進的節(jié)水灌溉技術(shù)、營造各種經(jīng)濟林和防護林、退耕還林還草、封山育林、封灘育草等。這些工程、生物措施和管理技術(shù)經(jīng)過多年實踐的檢驗，證明是有效和成功的。

1.農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

明確規(guī)定了保護利用結(jié)合的原則，實現(xiàn)能源效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一的總體發(fā)展政策，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念；明確了各級政府的責任，同時也明確了縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門和相關(guān)管理機構(gòu)的具體職責；規(guī)定了所有承包耕地的單位和個人必須堅持用地養(yǎng)地相結(jié)合，投入與產(chǎn)出并重的原則，履行在保養(yǎng)耕地、防止耕地退化中的共同管護義務(wù)，體現(xiàn)了IEM利用保護結(jié)合、活動瞻顧生態(tài)的理念；規(guī)定了有關(guān)耕地保養(yǎng)、提高地力、防治耕地退化的各項技術(shù)和行政管制措施，對各耕地使用主體規(guī)定了具體的共同管護義務(wù)，對工礦企業(yè)排放“三廢”設(shè)定了限制義務(wù)；建立了穩(wěn)定的財政投入機制，制定了優(yōu)惠政策，健全了市場激勵機制；規(guī)定了各級計劃、經(jīng)貿(mào)、科技、財政等相關(guān)職能部門協(xié)同管理農(nóng)村能源建設(shè)的職責，形成了相互協(xié)作、相互配合、共同管理的聯(lián)動機制，體現(xiàn)了IEM廣泛主體參與的原則。規(guī)定了“鼓勵科研單位、大專院校、科技團體、生產(chǎn)單位和個人，研究開發(fā)先進適用的農(nóng)村能源技術(shù)和產(chǎn)品”，形成了廣泛的社會參與機制。

2.草原法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

規(guī)范了草原權(quán)屬關(guān)系及其爭議糾紛解決機制；要求各級人民政府應(yīng)將沙化、堿化、退化和水土流失的草原納入國土治理建設(shè)規(guī)劃，在資金、物資和技術(shù)上給予扶持；確定了以草定畜、草畜平衡的原則，規(guī)定草原草場、草甸草場利用率應(yīng)控制在年產(chǎn)草量的60%左右；荒漠草場、半荒漠草場利用率應(yīng)控制在年產(chǎn)草量的40%；規(guī)定合理使用草原，保護草原植被。防止過量放牧，防治草原病蟲鼠害；禁止開墾和破壞草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物；耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，采礦單位和個人應(yīng)采取復(fù)墾利用、植樹種草等措施予以恢復(fù)，防止水土流失。

3.林業(yè)法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

確定了森林實行生態(tài)公益林、商品林分類經(jīng)營管理的原則，規(guī)定生態(tài)公益林的面積不得少于林地面積的70%。凡坡度25°以上坡耕地應(yīng)有計劃限期退耕還林還草，增加林草植被。建立了全民義務(wù)植樹制度，規(guī)定凡本省常住公民，男性11歲至60歲，女性11歲至55歲，除無勞動能力者外，每人每年均應(yīng)完成5至8株的義務(wù)植樹任務(wù)。規(guī)定在濕地區(qū)域內(nèi)嚴格控制地下水開采，遏制地下水位下降，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

4.防沙治沙法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

有針對性地將沙化土地分為封禁保護區(qū)、預(yù)防保護區(qū)、治理利用區(qū)，進行分類治理；將自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、實驗區(qū)和經(jīng)營區(qū)，確立了保護區(qū)必須以管護為主，積極造林，封山育林，不斷擴大森林面積，提高水源涵養(yǎng)能力，堅持實行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)管理，依法監(jiān)督，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；提出了以防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)誰保護，誰治理誰受益的政策；建立保護區(qū)水源涵養(yǎng)林補償制度；明確了城鎮(zhèn)、村莊、廠礦、部隊營區(qū)、國防基地、農(nóng)牧漁場經(jīng)營區(qū)、鐵路、公路、水庫周圍沙化土地治理的單位責任制，形成了相互協(xié)作、相互配合、共同治理的聯(lián)動機制。

5.水資源領(lǐng)域法主要法律制度和措施

要求各級人民政府因地制宜，采取措施，制定經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時應(yīng)當考慮水資源的承載能力，在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當根據(jù)水資源的供給能力確定城鎮(zhèn)規(guī)模和建設(shè)項目、實施跨流域調(diào)水；在水資源嚴重不足、生態(tài)惡化的地區(qū)，禁止興建耗水量大的建設(shè)項目，采取輪耕、退耕、移民等措施，逐步恢復(fù)生態(tài)。確定了水資源有償轉(zhuǎn)讓的原則。水權(quán)轉(zhuǎn)讓作為水資源市場化的產(chǎn)物，尚處于探索階段，屬于前瞻性的規(guī)定，對于加快水權(quán)轉(zhuǎn)讓探索的步伐和規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為具有重要作用。為了克服水資源管理部門職能交叉重疊各自為政，部門利益之爭，責任相互推諉的弊端，規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當加強水務(wù)統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)關(guān)系，逐步推行對水量、水質(zhì)、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用統(tǒng)一管理體制。

6.水土保持法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

提出了水土保持工作必須堅持預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，誰開發(fā)誰保護，誰造成水土流失誰治理，誰利用誰補償?shù)脑瓌t；規(guī)定防治水土流失，要以地方投入、群眾投勞為主，國家補助為輔，動員社會各方面力量，多形式、多渠道增加投入，體現(xiàn)了公眾參與的原則；規(guī)定禁止在25°以上的陡坡地開墾種植農(nóng)作物。對25°以上的坡耕地，由縣級人民政府制定退耕計劃，限期退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，這體現(xiàn)了IEM遵循自然規(guī)律、生態(tài)制約管理的原則。

7.土地管理法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

建立了土地權(quán)益保護、土地用途管制、土地有償使用和土地監(jiān)督檢查等制度，為土地資源的可持續(xù)利用提供了制度保障；規(guī)定制定和實施土地管理相關(guān)政策，要廣泛聽取社會公眾及有關(guān)方面的意見，吸引公眾的參與，使土地的利用和保護政策措施得到社會公眾的普遍認同，使土地政策利益體現(xiàn)更趨合理；確立基本農(nóng)田保護要按照全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴格管理的方針；規(guī)定全省基本農(nóng)田應(yīng)當占耕地總面積的80%以上。

8.環(huán)境保護法領(lǐng)域的主要法律制度和措施

注重環(huán)境保護工作必須堅持預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面規(guī)劃，合理布局，綜合治理的方針，實行誰開發(fā)誰保護，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補償原則；規(guī)定了油田生產(chǎn)單位應(yīng)當實行清潔生產(chǎn)，采用先進技術(shù)和設(shè)備，節(jié)約和綜合利用資源，防止油田生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，油田生產(chǎn)單位應(yīng)當建設(shè)清潔井場，做到場地平整、清潔衛(wèi)生；規(guī)定油田生產(chǎn)單位新建油區(qū)專用道路占用土地的，應(yīng)當依法報批，并采取措施保護耕地、植被和石被，自然保護區(qū)內(nèi)禁止進行油田勘探開發(fā)生產(chǎn)活動；已經(jīng)開發(fā)生產(chǎn)并造成損害的，應(yīng)當采取補救措施，限期治理。

9.政策措施

小流域綜合治理。甘肅省是水土流失最嚴重的省份之一，組織實施以小流域為單元，以陡坡地退耕還林為突破口，穩(wěn)定基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模，山、水、田、林、路綜合治理，喬灌草結(jié)合，恢復(fù)和增加植被，分片治理開發(fā)，取得了明顯成效。2001—2005年期間，列入黃河水土保持生態(tài)工程重點小流域綜合治理項目共有12個，總面積為487.75km²。截至2005年底，已完成205.79 km²。

水土保持。為了加快水土流失防治步伐，在水土流失地區(qū)普遍實施了以封禁恢復(fù)植被為主要手段，輔以林草撫育、人工補植、退耕還林（草）、小型水利水保工程建設(shè)等人工措施，建成了“山、水、田、林、路綜合治理，治坡、保掌、固溝組裝配套”的水土流失防治體系，治理程度由立項前的11.4%提高到39.5%，林草覆蓋率達到了33.3%。

風沙治理。從1991年開始，甘肅省實施了沙漠綜合治理與可持續(xù)農(nóng)業(yè)項目即UNDP無償援助項目、中日綠化合作敦煌市黑山嘴（月牙泉周邊風沙口）防風固沙林項目、防風治沙工程、日元貸款的重點風沙區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理等一系列防沙治沙項目，實施以來，取得了顯著的效果。

草原“三化”（退化、沙化、堿化）治理。甘肅的天然草原中荒漠和半荒漠草原面積約600萬公頃，目前，全省天然草原90%以上出現(xiàn)了不同程度的退化，為了改善草原生態(tài)環(huán)境，有針對性地開展了牧區(qū)開發(fā)示范工程、天然草原植被恢復(fù)、退牧還草等為主要內(nèi)容的治理。通過采取禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧，落實草畜平衡，推廣舍飼圈養(yǎng)、草場圍欄，天然草原改良，人工草地建設(shè)，保護草原野生植物和鼠害防治等措施，累計治理“三化”草原面積達257.6萬公頃。

退耕還林。從1999年開始投資64.4億元人民幣，在全省范圍內(nèi)實施退耕還林工程。經(jīng)過六年的努力，全省累計治理沙化和陡坡耕地65.6萬公頃、綠化宜林荒山荒地88.7萬公頃。與此同時，還在白龍江、洮河、小隴山、關(guān)山、興隆山、祁連山等12個天然林區(qū)實施了天然林保護工程，總投資近40億元。

