7.2.2　中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展路徑

我國(guó)社會(huì)保障立法工作雖然曲折，但也取得巨大成績(jī)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)與整體來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障立法應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)展和完善。

1.立法理念的更新

新中國(guó)成立初期即制定的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，是一種“主動(dòng)式”的立法。受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件的限制它更多地強(qiáng)調(diào)了公平，而忽視了效率，職工享有的更多的是權(quán)利，而履行的義務(wù)較少，但對(duì)于保障職工基本生活，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起了重要作用。1978年以后的立法則是一種“被動(dòng)式”的，最初只是為了與國(guó)有企業(yè)改革配套，而后是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革配套，它過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了社會(huì)公平。近年來(lái)在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，“公平正義”的觀念得到突出和強(qiáng)化，社會(huì)保障的立法理念也逐漸得到更新，在強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正的同時(shí)，長(zhǎng)期協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的戰(zhàn)略觀念也逐漸凸顯。

2.立法覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大

在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)社會(huì)保障立法的適用范圍不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，覆蓋多種經(jīng)濟(jì)成分中的各類居民和各類職工，尤其是農(nóng)村居民被排斥在現(xiàn)行法律保護(hù)范圍之外。實(shí)施范圍的有限性影響了整體社會(huì)保障制度的公平性，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多層次競(jìng)爭(zhēng)主體的培育和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。有鑒于此，我國(guó)的社會(huì)保障立法已經(jīng)開始考慮“覆蓋面”的問(wèn)題，并進(jìn)行了不少立法上的實(shí)踐。比如不少地區(qū)，將《城市居民最低生活保障條例》更名為《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》;《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法(草案)》涵蓋了城鄉(xiāng)低保制度等多項(xiàng)救助制度;全國(guó)人大常委會(huì)在2009年12月22日進(jìn)行三審的社會(huì)保險(xiǎn)法草案中，增加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定，這些都表明我國(guó)社會(huì)保障立法的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，并且將重點(diǎn)向農(nóng)村居民擴(kuò)展。

3.立法集中化

在我國(guó)，社會(huì)保障立法仍是零散的，以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主，法律法規(guī)數(shù)量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制。以社會(huì)保險(xiǎn)制度為例，在我國(guó)，盡管各種社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范。城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動(dòng)法》和國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》。在工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)方面，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了有關(guān)條例。但在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)方面，僅出臺(tái)過(guò)一些政策性文件，尚無(wú)專門法律法規(guī)，一部綜合性、集中性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》急需出臺(tái)。目前，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》、《社會(huì)救助法(草案)》已經(jīng)出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障立法的一個(gè)重要的進(jìn)步。

4.強(qiáng)化實(shí)施機(jī)制

社會(huì)保障功能和效應(yīng)的發(fā)揮與釋放需要強(qiáng)有力的制度和措施做后盾。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，而且這些規(guī)范性文件本身只是“試行”，或者是“暫行”，權(quán)威性又打了折扣，直接影響了其實(shí)施效果。另外，社會(huì)保障合法籌資機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制、有力的監(jiān)督機(jī)制都不夠健全。所以，應(yīng)盡快建立起社會(huì)保障法律責(zé)任制度，對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保障費(fèi)用、拒不履行支付社會(huì)保障金義務(wù)、非法挪用、擠占保險(xiǎn)金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。