3.4.3　我國(guó)水資源可持續(xù)利用對(duì)策

針對(duì)上述主要的制約因素或矛盾，結(jié)合水資源在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊作用、水本身的特殊性以及可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，我們提出如下基本對(duì)策。

1）強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)

我國(guó)是一個(gè)水資源不多、缺水嚴(yán)重的國(guó)家，人均占有量隨人口增加而逐漸減少，目前只有世界人口的1/4，被列為世界人均水資源13個(gè)貧水國(guó)家之一。而人口的持續(xù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的快速建設(shè)、人民生活水平的提高，都離不開(kāi)沒(méi)有可替代資源的水。因此，在水資源總量有限的情況下，不實(shí)行保護(hù)性和持續(xù)性的開(kāi)源節(jié)流措施，是無(wú)論如何也解決和滿足不了供需矛盾和日益增長(zhǎng)的用水需求的。節(jié)約用水不是權(quán)宜之計(jì)，而是持續(xù)性策略，并逐漸形成節(jié)水型社會(huì)。

節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會(huì)不可能自發(fā)形成，需要政府重視并進(jìn)行大量的艱苦工作。這里既有認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，也有政策和管理上的問(wèn)題，還有科學(xué)技術(shù)和經(jīng)費(fèi)投入等問(wèn)題。但是，只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持水資源市場(chǎng)化與公益性相結(jié)合，堅(jiān)持政策引導(dǎo)和目標(biāo)導(dǎo)向，節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)是可以預(yù)期的。

2）合理開(kāi)發(fā)水資源，適度增強(qiáng)供水能力

1995年底我國(guó)的供水能力5 200億m³，占水資源總量28 000億m³的19.0%，總的開(kāi)發(fā)利用率并不算高，還有較大潛力提高供水能力。但是，我國(guó)水資源的時(shí)空分布和利用情況極不均衡，需要大力增加供水能力的北方缺水地區(qū)，當(dāng)?shù)厮Y源開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)較高，其地表水的利用率已達(dá)43%～68%，地下水開(kāi)發(fā)程度達(dá)40%～81%。據(jù)國(guó)外研究經(jīng)驗(yàn)指出:當(dāng)?shù)貐^(qū)人均水資源量少于500m³，水資源開(kāi)發(fā)利用程度達(dá)到70%時(shí)，如不采取復(fù)雜高效的用水措施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，必將造成嚴(yán)重的社會(huì)與生態(tài)問(wèn)題。目前華北地區(qū)人均水資源量≤500m³，按水資源開(kāi)發(fā)控制現(xiàn)狀已屬于水資源超載區(qū)。因此，再增加當(dāng)?shù)毓┧渴窍喈?dāng)困難的。如采用南水北調(diào)引水工程，增加北方用水，無(wú)論東線和中線，開(kāi)發(fā)難度和資金投入都越來(lái)越大。至于開(kāi)發(fā)西線調(diào)水工程解決西北干旱地區(qū)的供水缺水問(wèn)題就更加困難了。

現(xiàn)在的水資源開(kāi)發(fā)必須與保護(hù)水資源、防止水環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步規(guī)劃，有計(jì)劃的實(shí)施，以維持地區(qū)人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系。因此，必須做好綜合規(guī)劃，包括流域或地區(qū)的水資源評(píng)價(jià)、水環(huán)境容量及水的承載能力分析，以及從宏觀到微觀的水資源保護(hù)、水污染防治和防洪減災(zāi)的全面規(guī)劃等，以最小的代價(jià)取得水資源對(duì)持續(xù)發(fā)展的最大支持和效益。

3）保護(hù)水環(huán)境，防止水污染，改善生態(tài)環(huán)境

我國(guó)目前水環(huán)境污染是相當(dāng)嚴(yán)重的。徹底解決已經(jīng)污染了的水資源，使污水資源化，必須采取各種技術(shù)措施和管理措施。我國(guó)制定的經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)和環(huán)境建設(shè)“三同步”（同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展）方針、超標(biāo)罰款等政策收到了一定成效。但不可否認(rèn)，這些方針和政策并未扼制住環(huán)境惡化的勢(shì)頭。局部改善而整體惡化的趨勢(shì)仍在繼續(xù)。