自然保護區(qū)建設(shè)。1988年至2006年，甘肅新建各類自然保護區(qū)47處。按類型分，森林生態(tài)保護區(qū)22處，地質(zhì)遺跡保護區(qū)2處，野生動物保護區(qū)19處,荒漠生態(tài)保護區(qū)3處，生物遺跡保護區(qū)1處；按級別分，國家級8個，省級35個，市州級1個，縣級3個。這些保護區(qū)保護了90%的珍稀野生動植物，包括大熊貓、金絲猴、野駱駝、野馬、野驢、野牦牛、白唇鹿、馬麝、北山羊、扭角羚、白冠長尾雉等一些珍稀動物以及杜仲、裸果木、胡楊、白皮松等珍稀植物。目前甘肅省自然保護區(qū)的總面積為954萬公頃，從事自然保護區(qū)管理工作的人數(shù)已達3 600余人。

雨水集蓄利用。這是由甘肅省政府直接領(lǐng)導(dǎo)，中央各部門大力支持，全社會共同參與的項目，是在甘肅特殊的自然條件下，人民群眾的創(chuàng)舉。通過幾年的努力，全社會捐資1.09億元，用于補助農(nóng)民興建“121”雨水集流工程（是指每1農(nóng)戶修建2眼標準化的水窖，除滿足人畜飲水外，利用集蓄的雨水再發(fā)展1畝庭院經(jīng)濟）。共建水窖52萬眼，建集流場3 700萬㎡，集中解決了26.7萬戶、131萬人、118萬頭牲畜的飲水困難問題。

農(nóng)村能源建設(shè)。2001—2005年期間，為解決農(nóng)村能源短缺問題，改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件，提高農(nóng)民收入，保護耕地和生態(tài)環(huán)境，實施了“生態(tài)家園富民計劃示范村項目”、“農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)補助資金農(nóng)村能源項目”、“農(nóng)村沼氣基本建設(shè)項目”和“農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項目”等，示范推廣農(nóng)村戶用沼氣、太陽灶、太陽房、省柴節(jié)煤灶、秸稈氣化集中供氣站、高效節(jié)能灶連炕等農(nóng)村能源建設(shè)技術(shù)措施。5年總投資2.75億元，截至2005年底，累計建設(shè)完成戶用沼氣池17.3萬戶，太陽灶2萬多臺。

（四）中國簽署的相關(guān)國際公約中省級承擔的土地退化防治義務(wù)

1.《聯(lián)合國防治荒漠化公約》中有關(guān)省級層次上的責任和義務(wù)

在荒漠化和干旱防治過程中，綜合考慮自然的、生物的和社會經(jīng)濟等各種因素，采取系統(tǒng)方法進行治理；把消滅貧困戰(zhàn)略納入防治荒漠化和緩解干旱影響的工作；積極參與中國政府與其他締約方在荒漠化和干旱治理、土地和水資源養(yǎng)護領(lǐng)域的合作；加強分區(qū)域、區(qū)域和國際合作；在有關(guān)政府間組織內(nèi)開展合作；適當確定機構(gòu)體制，要注意避免重復(fù)設(shè)置；促進利用現(xiàn)有雙邊和多邊資金機制和安排，為發(fā)展中國家締約方防治荒漠化和緩解干旱影響籌集和輸送實質(zhì)性資金資源。

2.《聯(lián)合國生物多樣性公約》中省級層次上的責任和義務(wù)

為保護和持續(xù)利用生物多樣性，制定戰(zhàn)略、計劃或方案，或為此目的變通其現(xiàn)有戰(zhàn)略、計劃或方案；盡可能將生物多樣性保護和持續(xù)利用，納入有關(guān)部門計劃和政策內(nèi)；查明對保護和持續(xù)利用生物多樣性至關(guān)重要的生物多樣性組成部分；通過抽樣調(diào)查和其他技術(shù)，監(jiān)測查明的生物多樣性組成部分，要特別注意那些需要采取緊急保護措施，以及那些具有最大持續(xù)利用潛力的組成部分；查明對保護和持續(xù)利用生物多樣性產(chǎn)生或可能產(chǎn)生重大不利影響的過程和活動種類，并通過抽樣調(diào)查和其他技術(shù)，監(jiān)測其影響；建立保護區(qū)系統(tǒng)或需要采取特殊措施以保護生物多樣性地區(qū)；制定準則據(jù)以選定、建立和管理保護區(qū)或需要采取特殊措施以保護生物多樣性地區(qū)；管制或管理保護區(qū)內(nèi)外對保護生物多樣性至關(guān)重要的生物資源，以確保這些資源得到保護和持續(xù)利用；促進保護生態(tài)系統(tǒng)、自然生境和維護自然環(huán)境中有生存力的種群；在保護區(qū)域的鄰接地區(qū)促進無害環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，以增進這些地區(qū)的保護；制定和實施各項計劃或其他管理戰(zhàn)略，重建和恢復(fù)已退化的生態(tài)系統(tǒng)，促進受威脅物種的復(fù)原；制定或采取辦法，以管制、管理或控制由生物技術(shù)改變的活生物體在使用和釋放時可能產(chǎn)生的危險，即可能對環(huán)境產(chǎn)生不利影響；防止引進、控制或消除那些威脅到生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境或物種的外來物種。

3.《聯(lián)合國濕地公約》中省區(qū)級層次上的責任和義務(wù)

制定并實施濕地保護計劃，促進已列入名冊的濕地的養(yǎng)護，盡可能地促進濕地的合理利用；由于技術(shù)發(fā)展、污染和其他人類干擾而已經(jīng)改變，正在改變或?qū)⒖赡芨淖儯皶r向上級組織或政府報告；應(yīng)設(shè)置濕地自然保護區(qū)，以促進濕地和水禽的養(yǎng)護，并應(yīng)對其進行充分的監(jiān)護；因其緊急的公共利益需要，對已列入名冊的濕地撤銷或縮小其范圍時，應(yīng)盡可能地補償濕地資源的任何喪失，特別是為了保護水禽及其原棲息地，應(yīng)適當?shù)卦谕坏貐^(qū)或在其他地方設(shè)立另外的自然保護區(qū)；鼓勵關(guān)于濕地及其動植物的研究及數(shù)據(jù)資料和出版物的交換；努力通過管理增加適當濕地上水禽的數(shù)量；盡力協(xié)調(diào)和支持有關(guān)養(yǎng)護濕地及其動植物的現(xiàn)行和未來政策與規(guī)定；促進能勝任濕地研究、管理及監(jiān)護人員的訓(xùn)練。

（五）有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)的法律框架

1.國家層面

國家目前對確定農(nóng)村土地使用權(quán)已經(jīng)形成了較為完備的法律體系，主要體現(xiàn)在下面幾部法律法規(guī)中：

《中華人民共和國土地管理法》。該法的立法目的就是為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù)中，明確規(guī)定了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)。從第八條至第十五條都規(guī)定了關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)問題。如第十四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。”第十五條規(guī)定：“國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”

《中華人民共和國土地管理法實施條例》。在該條例的社會主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù)中，同樣對農(nóng)村土地使用權(quán)的確定做了規(guī)定，例如第四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。設(shè)區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記?！钡谖鍡l規(guī)定：“單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)。其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務(wù)院土地行政主管部門負責，具體登記發(fā)證辦法由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局等有關(guān)部門制定。未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理?！?/p>

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》。該法有關(guān)農(nóng)村土地政策中，規(guī)定了關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)問題。其第十條明確規(guī)定：國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，保護農(nóng)民對承包土地的使用權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式、期限、發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)、土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和流轉(zhuǎn)等，適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。該法是專門規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)問題的法律，它從家庭承包、發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)、承包的原則和程序、承包期限和承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)的保護一直到土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、其他方式的承包、爭議的解決和法律責任都進行了系統(tǒng)完整的規(guī)定。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。這是一部關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專業(yè)部門規(guī)章，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從流轉(zhuǎn)當事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理都進行了完備的規(guī)定，為實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了可靠的保障。

2.地方層面

根據(jù)我國的立法體制，地方除執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章外，還可以在保持法制統(tǒng)一的前提下，對上位法進行細化，制定具體實施性的，可操作性強的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。甘肅結(jié)合實際，也制定了相應(yīng)的有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)方面的法規(guī)和規(guī)章，使其更具有操作性。

《甘肅省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》。該辦法對農(nóng)村土地使用權(quán)的操作進行了細化，例如第十四條規(guī)定：“州、市人民政府（地區(qū)行署）應(yīng)當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。耕地總量減少的地區(qū)，由省人民政府責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，并由省人民政府土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。土地后備資源匱乏的地區(qū)，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地數(shù)量的，必須報經(jīng)省人民政府批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾?！?/p>

《甘肅省土地登記條例》。該條例對有關(guān)土地登記事項方面的權(quán)益保護問題做了較為全面、具體的保護性規(guī)定。例如第十四條規(guī)定：“建設(shè)項目使用劃撥國有土地的，建設(shè)單位應(yīng)當在該建設(shè)項目竣工驗收之日起30日內(nèi)，持建設(shè)用地批準文件和建設(shè)項目竣工驗收批準文件申請國有土地使用權(quán)設(shè)定登記。使用農(nóng)民集體土地進行建設(shè)的，使用單位或者個人應(yīng)當在批準建設(shè)用地項目竣工之日起30日內(nèi)，持建設(shè)用地批準文件申請集體土地建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定登記?！钡谑鍡l規(guī)定：“以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，受讓方應(yīng)當在按出讓合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金后30日內(nèi)，持土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證申請國有土地使用權(quán)設(shè)定登記。以租賃方式取得國有土地使用權(quán)的，承租人應(yīng)當在租賃合同訂立之日起30日內(nèi)，持土地租賃合同申請國有土地使用權(quán)設(shè)定登記?！钡谑鶙l規(guī)定：“以作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式處置國有土地資產(chǎn)的，企業(yè)應(yīng)當持處置批準文件在財政部門辦理增加國有股本金、國有資本金手續(xù)后30日內(nèi)申請國有土地使用權(quán)設(shè)定登記。”第十七條規(guī)定：“國有土地使用者依法出租、抵押土地使用權(quán)的，出租人與承租人、抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當在租賃、抵押合同訂立之日起15日內(nèi)，持租賃、抵押合同及有關(guān)文件申請土地使用權(quán)出租、抵押登記，核發(fā)相關(guān)證明書。法律、法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地他項權(quán)利，當事人應(yīng)當在土地他項權(quán)利確定之日起15日內(nèi)，持土地使用權(quán)證書和有關(guān)資料申請設(shè)定登記?！?/p>

