5.1市場經(jīng)濟(jì)條件下的生育制度

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃生育如何適應(yīng)新的形勢，探索新的途徑，研究計(jì)劃生育的必要性、工作方法、工作模式、管理機(jī)制等，成為計(jì)劃生育工作的重要課題。

5.1.1　生育政策的穩(wěn)定與完善

1992年以后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步建立起來。但“計(jì)劃生育作為基本國策，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變而改變”⁽⁴⁾。“計(jì)劃生育工作，要始終堅(jiān)持‘三個(gè)不變’的原則，即現(xiàn)行計(jì)劃生育政策、人口計(jì)劃指標(biāo)和黨政兩個(gè)一把手負(fù)總責(zé)不變。一個(gè)地區(qū)能否完成人口計(jì)劃，是衡量這個(gè)地區(qū)黨委和政府對計(jì)劃生育工作抓得如何的主要標(biāo)志，也是檢驗(yàn)黨政第一把手負(fù)總責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。要適應(yīng)改革形勢的需要，不斷研究新情況，解決新問題，逐漸形成一套符合中國國情、能長期堅(jiān)持下去的計(jì)劃生育機(jī)制。”⁽⁵⁾“在計(jì)劃生育中有諸多經(jīng)驗(yàn)，其中有一條是:現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策不變。政策上不能搖擺?！?sup>(6)“實(shí)行計(jì)劃生育是我國的基本國策，也是一項(xiàng)長期、艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。必須保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，把計(jì)劃生育納入法制的軌道?！?sup>(7)

2000年3月2日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作，穩(wěn)定低生育水平的決定》指出:“人口問題是社會(huì)主義初級(jí)階段長期面臨的重大問題，是制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素?？刂迫丝跀?shù)量，提高人口素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)宏偉目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。計(jì)劃生育是我們必須長期堅(jiān)持的基本國策。在實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變之后，人口與計(jì)劃生育工作的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)。全黨全社會(huì)必須從我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局和中華民族生存與發(fā)展的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，進(jìn)一步抓緊抓好人口與計(jì)劃生育工作。任何政策的偏差、工作的失誤以及外部環(huán)境的不利影響，都可能導(dǎo)致生育率的回升?！?sup>(8)同年12月19日，國務(wù)院新聞辦公室《中國21世紀(jì)人口與發(fā)展》白皮書中提到:“要穩(wěn)定現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，堅(jiān)持既定的、行之有效的人口與計(jì)劃生育工作方針，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)控體系和管理機(jī)制，穩(wěn)定低生育水平?！?sup>(9)

在生育政策逐步完善的同時(shí)，計(jì)劃生育體制也進(jìn)一步規(guī)范化。中央進(jìn)一步加強(qiáng)了對計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)，計(jì)劃生育宣傳教育更加廣泛深入，組織機(jī)構(gòu)更加完善，各項(xiàng)配套工作躍上了新的臺(tái)階。“把宣傳教育放在首位，充分發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，是做好計(jì)劃生育工作的根本途徑?！?sup>(10)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，我國進(jìn)一步加大了對計(jì)劃生育的宣傳教育力度。在計(jì)劃生育工作中，各有關(guān)部門積極參與，各展所長，形成人口與計(jì)劃生育宣傳教育的合力。通過對人口與計(jì)劃生育基礎(chǔ)知識(shí)的宣傳普及，使廣大育齡人群和準(zhǔn)育齡人群增強(qiáng)了人口與計(jì)劃生育的意識(shí)；通過“三結(jié)合”等經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和推廣，使計(jì)劃生育宣傳教育更加廣泛、深入、持久、務(wù)實(shí)；通過“婚育新風(fēng)進(jìn)萬家”等活動(dòng)，把計(jì)劃生育宣傳教育落實(shí)到村、到戶、到人，使新型計(jì)劃生育觀念融入、滲透到各種群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)之中，使新型生育文化東風(fēng)勁吹。