工業(yè)是我國(guó)水環(huán)境的最大污染源，對(duì)工業(yè)污染源的治理應(yīng)作為水污染防治的重點(diǎn)。防治水污染的最好途徑是加速建立環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)和推行循環(huán)生產(chǎn)技術(shù)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是指其產(chǎn)品和勞務(wù)用于防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源等方面的產(chǎn)業(yè)部門，其中包括環(huán)保機(jī)械和環(huán)保用品的制造業(yè)。循環(huán)生產(chǎn)技術(shù)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，通過(guò)循環(huán)生產(chǎn)技術(shù)，將污染盡量“消滅”于生產(chǎn)過(guò)程之中的生產(chǎn)方式與技術(shù)。如改革原料路線和產(chǎn)品種類，采用高效低耗的生產(chǎn)工藝及設(shè)備，使原料、材料、能源的消耗減至最少，使生產(chǎn)的廢物量減至最小，并使廢料、廢物盡可能“變廢為寶”。

除了積極預(yù)防水污染外，對(duì)已經(jīng)污染了的水資源的治理也同樣重要。須知預(yù)防并不能徹底消滅污染源，例如人類生活產(chǎn)生的廢水總是無(wú)法避免的，即使采用了清潔生產(chǎn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了循環(huán)生產(chǎn)，也不可避免地仍要排放一定量的廢水，這些廢水都需妥善治理。治理的目的是使廢水的水質(zhì)改善，保護(hù)水體環(huán)境不受污染，或是污水資源化而被重新利用。因此，治理和預(yù)防是同樣積極的措施和不可缺少的。尤其是在許多江河湖泊已經(jīng)受到嚴(yán)重污染的現(xiàn)實(shí)條件下，對(duì)水污染的防治就更應(yīng)加以重視。

要管好、保護(hù)好水環(huán)境，應(yīng)明確水資源產(chǎn)權(quán)，理順管理機(jī)構(gòu)，由目前條塊分割的管理方式逐步過(guò)渡到集開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)于一體的以流域?yàn)閱挝坏钠髽I(yè)化管理體制。根據(jù)水體功能，制定合理的水質(zhì)目標(biāo)和相應(yīng)的地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。推行總量控制和排污許可制度，有償使用環(huán)境容量。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行有償使用，制定合理的水資源價(jià)格政策、排放交易政策、配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要加強(qiáng)水資源持續(xù)利用的基礎(chǔ)和技術(shù)研究。

4）綜合治理洪澇災(zāi)害，保障生產(chǎn)與社會(huì)安全

為了提高現(xiàn)有的防洪能力，盡量減少洪災(zāi)損失，需要采取工程與非工程相結(jié)合的防洪措施。用工程手段控制一定防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水，用非工程措施（包括行政、法制、經(jīng)濟(jì)、管理等）減緩工程措施不能防御的洪水而帶來(lái)的洪災(zāi)損失。洪水是自然環(huán)境系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)洪水的控制，甚至從政績(jī)等方面考慮萬(wàn)無(wú)一失，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是在技術(shù)上都是不可取的。洪水防治應(yīng)樹(shù)立疏而非堵的理念。此外，洪水在一定程度上是自然生態(tài)平衡和物質(zhì)循環(huán)的反映，沒(méi)有也不可能完全控制。因此，需要制定有關(guān)防洪政策、防洪法、洪水保險(xiǎn)和防洪基金等制度，把工程的和非工程的措施結(jié)合起來(lái)，共同對(duì)付洪水災(zāi)害和保障社會(huì)發(fā)展與安全。

防治減緩水旱災(zāi)害損失，還應(yīng)與水土資源綜合開(kāi)發(fā)、保持水土、植樹(shù)造林等結(jié)合起來(lái)，共同支持再生資源的恢復(fù)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展?？傊乐螢?zāi)害必須開(kāi)發(fā)性的防治，開(kāi)發(fā)資源必須與防治不利影響結(jié)合起來(lái)，這才符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