《甘肅省土地監(jiān)督檢查條例》。該條例對土地行政主管部門在土地監(jiān)督檢查過程中行使的權(quán)利和義務(wù)做了系統(tǒng)規(guī)范。例如第四條規(guī)定：“土地行政主管部門監(jiān)督檢查的職責是：對土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查；對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用、土地資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為進行監(jiān)督檢查；對耕地保護和土地開發(fā)、利用、復(fù)墾進行監(jiān)督檢查；對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式使用土地進行監(jiān)督檢查；對土地初始登記、變更登記進行監(jiān)督檢查；對有關(guān)土地費用的收繳、使用情況進行監(jiān)督檢查；受理對土地違法行為的檢舉、控告及土地行政復(fù)議；依法應(yīng)監(jiān)督檢查的其他行為。”

國家對農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度長期不變，加大對土地的管理力度，合理利用土地，切實保護耕地，實行最嚴格的耕地保護制度，同時，通過西部大開發(fā)、退耕還林、天然林保護等工程項目的實施，在技術(shù)、資金、人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面加大投入，極大地調(diào)動了千百萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，使甘肅這樣一個經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，實現(xiàn)了糧食自給有余的歷史性跨越，為經(jīng)濟建設(shè)特別是生態(tài)環(huán)境建設(shè)、土地退化防治奠定了較好基礎(chǔ)。在與《中華人民共和國土地管理法》銜接方面，如對征用耕地的土地補償費和安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費的執(zhí)行標準進行了細化，并根據(jù)征用土地實踐中對非法建筑物、構(gòu)筑物和在征用土地公告后搶建、搶栽、搶種行為明確規(guī)定不予補償，增強了法規(guī)的可操作性，有力地維護了土地管理秩序。

（六）甘肅現(xiàn)行防治土地退化法規(guī)和規(guī)章中缺失的要素、不協(xié)調(diào)的地方和相互沖突的條款

在現(xiàn)行地方性法規(guī)和規(guī)章中，不存在相互沖突的條款。但是，在部分法規(guī)和規(guī)章中還存在不協(xié)調(diào)的問題。主要是國家的法律和政策出臺以后，地方?jīng)]有及時制定相關(guān)配套措施。

從這次法規(guī)政策的評估來看，現(xiàn)行法規(guī)和政策中缺失的要素，主要是：（1）對相關(guān)社會主體，特別是婦女、少數(shù)民族等在土地退化防治方面的作用規(guī)定得不夠；（2）對各類組織特別是民間組織土地退化防治的參與方式、保障機制等未明確規(guī)定；（3）對土地資源、水資源等自然資源的調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計和評價規(guī)定得不夠具體；（4）對生態(tài)保護規(guī)劃和計劃的規(guī)定不夠詳盡；（5）對政府及其行政主管機關(guān)的職責規(guī)定得較為原則和籠統(tǒng)，有的甚至沒有規(guī)定；（6）對政府應(yīng)該在土地退化防治方面建立穩(wěn)定的財政投入機制規(guī)定得不具體；（7）對于社會主體參與防治土地退化的經(jīng)濟激勵措施的規(guī)定不夠具體；（8）對環(huán)境保護的宣傳、教育和培訓(xùn)等缺乏明確、具體的規(guī)定；（9）對當?shù)赜欣谕恋赝嘶乐蔚膫鹘y(tǒng)知識和技巧的保存和繼承等方面實踐中有體現(xiàn)，如“雨水集蓄利用”，但沒有總結(jié)上升為法律規(guī)范；（10）對違反法律應(yīng)當承擔行政法律責任和救濟途徑的相關(guān)規(guī)定方面的內(nèi)容不多。

激勵公眾參與的措施以及公眾參與的基本路徑未得到明確。如發(fā)展環(huán)保義務(wù)監(jiān)督員、實行環(huán)保有獎舉報制度等。公眾有獲得環(huán)境信息的權(quán)利（又稱信息權(quán)或知情權(quán)），有權(quán)依法成立旨在保護環(huán)境資源的社會團體或非政府群眾組織，有權(quán)參與環(huán)境影響評價等環(huán)境資源管理活動等規(guī)定缺乏。政府的環(huán)保信息透明制度和信息披露制度以及相關(guān)責任制度不夠完善。在投資、價格、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等制度不夠完善。對違反環(huán)境和生態(tài)保護的法律應(yīng)當承擔的行政法律責任、民事法律責任、刑事法律責任的相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容不多。

除了以上共性之外，由于受地方立法實際存在的局限，還存在其他法律要素的缺失，如：在農(nóng)村能源建設(shè)與發(fā)展中，對農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護方面，未作出明確規(guī)定；對大中型農(nóng)村能源建設(shè)工程，沒有明確的行政管制措施；對于從事農(nóng)村能源建設(shè)與開發(fā)造成水土流失的，也缺乏相應(yīng)的處罰措施等。

涉及環(huán)境和生態(tài)保護的糾紛解決機制不夠完善。我國在多年的依法治國的實踐中，已經(jīng)建立起一套解決社會矛盾的機制、制度和方法，包括訴訟程序和非訴訟程序。訴訟程序包括刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟；非訴訟程序例如和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、申訴、信訪等，這些糾紛解決機制在化解社會矛盾方面發(fā)揮了重要作用。但是，涉及環(huán)境和生態(tài)保護的糾紛解決機制方面存在的問題：一是實體法方面對環(huán)境和生態(tài)保護中相關(guān)參與主體的權(quán)利、義務(wù)、責任規(guī)定籠統(tǒng)。如，如何促進公民訴訟和確定賠償標準，侵權(quán)損害賠償制度。二是環(huán)境行政裁決、環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟解決機制不銜接。三是涉及環(huán)境和生態(tài)保護的地方性法規(guī)中對糾紛處理的機構(gòu)、職責不明確，解決糾紛的程序規(guī)定缺乏。

保障環(huán)境執(zhí)法的有效機制和措施不到位，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的軟弱、乏力。

二、政策環(huán)境

（一）甘肅省與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治相關(guān)的發(fā)展政策

甘肅省在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的宏觀政策，主要體現(xiàn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃中，1995年以前，這方面的內(nèi)容有所涉及，但不是很多，從1996年起，有了較為系統(tǒng)的闡述。

1.甘肅省“九五”計劃

1996年2月10日甘肅省第八屆人民代表大會第四次會議通過的《甘肅省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出：積極發(fā)展社會事業(yè)，促進經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)。根據(jù)甘肅地理生態(tài)系統(tǒng)脆弱的特殊性，進一步搞好國土整治。以控制生態(tài)環(huán)境惡化為核心，搞好跨流域調(diào)水工程；積極進行黃土高原和隴南山區(qū)的小流域治理，減少水土流失；建立河西內(nèi)陸河流域綠洲的綠色屏障，防治沙漠南移和土地沙化的發(fā)展；加強水源涵養(yǎng)林、水土保持林建設(shè)，擴大和完善自然保護區(qū)，保護物種資源，初步建立較為穩(wěn)定的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，綠化祖國，造福子孫；規(guī)范人們的各種生產(chǎn)和生活行為，防止人類活動對國土的破壞；建立生態(tài)環(huán)境及綜合治理的示范小區(qū)，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)；加強宣傳，增強環(huán)保意識。

2.甘肅省“十五”計劃

2001年1月17日甘肅省第九屆人民代表大會第四次會議通過的《甘肅省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出：堅持科學(xué)規(guī)劃、突出重點、因地制宜、建管并重的原則，多渠道增加投入，重點治理長江上游、黃河上中游地區(qū)水土流失和內(nèi)陸河流域荒漠化。采取喬、灌、草相結(jié)合，山水田林路綜合治理等方式，逐步擴大生態(tài)建設(shè)規(guī)模。長江上游地區(qū)，要實施天然林保護、坡耕地退耕還林（草）及農(nóng)村能源建設(shè)等工程，高山地帶大力營造水源涵養(yǎng)林和水土保持林，在林地條件好的地段發(fā)展速生用材林、經(jīng)濟林及薪炭林。黃河上中游地區(qū)，要以小流域為單元，實施退耕還林（草）、荒山綠化、集雨節(jié)灌等工程，積極發(fā)展用材林、經(jīng)濟林，恢復(fù)和增加植被，有效控制水土流失。

綱要指出，抓住西部大開發(fā)的機遇，認真貫徹落實“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的方針，把退耕還林還草、封山綠化與發(fā)展地方經(jīng)濟、調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶貧開發(fā)結(jié)合起來，堅持繼續(xù)試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，分期分批推動。另外，這期間還制定了甘肅省生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護規(guī)劃、甘肅省防治土地退化的專項規(guī)劃。

3.甘肅省“十一五”規(guī)劃

2006年1月20日甘肅省第十屆人民代表大會第四次會議通過的《甘肅省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》，提出的經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標：節(jié)約型社會建設(shè)取得重要進展，努力遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，森林覆蓋率提高到16%左右；城市環(huán)境質(zhì)量和重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善。抓住國家繼續(xù)推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略的機遇，以生態(tài)建設(shè)為重點，著力實施石羊河流域綜合治理和黃河甘南區(qū)段重要水源供給區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)工程。石羊河流域綜合治理工程，包括節(jié)水型社會建設(shè)、生態(tài)移民、祁連山人工增雨（雪）等；黃河甘南區(qū)段重要水源供給區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)工程，包括天然林保護、濕地保護、退牧還草、牧民定居等。繼續(xù)加強生態(tài)建設(shè)，夯實發(fā)展基礎(chǔ)。繼續(xù)抓好天然林資源保護、退耕還林、三北及長江流域防護林體系、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程。以水權(quán)制度改革和節(jié)水型社會建設(shè)為重點，啟動實施石羊河流域綜合治理工程。認真做好甘南黃河重要水源供給區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)工程的規(guī)劃及評估、申報工作，爭取盡早實施。黃河流域，要嚴格保護現(xiàn)有森林資源與野生動植物資源，加快節(jié)水灌溉和旱作農(nóng)業(yè)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，建設(shè)淤地壩和小型蓄水保水工程，防治水土流失；加大牧區(qū)封地育草和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理力度，通過飼草料基地建設(shè)、推廣圍欄封育、舍飼圈養(yǎng)和禁牧等綜合措施，逐步恢復(fù)草原植被。長江流域，進一步實施天然林資源保護、“長防長治”（長江流域防治水土流失治理）工程，抓好地質(zhì)災(zāi)害治理工程，促進自然生態(tài)恢復(fù)，繼續(xù)實施速生林工程，建設(shè)甘肅省用材林戰(zhàn)略儲備基地。內(nèi)陸河流域，進一步實施防沙治沙和節(jié)水工程，加大沙區(qū)林草植被保護，推進荒漠化綜合治理，控制荒漠化擴大的趨勢；加強祁連山水源涵養(yǎng)林等自然保護區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的保護與管理。重點開發(fā)區(qū)域，要重視生態(tài)環(huán)境保護。限制開發(fā)區(qū)域，要實行保護優(yōu)先、適度開發(fā)的方針，加強生態(tài)環(huán)境整治等工程性措施。禁止開發(fā)區(qū)域，要依據(jù)法律法規(guī)實行強制性保護，嚴禁不符合功能定位的開發(fā)活動，加強生態(tài)的修復(fù)和保護。

甘肅是一個經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，防治土地退化僅靠自己的力量是遠遠不夠的，從20世紀90年代中期開始，國家不斷加大生態(tài)建設(shè)的力度，特別是實施西部大開發(fā)以來，退耕還林、天然林保護等工程項目的實施，在技術(shù)、資金、人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面加大投入，給甘肅大規(guī)模開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶來了千逢難載的歷史機遇，極大地調(diào)動了廣大人民群眾的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，使經(jīng)濟建設(shè)特別是生態(tài)環(huán)境建設(shè)、土地退化防治取得了長足的進步。

（二）甘肅省經(jīng)濟發(fā)展政策和生態(tài)建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域

1.涉及防治土地退化的經(jīng)濟發(fā)展政策

從20世紀80年代開始，甘肅制定了一系列涉及防治土地退化的經(jīng)濟發(fā)展政策，在一定程度上體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念,反映了土地退化防治的科學(xué)性、系統(tǒng)性、綜合性、可持續(xù)性、和諧性和靈活性，使甘肅省土地退化防治取得了良好的進展。

（1）封山禁牧。2004年1月12日，甘肅省人民政府以甘政發(fā)［2004］2號文批轉(zhuǎn)了省林業(yè)廳《關(guān)于在全省重點區(qū)域?qū)嵤┓馍浇烈庖姟?，?004年7月1日起，在全省林業(yè)重點工程區(qū)、自然保護區(qū)、天然林區(qū)、公益林區(qū)、人工造林區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、草場重度退化區(qū)、飛播造林及封山(沙)育林(草)區(qū)，全面實施封山禁牧、推行舍飼圈養(yǎng)。各市、縣、區(qū)積極行動，制定實施細則，采取相應(yīng)措施，積極幫助群眾解決禁牧過程中遇到的圈棚、飼草料及其加工設(shè)備、飲水、服務(wù)體系等突出困難，確保了禁牧封育的順利進行，實現(xiàn)了舍飼圈養(yǎng)。《意見》要求：第一，加大宣傳力度，充分做好思想動員工作。第二，推行舍飼圈養(yǎng)，提高畜牧業(yè)生產(chǎn)水平。一是建立穩(wěn)固的優(yōu)質(zhì)飼草飼料基地；二是推廣普及舍飼養(yǎng)畜技術(shù)；三是引進適宜舍飼的良種和對現(xiàn)有品種進行改良，推廣優(yōu)良品種，改善種畜結(jié)構(gòu)，提高種畜質(zhì)量；四是大力提倡承包單位和農(nóng)戶在封山禁牧區(qū)放養(yǎng)家禽，發(fā)展環(huán)保蛋禽產(chǎn)業(yè)；五是提倡規(guī)?；?、工廠化養(yǎng)殖，應(yīng)用先進技術(shù)，進行科學(xué)化管理，規(guī)?；a(chǎn)。第三，健全工作機制，因地制宜做好封山禁牧工作。第四，加快農(nóng)村能源建設(shè)，切實保護林草資源。第五，組建管護隊伍，依法加強封禁管護工作。第六，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴格落實封山禁牧工作責任制。為加強對全省封山禁牧工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，省上建立封山禁牧工作聯(lián)席會議制度，研究決定封山禁牧的有關(guān)工作。

（2）支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展。近年來，隨著我國所有制結(jié)構(gòu)的變化，個體、私有等非公經(jīng)濟部門和組織也參與到土地退化治理中來，如承包治理荒山荒坡，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)園等。政府也因勢引導(dǎo)，出臺了相應(yīng)的政策措施，鼓勵多種經(jīng)濟成分參與，支持個人在土地退化防治工作中充分發(fā)揮作用，初步形成了全社會廣泛參與土地退化防治的格局。

甘肅省人大常委會于2002年制定了《甘肅省促進個體私營經(jīng)濟發(fā)展條例》。其主要內(nèi)容有：各級人民政府應(yīng)當把促進個體私營經(jīng)濟發(fā)展納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，加強產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，創(chuàng)造平等的市場準入條件、公平的市場競爭環(huán)境和良好的社會輿論環(huán)境；縣級以上人民政府應(yīng)當建立由經(jīng)貿(mào)等有關(guān)部門參加的個體私營經(jīng)濟工作協(xié)調(diào)聯(lián)席制度，統(tǒng)籌研究、協(xié)調(diào)解決個體私營經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題；各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當公開辦事制度，簡化辦事程序，提高辦事效率，積極為個體工商戶和私營企業(yè)獲取法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等信息提供服務(wù)；各級人民政府及其有關(guān)部門不得在法律、法規(guī)規(guī)定之外設(shè)置針對個體工商戶和私營企業(yè)登記注冊的前置審批事項；各級人民政府在規(guī)劃建設(shè)市場、商貿(mào)街和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)時，應(yīng)當統(tǒng)籌安排個體工商戶和私營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營場所；省人民政府應(yīng)當協(xié)調(diào)有關(guān)部門，建立社會信用服務(wù)體系，為個體工商戶和私營企業(yè)融資提供信用信息服務(wù)；支持私營企業(yè)生產(chǎn)出口創(chuàng)匯產(chǎn)品，從境外引進資金、先進技術(shù)和先進管理方法，開展國際交流與合作，或者到境外開辦企業(yè)，參與國際競爭；個體工商戶和私營企業(yè)生產(chǎn)的新產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品以及采用的新技術(shù)享受國家和省有關(guān)政策等。

甘肅省人民政府《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見>的實施意見》，其主要內(nèi)容是：第一，放寬市場準入，實行公平待遇。第二，加強財政支持，實行稅收優(yōu)惠鼓勵。第三，開放資本市場，改善金融服務(wù)。第四，提供用地保障，優(yōu)化資源配置。保障非公有制經(jīng)濟用地需求。鼓勵非公有制經(jīng)濟參與投資土地開發(fā)整理項目。允許非公有制企業(yè)依法取得礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)。第五，發(fā)揮政策導(dǎo)向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第六，鼓勵公眾創(chuàng)業(yè)，完善社會服務(wù)。第七，引導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營，提高發(fā)展水平。第八，改進政府監(jiān)管，維護合法權(quán)益。第九，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提高服務(wù)水平。第十，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，促進健康發(fā)展。

甘肅省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)甘肅省2006年經(jīng)濟體制改革工作指導(dǎo)意見的通知》（甘政辦發(fā)［2006］34號）。該文件主要內(nèi)容有：第一，加大對非公有制經(jīng)濟的政策扶持力度。進一步清理限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。第二，加強對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的社會服務(wù)。引導(dǎo)和促進各銀行切實加大對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，逐步調(diào)整和改善信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高對非公有制企業(yè)的貸款比重，進一步改善對非公有制企業(yè)的金融服務(wù)。第三，依法保護非公有制企業(yè)及其職工的合法權(quán)益。加強并改進對非公有制企業(yè)的服務(wù)和監(jiān)管，設(shè)立并完善非公有制企業(yè)投訴中心，引導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營。

（3）新農(nóng)村建設(shè)

新農(nóng)村建設(shè)是2006年中央提出的包括生態(tài)建設(shè)在內(nèi)的重大戰(zhàn)略舉措，為了貫徹落實中央政策，甘肅省制定了《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實施意見》。該意見涉及土地退化防治的內(nèi)容主要有：第一，完善強化支農(nóng)政策，形成調(diào)動農(nóng)民積極性的長效機制。第二，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。積極發(fā)展節(jié)地、節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)種的節(jié)約型農(nóng)業(yè)，全面推行測土配方施肥，推廣立體復(fù)合種植模式，努力提高農(nóng)業(yè)投入品和資源的綜合利用效率。第三，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，促進農(nóng)民持續(xù)增收，進一步做好扶貧開發(fā)工作。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，認真抓好以工代賑易地扶貧搬遷和易地扶貧開發(fā)工程，切實改善生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。繼續(xù)對居住在生態(tài)核心區(qū)的農(nóng)牧民實行整體搬遷，進一步加快生態(tài)建設(shè)步伐。第四，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，進一步加強生態(tài)建設(shè)。繼續(xù)全面實施禁牧封育，切實加強草原的保護和建設(shè)。鞏固退耕還林（草）成果，逐步建立穩(wěn)定的生態(tài)建設(shè)長效機制，堅持不懈地搞好農(nóng)田水利基本建設(shè)。第五，大力發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，推進節(jié)水型社會示范區(qū)建設(shè)。啟動實施節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃。實施“綠色家園工程”，加快水土環(huán)境治理，繼續(xù)開展水土保持重點治理和小流域治理，提高生態(tài)自我修復(fù)能力，為新農(nóng)村建設(shè)打造良好的水土生態(tài)體系。