5）加強(qiáng)水資源管理，保證水資源持續(xù)利用

目前，我國(guó)的水資源管理，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，正在進(jìn)行管理體制的改革。但總的來(lái)說(shuō)，還跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的步伐，顯得遲緩和不力。譬如，水資源管理部門要求節(jié)約用水、保護(hù)水質(zhì)、減少污染，而各行業(yè)的生產(chǎn)部門為追求產(chǎn)值卻我行我素，不惜浪費(fèi)水甚至污染水體。類似這樣的現(xiàn)象，不僅城市有、農(nóng)村有，個(gè)別的水利部門也有。因此，加強(qiáng)管理不但現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)、要行動(dòng)，就是將來(lái)隨著情況變化、科技進(jìn)步，管理制度的安排和制度變遷也是必需的。

水資源的管理內(nèi)容繁多。重點(diǎn)要加強(qiáng)水資源產(chǎn)權(quán)管理和全國(guó)水資源總體開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、防治規(guī)劃和合理配置水資源等管理，研究制定有關(guān)水資源政策、法律、協(xié)調(diào)機(jī)制和水資源產(chǎn)業(yè)行業(yè)管理等。管理的手段，除行政、法律、宣教外，經(jīng)濟(jì)和科技手段的結(jié)合將會(huì)越來(lái)越重要。

當(dāng)前水資源（包括地表水和地下水）的開(kāi)發(fā)利用必須嚴(yán)格執(zhí)行取水許可、交納水資源費(fèi)制度和污水排放許可及限制排水總量的制度。地下水的開(kāi)發(fā)要嚴(yán)格限制超采，規(guī)定各地地下水位警戒線和停止抽取界線。要認(rèn)真貫徹“水法”、“水污染防治法”等各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章，依法管水、用水和治水。法規(guī)的效果如何，一要看規(guī)定是否符合實(shí)際，二要看執(zhí)法嚴(yán)格、違法必究的水資源管理隊(duì)伍。管水、節(jié)水和防治水污染，應(yīng)加強(qiáng)人民群眾的參與，這樣既可提高全民對(duì)水資源緊缺的危機(jī)感和節(jié)水的緊迫感，又可加強(qiáng)人們對(duì)水的重要性認(rèn)識(shí)和保護(hù)水資源、防治水污染的責(zé)任感。

6）建立水資源核算體系，提高水資源綜合效益

加強(qiáng)水資源開(kāi)發(fā)力度，強(qiáng)化水資源科學(xué)管理，是提高水資源供水能力的重要措施，但完全依賴國(guó)家資金投入，既有實(shí)際困難，也影響國(guó)力的全面發(fā)展。因此，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，要加強(qiáng)和建立基于市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控相結(jié)合的水資源管理體系，轉(zhuǎn)變水資源產(chǎn)業(yè)運(yùn)行機(jī)制，提高水資源的綜合效益。

建立水資源核算體系，明確水資源所有者、使用者和開(kāi)發(fā)者的權(quán)利和義務(wù)，并逐漸將水資源核算納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，使水資源的儲(chǔ)蓄控制和消耗減少在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中得到具體表現(xiàn)和水資源的投入產(chǎn)出關(guān)系得到反映。這樣就可明晰水資源的盈虧、供水與用水的輕重緩急、節(jié)水與浪費(fèi)水的效益差異，并可指導(dǎo)和協(xié)調(diào)水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

在各流域或各地區(qū)建立水資源核算制度條件下，按照不同地區(qū)、不同時(shí)間水資源供需形勢(shì)、短缺程度和不同取水、用水性質(zhì)，制定水資源價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并依市場(chǎng)機(jī)制，允許水產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者有一定的價(jià)格浮動(dòng)范圍。制定和改革水價(jià)，既要考慮水的本身價(jià)值、水商品價(jià)值規(guī)律，又要考慮用戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，還要為有使用經(jīng)營(yíng)權(quán)的水資源生產(chǎn)部門和企業(yè)獲得一定利潤(rùn)、進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件，這樣，可在相當(dāng)程度上抑制水的浪費(fèi)、減少水的污染，還可采取激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)多開(kāi)發(fā)水源、多供水和節(jié)約用水，從而可更好地保護(hù)水資源和提高利用率。