2.生態(tài)建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域

甘肅省生態(tài)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：全面落實保護優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針，遵循客觀規(guī)律，制定科學(xué)規(guī)劃，建立健全生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體系，加大政府投入，引入市場機制，鼓勵企業(yè)以承包、租賃、參股等多種形式積極參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。其優(yōu)先領(lǐng)域是土地資源、水資源、草原資源、森林資源和農(nóng)業(yè)資源，需要共同采取的措施為：

依法保護。對極度脆弱的生態(tài)敏感區(qū)和瀕臨滅絕的野生動植物，要認真貫徹《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》等法律法規(guī)和保護政策，如對安西極干旱荒漠生態(tài)區(qū)，應(yīng)通過立法進行搶救性保護。對已瀕臨滅絕的野驢、野馬等野生動物，以及麻黃草、發(fā)菜等對植被具有重要保護作用的野生物種，要堅決禁止捕殺和濫采濫挖。對現(xiàn)有的原生態(tài)資源，要按照專業(yè)規(guī)劃，禁止人為破壞，充分發(fā)揮其保護生態(tài)的功能。

合理利用。堅持合理利用各種生態(tài)資源，對土地資源，要實行最嚴格的管制政策，做到依法審批，占補平衡。對森林資源，要實行保護性采伐，做到青山常在、永續(xù)利用。要合理利用水資源，在全社會推行節(jié)水措施，努力建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)和節(jié)水型社會。對草原資源，要推行禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡等措施，保護和恢復(fù)草原植被。當前要重點組織實施好黃河甘南區(qū)段重要水源供給區(qū)生態(tài)保護、石羊河流域綜合治理和水源涵養(yǎng)林保護等工程。

開發(fā)建設(shè)。要堅持保護性開發(fā)，對環(huán)境有影響的建設(shè)項目，要貫徹環(huán)境影響評價制度，認真執(zhí)行“三同時”(同時設(shè)計、同時施工、同時使用)制度，做到經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)保護同步進行。在繼續(xù)實施好天然林保護、“三北”防護林（是指在中國東北、西北和華北實施的生態(tài)林業(yè)建設(shè)工程）、退耕還林還草等工程以及國土綜合整治項目的基礎(chǔ)上，積極調(diào)研論證，爭取新上一批生態(tài)建設(shè)項目，擴大保護范圍和治理面積，力求從整體上改善甘肅省的生態(tài)環(huán)境。

強化基礎(chǔ)性工作。政府在逐步增加投入的同時，充分發(fā)揮市場機制的作用，多渠道籌集資金，加強防治土地退化和生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵科研單位研究推廣防治土地退化的新技術(shù)、新產(chǎn)品，提高生態(tài)保護的科技含量。對全社會進行環(huán)境保護知識教育，提高全民環(huán)境保護意識。減輕人口對資源環(huán)境的壓力，繼續(xù)加大對農(nóng)民的技能培訓(xùn)，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟，增加農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入，加快農(nóng)民脫貧致富的步伐，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。

（三）甘肅土地退化治理、生態(tài)系統(tǒng)管理和生物多樣性保護政策

甘肅省境內(nèi)動物物種豐富。據(jù)統(tǒng)計，僅脊椎動物就有924種（含亞種），其中有魚類102種；兩棲類25種；爬行類動物59種；鳥類是甘肅脊椎動物中最多的一個類群，有564種和亞種；哺乳綱有163種，另有12亞種。在濕地生態(tài)系統(tǒng)中聚集著眾多的國家重點保護動物，尤其是鳥類，如黑鸛、黑頸鶴、灰鶴、大天鵝、小天鵝、疣鼻天鵝及各種雁鴨類等。為此，近十年來，甘肅省加大了在土地退化治理、生態(tài)系統(tǒng)管理和生物多樣性保護方面的力度，主要做法是：

（1）繼續(xù)把改善生態(tài)環(huán)境放在重要位置，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，提高對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力。繼續(xù)推進生態(tài)建設(shè)，抓好天然林保護、綠色通道等工程，結(jié)合全面禁牧和退牧還草工程的實施，加快培育和壯大生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，進一步鞏固退耕還林、退牧還草成果。高度重視環(huán)境污染治理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

（2）堅持防沙治沙。各級人民政府將防沙治沙納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，制定中長期規(guī)劃和年度計劃，實行政府行政領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙任期目標責任考核獎懲制度，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施，以防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)誰保護，誰治理誰受益的原則。并組織、動員全社會力量，采取人工、飛播、封沙(灘)和沙化土地治理經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等措施，造林育草，重點治理，增加植被，使沙區(qū)生態(tài)環(huán)境逐步得到改善。

（3）建立濕地類型自然保護區(qū)。為了更好地保護濕地及其棲息的生物類群，截至目前，甘肅省已建立濕地類型自然保護區(qū)9個，其中，國家級保護區(qū)2個，保護面積已達86萬公頃，占全省濕地面積的70.6%。這些自然保護區(qū)的建立，有效地保護了濕地生態(tài)系統(tǒng)、濕地資源和當?shù)氐纳锒鄻有?。并出臺了《甘肅省濕地保護條例》，這是全國第二個出臺的省級濕地保護條例。與此同時，積極爭取資金，加大濕地保護投資力度。從1999年以來，通過多種渠道申請濕地保護資金，省財政也加大了投資力度，在財政預(yù)算中拿出50萬元用于濕地保護補助。

（4）實施土地退化防治的外援項目。如GEF濕地保護與可持續(xù)利用若爾蓋項目甘肅部分、畜牧業(yè)草地保護項目、旱地保護與恢復(fù)項目等。這些項目的實施，彌補了甘肅省在土地退化防治方面資金不足的局面，擴大了與國際組織的交流、合作。

（四）甘肅省農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和相關(guān)發(fā)展政策

1.農(nóng)業(yè)政策

甘肅省是一個農(nóng)業(yè)比重較大的省份，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對全省經(jīng)濟社會發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。近年來，中共甘肅省委、省政府適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟階段性變化的要求，研究出臺了在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、標準化生產(chǎn)、特色化布局、市場化運作、增加農(nóng)民收入、關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、遏制土地退化、大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、加強農(nóng)業(yè)科技及農(nóng)民培訓(xùn)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)等方面的一系列促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策措施。這些政策措施明確要求各級黨委、政府和各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要從思想和行動上更多地關(guān)心農(nóng)民、關(guān)注農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)，更多地重視土地退化防治和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理。

《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入的意見》。該《意見》的內(nèi)容涉及了所有與土地退化防治有關(guān)的農(nóng)業(yè)政策，包括投資、科研、農(nóng)業(yè)技術(shù)、林業(yè)、扶貧、就業(yè)、糧食、水利、土地管理等多個領(lǐng)域，是今后一個時期指導(dǎo)甘肅農(nóng)業(yè)工作的重要文件。

《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的意見》。《意見》對全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作進行了全面安排部署，進一步明確了當前和今后一個時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的總體要求、目標任務(wù)和政策措施，明確提出要把加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快農(nóng)業(yè)科技進步、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，作為促進農(nóng)民增收的必要條件、增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的戰(zhàn)略選擇和實現(xiàn)農(nóng)村社會進步的重要保障。

《關(guān)于大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意見》?！兑庖姟肥侵笇?dǎo)全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個綱領(lǐng)性文件，明確了今后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的目標任務(wù)、遵循的基本原則，并從發(fā)展壯大龍頭企業(yè)、積極培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地、不斷完善組織形式和經(jīng)營機制、大力推進科技進步、建立健全市場體系和社會化服務(wù)體系、加快推進標準化生產(chǎn)等六個方面提出了具體的要求。從實施的情況來看，對防止土地退化產(chǎn)生了積極的效果。

《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)標準化進程提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的意見》。《意見》明確了今后一個時期農(nóng)業(yè)標準化工作的主要目標和重點工作?！兑庖姟分信c防治土地退化有關(guān)的政策規(guī)定為：加快生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，改善無公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的環(huán)境條件。加大對農(nóng)村環(huán)境污染的治理力度，控制和減輕土壤、水源、大氣污染，提高環(huán)境質(zhì)量。調(diào)整化肥、農(nóng)藥、飼料生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，鼓勵開發(fā)生產(chǎn)長效復(fù)合肥，微生物肥料、高效低殘留農(nóng)藥和生物農(nóng)藥。

《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟合作組織的意見》。該《意見》提出了大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的指導(dǎo)思想、基本原則、政策扶持、創(chuàng)造環(huán)境等，在促進和規(guī)范全省農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟合作組織的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)科技推廣及農(nóng)民培訓(xùn)工作的意見》?！兑庖姟访鞔_了加強今后農(nóng)業(yè)科技推廣及農(nóng)民培訓(xùn)工作的指導(dǎo)思想、總體目標和主要內(nèi)容，其中與防止土地退化有關(guān)的政策規(guī)定為：重點引進和推廣無公害生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)和生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)。

《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的意見》。《意見》針對全省農(nóng)業(yè)法制建設(shè)中存在的法制意識不強、依法行政觀念淡薄、執(zhí)法體制不順、行政執(zhí)法和監(jiān)督體制不健全等問題，從加強農(nóng)業(yè)法制宣傳教育、違法行政責任追究、加強農(nóng)業(yè)地方立法工作等方面提出了當前和今后一個時期加強全省農(nóng)業(yè)法制建設(shè)工作的政策措施，要求抓緊研究制定和修訂有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)資質(zhì)量管理、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)民權(quán)益保護等方面的法規(guī)和規(guī)章。

《關(guān)于進一步推進畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的意見》?！兑庖姟诽岢黾訌娦竽翗I(yè)設(shè)施建設(shè)，改變傳統(tǒng)畜牧散養(yǎng)方式，提倡科學(xué)養(yǎng)殖，減少草原“三化”（退化、沙化、堿化）和土地退化，促進生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。

2.林業(yè)政策

2004年，甘肅省制定了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，該決定與防治土地退化有關(guān)的內(nèi)容是：切實抓好國家“四大”重點工程建設(shè)，認真實施天然林保護工程。按照規(guī)劃，加快公益林建設(shè)和封山育林步伐，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展多種經(jīng)營，努力培育林區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，強化職工崗位技能培訓(xùn)，充分吸納林區(qū)職工就業(yè)。穩(wěn)步推進退耕還林工程。嚴格執(zhí)行國務(wù)院《退耕還林條例》及相關(guān)政策規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)劃，突出重點，科學(xué)造林，加強管護。農(nóng)田退耕還林以陡坡地為重點?；纳皆炝?，降雨量在400毫米以下地區(qū)，以工業(yè)原料類和優(yōu)質(zhì)飼料型灌木為重點，實行草灌結(jié)合；降雨量400毫米以上地區(qū)，以適宜生態(tài)樹種和經(jīng)濟樹種為主。堅持搞好天然林保護工程、“三北”防護林工程。以防沙治沙為重點，加快建設(shè)農(nóng)田防護林體系，綜合治理重點風沙口，綠化宜林荒山，減少水土流失，遏制土地荒漠化。繼續(xù)實施野生動植物保護和自然保護區(qū)建設(shè)工程。加快建立自然保護區(qū)，依法保護野生動植物資源、濕地資源和生物多樣性，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。加強森林、野生動物、荒漠和濕地類型自然保護區(qū)建設(shè)。對重點資源開發(fā)區(qū)實施強制性保護，對生態(tài)良好地區(qū)實施積極性保護。在重要的野生動物棲息地和重點林區(qū)，劃定禁獵區(qū)，規(guī)定禁獵期。嚴厲打擊亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖野生植物的違法犯罪行為。在積極保護的前提下，鼓勵和支持依法開展野生動物的馴養(yǎng)繁殖，珍稀植物培育，科學(xué)利用、合理開發(fā)保護區(qū)自然資源和自然環(huán)境，促進保護區(qū)健康快速發(fā)展。深化林業(yè)管理經(jīng)營體制改革，逐步實行林業(yè)分類經(jīng)營。將風沙危害、水土流失嚴重和江河源頭、城鎮(zhèn)面山等生態(tài)脆弱區(qū)域的林業(yè)劃為生態(tài)公益型林業(yè)，以政府投資為主，吸引社會力量共同建設(shè)。對商品經(jīng)營型林業(yè)，按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要的扶持。凡從事生態(tài)公益型林業(yè)建設(shè)的國有林業(yè)單位，按管理權(quán)限，由各級政府納入公益事業(yè)管理。各級政府要按照全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，努力抓好生態(tài)林業(yè)各項配套建設(shè)。內(nèi)陸河流域要嚴格遵守取水許可制度，防止因地下水和河流上游水資源的過度開發(fā)利用，導(dǎo)致植被枯萎、死亡。天然林區(qū)、重點林業(yè)工程區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、自然保護區(qū)、退耕還林區(qū)、封山育林區(qū)、草原重度退化區(qū)、城鎮(zhèn)面山，要實行封山禁牧。對天然林區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)牧民，要逐步實施生態(tài)移民。提倡以煤（電、汽）代薪，推廣節(jié)柴灶，發(fā)展沼氣、太陽能、小水電等新型農(nóng)村能源。建設(shè)優(yōu)質(zhì)牧草生產(chǎn)基地，發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，減少地表破壞，保護林草植被，鞏固生態(tài)建設(shè)成果。

（五）甘肅省糧食安全政策

在執(zhí)行國家有關(guān)糧食政策的同時，甘肅還制定了一些有關(guān)糧食生產(chǎn)、銷售、安全等方面的規(guī)定，主要有《關(guān)于2005年對全省種糧農(nóng)民實行直接補貼有關(guān)事項的通知》，該《通知》指出：在糧食主要生產(chǎn)市、縣（含農(nóng)墾區(qū)）實行糧食補貼方式改革，并明確了改革的指導(dǎo)思想；規(guī)定了糧食補貼方式改革的主要內(nèi)容及實施辦法；取消糧食定購和保護價收購制度，全面放開糧食收購價格，實行隨行就市收購。另外，還有：《關(guān)于進一步深化全省國有糧食購銷企業(yè)改革指導(dǎo)意見的通知》、《甘肅省糧食收購資格審核管理暫行辦法》、《關(guān)于甘肅省糧食風險基金部分用于對農(nóng)民直接補貼實施方案的通知》。這些政策在引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式、適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)、自覺地處理生活、生產(chǎn)和生態(tài)關(guān)系方面發(fā)揮了重要的作用，增強了農(nóng)民參與土地退化防治的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

（六）甘肅省扶貧政策

甘肅省堅持開發(fā)式扶貧，整合扶貧項目和資金，整體推進3 000個貧困村的扶貧開發(fā)，實施以工代賑易地扶貧搬遷工程。加強產(chǎn)業(yè)扶貧，增強貧困地區(qū)“造血”功能（通過提高勞動者的素質(zhì)和加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而形成的自我生成機制）和自我發(fā)展能力，使扶貧工作取得了很大成效。甘肅省立足中部干旱、南部地質(zhì)災(zāi)害嚴重的實際，先后制定并實施了一系列的扶貧政策，主要有：《甘肅省易地扶貧搬遷試點工程管理辦法（試行）》、《甘肅省易地扶貧搬遷試點工程竣工驗收辦法（試行）的通知》、《甘肅省易地扶貧搬遷試點工程實施意見（試行）的通知》，對集中人力、物力、財力，動員全社會力量，實施有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧攻堅計劃起到了很好的作用。目前，甘肅省已實施整村推進扶貧開發(fā)2 231個村，有的縣已發(fā)展為整片、整流域推進，以基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)帶動了貧困村的發(fā)展。

（七）目前政策環(huán)境中存在的不足

甘肅省按照中央要求和部署，先后圍繞加入世貿(mào)組織，貫徹實施行政處罰法和行政許可法，在行政審批制度改革，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，排除限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展等方面，對相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和政策進行了清理。通過清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，該完善的完善，使政策環(huán)境中存在的不一致、相互沖突的問題基本得到解決，但還存在一些不足，主要表現(xiàn)為：

第一，政策執(zhí)行力度在基層衰減。幾乎所有的行政執(zhí)法行為，往往都是通過基層的執(zhí)法機構(gòu)實施的，但基層涉及土地退化防治的機構(gòu)職能、編制和經(jīng)費還不完全到位。如環(huán)境保護機構(gòu)，在有的縣區(qū)不是獨立的，而是與有的部門合署辦公。由于環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法能力差，導(dǎo)致一些環(huán)保法律制度和政策難以得到很好的執(zhí)行。再如《甘肅省濕地保護條例》，對濕地保護方面的林業(yè)科研、技術(shù)服務(wù)和推廣機構(gòu)的設(shè)置和作用規(guī)定得很不夠，也較少涉及濕地資源的信息傳遞、知識宣傳、人員培訓(xùn)以及發(fā)展政策等內(nèi)容，未能具體規(guī)定當事人糾紛解決機制。

第二，政策與法律法規(guī)的互補作用有待提高。法律法規(guī)具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，而政策則以其靈活性和單一性的特點發(fā)揮作用。有些法律法規(guī)規(guī)定比較原則，缺乏配套政策。有些政策沒有及時上升為法律法規(guī)，缺乏制度支撐。如隨著國家治水思路由工程水利向資源水利和可持續(xù)發(fā)展水利的轉(zhuǎn)變，宏觀治水政策也必然發(fā)生轉(zhuǎn)變，但支撐節(jié)水型社會建設(shè)的法規(guī)體系并不健全，法規(guī)的保障作用沒有得到充分發(fā)揮，一定程度上影響了節(jié)水型社會建設(shè)的進程。再如《甘肅省實施森林法辦法》，對森林資源的評價、林權(quán)的流轉(zhuǎn)、林木經(jīng)營者的權(quán)益，以及主要名詞解釋中林緣區(qū)的劃分等方面的規(guī)定過于原則，在具體實施中缺乏可操作性，需要制定相關(guān)的配套政策和措施。

第三，政策中一些成熟的內(nèi)容尚未及時上升為法律法規(guī)。法律法規(guī)的制定是從全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮到許多社會因素，尤其是不同部門的利益關(guān)系，而政策一般是由相關(guān)部門制定實施的，考慮的因素相對單一。但在實際做法上，有些落實得較好的政策，沒有及時吸收到法律法規(guī)中來，缺乏穩(wěn)定性。

三、機構(gòu)環(huán)境

（一）甘肅省機構(gòu)

甘肅省機構(gòu)設(shè)置有4個行政級別，即省、市（州）、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。按照《憲法》規(guī)定，甘肅省人民代表大會及其常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)和立法機構(gòu)，其職能主要是立法、決定重大事項、人事任免和監(jiān)督。內(nèi)設(shè)機構(gòu)與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的主要有環(huán)境資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政經(jīng)濟、民族僑務(wù)和法制委員會、法制工作委員會等。

甘肅省人民政府下屬29個廳局（委、辦）。涉及土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的主要機構(gòu)有發(fā)展與改革委員會、財政廳、林業(yè)廳、國土資源廳、水利廳、農(nóng)牧廳、科技廳、氣象局、環(huán)境保護局、扶貧辦公室、法制辦公室等。

市（州）、縣（市、區(qū)）的機構(gòu)設(shè)置和省級機構(gòu)設(shè)置基本一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的組成以縣級政府組成部門的派出機構(gòu)為主。

（二）省級綜合生態(tài)系統(tǒng)管理及土地退化防治相關(guān)機構(gòu)的作用和職責（見表17－1）

表17-1

（三）市（州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機構(gòu)中與土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)機構(gòu)的作用和任務(wù)

市（州）、縣（市、區(qū)）政府機構(gòu)中與土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的機構(gòu)作用和任務(wù)，基本上與省級機構(gòu)相對應(yīng)，其作用和職責主要是貫徹執(zhí)行中央和省級層面的法律法規(guī)和政策措施。其次，可以結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，在權(quán)限范圍內(nèi)，制定一些具體的可操作的政策措施。從這個意義上講，市縣兩級既是政策的執(zhí)行者、實踐者，又是政策的制定者，在土地退化防治中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