依靠市場(chǎng)機(jī)制和科學(xué)技術(shù)優(yōu)化配置水資源，提高水的利用率，取得高的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。同樣，依靠經(jīng)濟(jì)調(diào)控和技術(shù)手段，還要提高環(huán)境效益。優(yōu)化水資源的配置利用，能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的三統(tǒng)一，而且只有獲得高的綜合效益，才是水資源持續(xù)利用的基本目的和要求。^[21]

主要參考文獻(xiàn)

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［16］柯禮聃，實(shí)現(xiàn)需水管理后的華北水市場(chǎng).科技導(dǎo)報(bào)，1996，9:34～35

【注釋】

[1]聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì):21世紀(jì)議程.1992.http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm

[2]UNESCO and WMO，Water Resources Assessment Activities:Handbook for National Evaluation.Geneva:WMO Secretariat，1988

[3]中國(guó)大百科全書·大氣科學(xué)、海洋科學(xué)、水文科學(xué).北京:中國(guó)大百科全書出版社，1987:738～739

[4]孫鴻烈主編.中國(guó)資源科學(xué)百科全書.中國(guó)大百科全書出版社，石油大學(xué)出版社，2000:318

[5]張?jiān)乐骶?中國(guó)水資源與可持續(xù)發(fā)展.南寧:廣西科學(xué)技術(shù)出版社，2000:2

[6]陳家琦，王浩.水資源學(xué)概論.北京:中國(guó)水利水電出版社，1996

[7]周寅康.中國(guó)近500年流域性洪澇初步研究.南京大學(xué)學(xué)報(bào)，1996，32（2）:309～315

[8]姚潤(rùn)豐.缺水成為制約中國(guó)可持續(xù)發(fā)展瓶頸.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2007.3.23

[9]張?jiān)乐骶?中國(guó)水資源與可持續(xù)發(fā)展.南寧:廣西科學(xué)技術(shù)出版社，2000:30

[10]胡四一.中國(guó)水資源可持續(xù)利用及其科技需求.南京大學(xué)第11屆部長(zhǎng)論壇，2006.11

[11]胡四一.中國(guó)水資源可持續(xù)利用及其科技需求.南京大學(xué)第11屆部長(zhǎng)論壇，2006.11

[12]馮尚友.水資源持續(xù)利用與管理導(dǎo)論.北京:科學(xué)出版社，2000

[13]中國(guó)大百科全書·大氣科學(xué)、海洋科學(xué)、水文科學(xué).北京:中國(guó)大百科全書出版社，1987:738～739

[14]張?jiān)乐骶?中國(guó)水資源與可持續(xù)發(fā)展.南寧:廣西科學(xué)技術(shù)出版社，2000:103

[15]李廣賀等.水資源利用與保護(hù).北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002:97

[16]聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，世界銀行，世界資源研究所.世界資源報(bào)告:2000～2001.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2002

[17]ICWE，The Dublin Statement and Report of the Conference.In:Global Water Resources Issues，Cambridge Uniersity Press，1994

[18]中國(guó)大百科全書·大氣科學(xué)、海洋科學(xué)、水文科學(xué)。北京:中國(guó)大百科全書出版社，1987

[19]柯禮聃.實(shí)現(xiàn)需水管理后的華北水市場(chǎng).科技導(dǎo)報(bào)，1996，9:34～35

[20]中國(guó)工程院“21世紀(jì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目組.中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告.2001，http://www.hwc.com.cn

[21]馮尚友.水資源持續(xù)利用與管理導(dǎo)論.北京:科學(xué)出版社，2000:18～23