鄉(xiāng)級政府機構(gòu)及有關(guān)單位是具體落實防治土地退化的主體，在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。

（四）甘肅省土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)活動中中央政府及各部委的作用與任務(wù)

國務(wù)院及其各部委是行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策的制定者，起著總攬全局的作用，也是總的行政領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，國務(wù)院是我國最高行政機關(guān)，全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院下設(shè)部、委員會。在土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)活動中，國務(wù)院及各部委主要是土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方針、政策、計劃和重大行政措施的制定者，而省級政府在其中主要執(zhí)行上級國家行政機關(guān)在土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中方針、政策、計劃和重大行政措施，同時，還執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議、決定，并負責綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治的具體管理工作，包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)和日常管理，戰(zhàn)略規(guī)劃方案的制訂和完善、組織與實施等。

（五）甘肅省土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)流域機構(gòu)的設(shè)置、作用和任務(wù)

流域管理機構(gòu)的作用與任務(wù)主要包括以下四個方面：（1）制定規(guī)劃。制定流域綜合規(guī)劃和流域?qū)I(yè)規(guī)劃。綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。制定規(guī)劃時，必須進行水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評價。（2）行政管理。包括水量統(tǒng)一調(diào)度、實施取水許可審批制度、審查重要項目以及制訂節(jié)水措施。（3）執(zhí)法監(jiān)督。主要是跨市水事糾紛的調(diào)處和水事案件的查處等。（4）水資源保護、監(jiān)測和評價。

甘肅省流域管理機構(gòu)主要有：討賴河流域水利管理局、石羊河流域管理局、疏勒河流域水資源管理局，均為甘肅省水利廳的派出機構(gòu)。其作用和任務(wù)是：按照統(tǒng)一管理和分級管理的原則，管理該流域甘肅省境內(nèi)的水資源和河道。負責本省境內(nèi)流域綜合治理和開發(fā)，管理具有控制性的重要水工程，搞好規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)，促進河道治理和水資源綜合開發(fā)、利用和保護。負責貫徹有關(guān)水利法律、法規(guī)及方針政策并組織實施和監(jiān)督檢查，制定流域管理的戰(zhàn)略規(guī)劃和中長期計劃、管理制度和措施。會同有關(guān)市級人民政府及有關(guān)部門編制流域綜合規(guī)劃和有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃批準后負責監(jiān)督實施。統(tǒng)一管理流域水資源，負責組織流域水資源的監(jiān)測和調(diào)查評價。制定流域內(nèi)跨地、市水中長期供求計劃和水量分配方案，并負責具體實施和監(jiān)督管理。依照有關(guān)規(guī)定管理取水許可，負責本流域內(nèi)省水利廳管理權(quán)限內(nèi)的取水許可審批、監(jiān)督和管理以及水資源費的征收工作。對流域水資源保護實施監(jiān)督管理。統(tǒng)一管理本流域河流。負責流域綜合治理和開發(fā)，參與流域內(nèi)大、中型水利工程項目審查，組織建設(shè)并負責管理具有控制性跨地、市的重要水利工程。指導(dǎo)流域內(nèi)地方水利、水電、水土保持、水利工程管理和節(jié)約用水等工作，協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各市（地）之間的水事糾紛。

（六）甘肅省土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)行業(yè)、部門之間的協(xié)調(diào)機制

涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和防治土地退化的協(xié)調(diào)機制目前主要有四種形式：

（1）通過綜合部門進行協(xié)調(diào)，如發(fā)改委、財政廳、建設(shè)廳、環(huán)保局等。

（2）通過常設(shè)性議事機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，如甘肅省環(huán)境保護委員會，它是省政府環(huán)境保護方面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主任由省政府副省長擔任，成員由省環(huán)保、發(fā)改委、經(jīng)委、財政、科技、公安、國土、建設(shè)、水利、農(nóng)牧、林業(yè)、衛(wèi)生、工商、廣電、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等部門負責人組成，其主要職能是研究討論甘肅省環(huán)境保護方針、政策、規(guī)劃和有關(guān)重大問題，監(jiān)督檢查環(huán)境保護方針政策和法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，組織對污染治理和生態(tài)保護情況的檢查和調(diào)研，向省政府提出有關(guān)環(huán)境保護的建議。又如甘肅省綠化委員會，它是省政府設(shè)立的指導(dǎo)全民義務(wù)植樹和國土綠化工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體承擔著全民義務(wù)植樹和國土綠化的宏觀指導(dǎo)、宣傳發(fā)動、組織協(xié)調(diào)、督促檢查和咨詢建議等職責。

（3）通過會議進行協(xié)調(diào)，如封山禁牧工作聯(lián)席會議，它由省林業(yè)廳廳長牽頭召集，省發(fā)改委、財政廳、農(nóng)牧廳、國土資源廳等相關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)參加，定期或不定期召開聯(lián)席會議，研究決定關(guān)于封山禁牧的有關(guān)工作。

（4）通過臨時性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，主要是各類領(lǐng)導(dǎo)小組，如省政府設(shè)立的GEF／OPl2項目領(lǐng)導(dǎo)小組。負責與項目有關(guān)的重大問題的決策。組長由副省長擔任，成員單位分別由財政廳、發(fā)展與改革委員會、農(nóng)牧廳、扶貧開發(fā)辦公室、水利廳、國土資源廳、林業(yè)廳、環(huán)保局、省人大法工委、省政府法制辦等組成。同時在財政廳設(shè)立協(xié)調(diào)辦公室，在林業(yè)廳設(shè)立執(zhí)行辦公室，負責項目規(guī)劃、實施方案審查以及項目實施過程中與各部門的協(xié)調(diào)工作、與國家協(xié)調(diào)辦和國際金融組織的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。

（七）大學(xué)和研究機構(gòu)的職責和作用

甘肅省與土地退化防治有關(guān)的大學(xué)和科研機構(gòu)主要有三類：一是大專院校，主要包括蘭州大學(xué)、西北師范大學(xué)、西北民族大學(xué)和甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)等。以蘭州大學(xué)為例，從事與土地退化防治教學(xué)和科研相關(guān)的學(xué)院有資源環(huán)境學(xué)院、生命科學(xué)學(xué)院、草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院、經(jīng)濟學(xué)院、法學(xué)院，以及教育部干旱與草地生態(tài)重點實驗室、教育部西部環(huán)境重點實驗室、農(nóng)業(yè)部草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)學(xué)重點開放實驗室等。二是中央在甘研究機構(gòu)，如中國科學(xué)院蘭州分院。三是省屬研究機構(gòu)，如甘肅省治沙研究所、水土保持科學(xué)研究所、環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院等。它們在土地退化防治中的作用和職責主要是：

教育和宣傳。通過開設(shè)相關(guān)課程、舉辦講座、參觀實習(xí)、開展主題活動等形式，傳授土壤學(xué)、旱作農(nóng)業(yè)、草地保護學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境資源法學(xué)、風沙動力學(xué)等與土地退化防治相關(guān)的知識，增強學(xué)生和培訓(xùn)者的環(huán)境保護意識，樹立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的大局觀念和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。

科學(xué)研究和咨詢建議。開展土地退化防治方面的科學(xué)研究和科技攻關(guān)，向政府及其部門和立法機關(guān)提供土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的咨詢報告或建議，為科學(xué)決策提供依據(jù)。如甘肅省人大常委會法制工作委員會與蘭州大學(xué)、西北師范大學(xué)、蘭州理工大學(xué)、甘肅政法學(xué)院、蘭州商學(xué)院等高校密切合作，委托大學(xué)和科研機構(gòu)開展地方立法草案的起草和評估工作，取得了初步成效，如《黃河甘肅段水污染防治條例》（草案）已基本完成起草任務(wù)。

人才培育。通過教學(xué)實習(xí)環(huán)節(jié)和科研學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)，使更多的年輕人參加到土地退化防治的科研和實踐工作中去，如：參與某個區(qū)域的草地生態(tài)系統(tǒng)評估，對某區(qū)域的農(nóng)耕方式進行調(diào)查并提供對策建議。另一方面，通過與部門、企業(yè)的合作，為社會培育一批綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的科技人員。又如西北民族大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源法學(xué)專業(yè)和化工學(xué)院環(huán)境化學(xué)專業(yè)，每年為西北少數(shù)民族地區(qū)輸送了大量的環(huán)境資源和生態(tài)保護的人才。

創(chuàng)造綜合效益。結(jié)合土地退化防治相關(guān)的國家發(fā)展戰(zhàn)略和科技攻關(guān)任務(wù)，將產(chǎn)、學(xué)、研有機結(jié)合起來，有利于提高科技成果轉(zhuǎn)化率，同時產(chǎn)生經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。沙塵減少了，空氣清新了，綠色增多了，有助于提升城市形象和招商引資，吸引中外游客參觀游覽。

促進國內(nèi)外交流。大學(xué)和科研部門通過舉辦和參加國際、國內(nèi)學(xué)術(shù)會議，在有國際影響力的期刊上發(fā)表文章、聯(lián)合培養(yǎng)研究生、應(yīng)邀到國內(nèi)外講學(xué)、爭取和參加國際合作項目等多種方式，促進土地退化防治方面的國內(nèi)外交流和合作，以爭取更多的資金、技術(shù)和人力支持。如2006年9月，由中國科學(xué)院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所、蘭州大學(xué)、甘肅省氣象局聯(lián)合主辦了第四屆“海峽兩岸沙塵暴及環(huán)境治理研討會”來自臺灣和大陸的專家學(xué)者分別就海峽兩岸沙塵暴的研究歷史、現(xiàn)狀以及現(xiàn)階段的最新研究成果和對環(huán)境的影響等多方面內(nèi)容進行了交流和討論。

（八）私有企業(yè)的職責和作用

私有企業(yè)包括中外合資企業(yè)、股份制企業(yè)、股份合作企業(yè)、民營企業(yè)、個體私人企業(yè)等。其在土地退化防治中的作用和職責是：增加資金和人力資源的投入，創(chuàng)造一個多元競爭、充滿活力的生態(tài)建設(shè)市場環(huán)境；通過參與土地退化防治可以創(chuàng)造就業(yè)機會，拓寬就業(yè)渠道，減輕就業(yè)壓力；隨著非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，使土地退化防治的投融資體制，由單一投資主體向多元投資主體轉(zhuǎn)化；促使環(huán)境保護工作向社會化、市場化方向轉(zhuǎn)變。如，張掖市甘州區(qū)充分發(fā)揮非公有制經(jīng)濟在植樹造林中的作用，2007年全區(qū)涌現(xiàn)出了一批非公有制經(jīng)濟造林大戶，其中僅該區(qū)和平鄉(xiāng)造林面積在300畝的就有26戶，朝元村農(nóng)民管利一戶造林500畝。非公有制經(jīng)濟的發(fā)展得益于該區(qū)的林權(quán)制度改革，宜林荒地承包經(jīng)營70年不變，可以出租、轉(zhuǎn)讓、繼承等制度；國有或者集體宜林荒灘公開向社會承包、租賃、拍賣，采取多種形式合作經(jīng)營，吸納了多種生產(chǎn)要素向林業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)移，投資非公有制林業(yè)經(jīng)濟的民營企業(yè)和造林大戶享受國家林業(yè)重點建設(shè)項目的資金補助，政府有關(guān)部門積極提供水、電、苗木、技術(shù)等方面的扶持和服務(wù)，激發(fā)了民營企業(yè)、致富農(nóng)民植樹造林的積極性，拓展了他們新的生存和發(fā)展空間，從而紛紛投資生態(tài)建設(shè)，打破了過去單純依靠國家投資發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟的格局，使荒漠戈壁變成了綠色生態(tài)家園，通過綜合經(jīng)營，以林為主，間種牧草、糧食和藥材，收到了明顯的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。非公有制林業(yè)經(jīng)濟的年產(chǎn)值已占全區(qū)林業(yè)經(jīng)濟總產(chǎn)值的60.8%。

（九）非政府機構(gòu)的職責和作用

非政府機構(gòu)主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，數(shù)量龐大、人員很多，它們在土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中有著重要作用和職責，主要表現(xiàn)為四個方面：

咨詢服務(wù)。利用本組織的優(yōu)勢和特點，通過調(diào)查研究向政府及其職能部門提出生態(tài)環(huán)境、防治土地退化方面的意見和建議；向立法機關(guān)提出涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的立法建議。如甘肅省環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，其宗旨是：貫徹執(zhí)行國家和本省環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)政策，反映會員愿望，維護會員合法權(quán)益，為政府部門和會員提供咨詢服務(wù)。

社會監(jiān)督。利用本組織人員知識結(jié)構(gòu)多元，社會活動覆蓋面廣的特點，通過新聞媒體、參與行風評議、提出書面建議等途徑，對政府部門及其執(zhí)法人員在執(zhí)行環(huán)境保護方面的法律法規(guī)和工程建設(shè)項目、資金管理等情況進行監(jiān)督，對違法行為有權(quán)提出批評或者舉報。

傳遞信息。一方面向本組織成員宣傳有關(guān)防治土地退化的法律法規(guī)和政策，宣傳推介新信息、新技術(shù)、新方法、新產(chǎn)品，提高本組織成員參與防治土地退化的積極性；另一方面把本組織成員所掌握的有關(guān)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和防治土地退化的社情民意以及對防治土地退化的意見、要求和建議，及時向政府及其有關(guān)部門反映，供決策時參考。如甘肅省野生動植物保護協(xié)會，其主要職責是：組織和動員社會各界力量，積極開展愛護野生動植物及國家和省內(nèi)地方有關(guān)方針、政策、法律、法規(guī)的宣傳教育；組織開展保護野生動植物的科學(xué)研究和科普活動；協(xié)助野生動植物保護行政主管部門，做好野生動植物保護的管理工作，為養(yǎng)殖、繁殖、培育、經(jīng)營利用等有關(guān)方面提供業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)服務(wù)等。

化解矛盾。非政府組織通過本組織的章程約束其成員在防治土地退化工作中的行為，規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)，對本組織成員之間、成員與其他社會組織之間發(fā)生的糾紛和矛盾進行協(xié)調(diào)、處理。

（十）社區(qū)/鄉(xiāng)村組織的職責和作用

社區(qū)/鄉(xiāng)村組織主要有城市社區(qū)、城市居民委員會、農(nóng)村居民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等。其職責和作用：具體組織實施植樹種草、退耕還林、水土保持、防風固沙、土地整理等工作；對本區(qū)域內(nèi)的成員宣傳綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的法律法規(guī)和政策，推廣應(yīng)用新技術(shù)、新方法、新產(chǎn)品；做好社區(qū)、鄉(xiāng)村的環(huán)境保護工作，創(chuàng)造和諧優(yōu)美的人居環(huán)境。

（十一）機構(gòu)環(huán)境的能力局限和不足

甘肅省遵循精簡、統(tǒng)一、高效、廉潔的原則，對包括防治土地退化在內(nèi)的有關(guān)機構(gòu)進行了改革、調(diào)整，加強了對機構(gòu)內(nèi)部運行機制的建設(shè)，有關(guān)機構(gòu)方面的漏洞、不足及職能交叉重疊的問題得到了解決，基本做到了分工明確，職責清楚，關(guān)系協(xié)調(diào)。但是，機構(gòu)對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和防治土地退化工作不相適應(yīng)的問題仍然不同程度地存在著，主要是：

執(zhí)法機構(gòu)不健全。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和防治土地退化國家已經(jīng)構(gòu)建較為完整的法律政策體系，而在各部門執(zhí)行中又都偏重各自的業(yè)務(wù)，對執(zhí)法機構(gòu)重視不夠，普遍缺乏經(jīng)費和人員，在基層尤為突出。再比如，防沙治沙領(lǐng)域，沒有建立起專門的自上而下的執(zhí)法機構(gòu)；在一些自然保護區(qū)和國有林場、農(nóng)場、森林公園，有的有機構(gòu)，但無人員、無執(zhí)法手段、無經(jīng)費。

協(xié)調(diào)機制不夠有力。目前省內(nèi)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在土地退化控制的能力方面，各個不同機構(gòu)之間，有許多相互重疊的任務(wù)、責任、優(yōu)先次序和政策目標。在機構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)方面，目前具有法律效力的橫向聯(lián)系機制尚未形成，還不能做到完全有效處理涉及各部門發(fā)展利益的綜合性問題。如《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》，對相關(guān)責任主體諸如發(fā)展改革委、財政、國土資源管理、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等相關(guān)職能部門和利益關(guān)聯(lián)機構(gòu)的職責未作出規(guī)定，致使土地退化防治工作在整體推動上進展較為緩慢。

相互溝通、協(xié)調(diào)不夠。甘肅土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理部門和機構(gòu)間缺乏經(jīng)常性的合作，特別是政府與大學(xué)及科研部門、私營經(jīng)濟組織、非政府組織缺乏經(jīng)常的、有效的溝通、協(xié)調(diào)和合作。如《甘肅省實施防沙治沙法辦法》雖然規(guī)定了各級農(nóng)牧、水利、國土資源、環(huán)境保護和氣象等部門的職責，也明確了城鎮(zhèn)、村莊、廠礦、部隊營區(qū)、國防基地、農(nóng)牧漁場經(jīng)營區(qū)、鐵路、公路、水庫周圍沙化土地的治理實行單位責任制，但在如何相互協(xié)作、相互配合、共同治理方面形成聯(lián)動機制規(guī)范不夠。

缺乏統(tǒng)一管理機構(gòu)。甘肅在土地退化防治和生態(tài)系統(tǒng)管理中，更多是單一功能的管理機構(gòu)或經(jīng)濟實體，目前尚未建立起統(tǒng)一的管理機構(gòu)負責土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，無法做到及時、合理、有效的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，不能高效地對土地退化進行整治。

體制性障礙尚未完全消除。甘肅土地退化防治和生態(tài)系統(tǒng)管理，部門分割和職能重疊的問題尚未完全消除。由于土地退化防治和生態(tài)系統(tǒng)管理機構(gòu)在體制上存在的缺陷，土地退化防治和生態(tài)系統(tǒng)管理機構(gòu)的能力受到一定程度的限制。如對水資源的管理，一些地方管水量的不管水質(zhì)；管水源的不管供水；管供水的不管排水；管排水的不管治污；管治污的不管污水利用。這種城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間相互分割的狀況影響了水資源綜合效益的發(fā)揮。

縣、鄉(xiāng)基層環(huán)保執(zhí)法相對其他行政執(zhí)法更顯軟弱，污染和破壞環(huán)境的違法行為還較普遍，有法難依，違法難究等問題隨處可見。由于環(huán)保部門沒有像工商行政、技術(shù)監(jiān)督等部門所擁有的諸如查封、扣押、沒收等直接制裁執(zhí)法相對人的強制權(quán)力，決定了環(huán)保行政執(zhí)法不可避免地帶有軟弱性、不徹底性，致使許多環(huán)境違法案件久拖不決甚至不了了之。地方政府囿于“重經(jīng)濟，輕環(huán)?！钡闹笇?dǎo)思想，對環(huán)保執(zhí)法不夠支持。存在影響執(zhí)法公正和有效性的因素：執(zhí)法設(shè)備欠缺；法律依據(jù)不充分，法院難以支持；取證能力限制，違法證據(jù)不足。

難以有效解決跨界環(huán)境問題。目前，跨省界重大環(huán)境事故與糾紛頻繁發(fā)生，但國家監(jiān)管體系不健全，中央對跨省界重大環(huán)境問題直接監(jiān)管能力弱。地方政府的環(huán)保責任只限于本行政區(qū)域，由于管理分割，缺乏解決跨界環(huán)境問題的能力，需要由上一級政府協(xié)調(diào)解決，但目前體制、機制上又缺乏相應(yīng)考慮。如黃河，上游治理，中游排污；中游治理，下游排污。