同時(shí)，計(jì)劃生育組織機(jī)構(gòu)更加健全。1992年以后，計(jì)劃生育組織機(jī)構(gòu)的健全，除了表現(xiàn)在各級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)更加健全以外，主要表現(xiàn)在對國家計(jì)劃生育委員會(huì)的職能設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配備的調(diào)整與完善上。1993年3月11日，中共中央政治局常委會(huì)第17次會(huì)議決定，在當(dāng)前控制人口增長的任務(wù)還很繁重的情況下，為了避免可能引起的生育波動(dòng)，國家計(jì)劃生育委員會(huì)不宜改名，可賦予國家計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)人口工作的職能，并進(jìn)一步明確各有關(guān)部門在人口與計(jì)劃生育工作中的職責(zé)分工。根據(jù)《國家計(jì)劃生育委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，國家計(jì)劃生育委員會(huì)是國務(wù)院主管全國計(jì)劃生育工作的職能部門（國務(wù)院組成部門），主要任務(wù)是:全面貫徹中共中央、國務(wù)院有關(guān)計(jì)劃生育工作的方針、政策，做好計(jì)劃生育工作及有關(guān)人口工作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、宣傳和服務(wù)工作。在其職能上作了相應(yīng)調(diào)整:將計(jì)劃生育藥具供應(yīng)的組織實(shí)施、計(jì)劃生育系統(tǒng)國家公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的培訓(xùn)業(yè)務(wù)、計(jì)劃生育抽樣調(diào)查的有關(guān)工作交給事業(yè)單位承擔(dān)；重大科研成果和節(jié)育新技術(shù)的評審、鑒定、轉(zhuǎn)化與推廣應(yīng)用等職能，交給有關(guān)社會(huì)中介組織承擔(dān)。根據(jù)職能調(diào)整，國家計(jì)劃生育委員會(huì)共有10項(xiàng)主要職責(zé)，并設(shè)辦公廳、政策法規(guī)司、計(jì)劃財(cái)務(wù)司、宣傳教育司、科學(xué)技術(shù)司、人事司、國際合作司等7個(gè)職能司（廳）。⁽¹¹⁾1998年6月，國務(wù)院對國家計(jì)劃生育委員會(huì)的職能設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配備進(jìn)行了重新規(guī)定:國家計(jì)劃生育委員會(huì)機(jī)關(guān)行政編制由原來的150名調(diào)整為120名。其中:主任1名，副主任4名，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)22名（含機(jī)關(guān)黨委專職副書記）。離退休干部工作機(jī)構(gòu)、后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)及編制，按有關(guān)規(guī)定另行核定。⁽¹²⁾隨著形勢的發(fā)展，一些地方根據(jù)實(shí)踐需要，已經(jīng)將計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)更名。如上海市已于2000年將計(jì)劃生育委員會(huì)更名為“人口與計(jì)劃生育委員會(huì)”，重慶市下轄的各區(qū)（市、縣）均已更名為“人口與計(jì)劃生育委員會(huì)”，全國其他省、自治區(qū)、直轄市下屬的地（市）、縣（區(qū)、市）也有許多已經(jīng)更名為“人口與計(jì)劃生育委員會(huì)”。2003年，中央將國家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)。更名后，這些機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，更好地發(fā)揮了在人口發(fā)展方面的綜合協(xié)調(diào)作用。⁽¹³⁾

總之，1992年以來，我國進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了計(jì)劃生育政策，加強(qiáng)了計(jì)劃生育法制建設(shè)；制訂了科學(xué)的、符合客觀實(shí)際的人口規(guī)劃，提高了統(tǒng)計(jì)工作水平，推廣了計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用；逐步建立和完善了各級(jí)黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)的人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制；進(jìn)一步建立和健全了計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)和計(jì)劃生育行政管理隊(duì)伍、技術(shù)隊(duì)伍及以計(jì)劃生育協(xié)會(huì)為主體的群眾工作隊(duì)伍；切實(shí)加強(qiáng)了計(jì)劃生育的宣傳工作，把宣傳教育和解決群眾實(shí)際困難結(jié)合起來，寓宣傳于服務(wù)之中；初步形成了布局較為合理的計(jì)劃生育科研體系、方法多樣的避孕節(jié)育技術(shù)和品種齊全的避孕藥具系列，并取得了一批重要的國家科研攻關(guān)成果。人口學(xué)的研究機(jī)構(gòu)和科研人員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，人口學(xué)著作和刊物大量出版發(fā)行，全國和地區(qū)的人口科學(xué)研討會(huì)不斷舉行，國際人口學(xué)學(xué)術(shù)交往活動(dòng)日益頻繁，人口科學(xué)研究出現(xiàn)了空前活躍的局面。⁽¹⁴⁾當(dāng)然，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國的計(jì)劃生育需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)移:第一，由控制人口數(shù)量逐步轉(zhuǎn)向提高人口質(zhì)量；第二，由生育調(diào)節(jié)逐步轉(zhuǎn)為生殖健康保護(hù)；第三，由社會(huì)控制逐步轉(zhuǎn)為家庭和個(gè)人控制；第四，由避孕措施的無償提供轉(zhuǎn)為節(jié)育措施的有償服務(wù)。⁽¹⁵⁾

5.1.2　工作新機(jī)制:利益導(dǎo)向

所謂計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，是指政府在自己的調(diào)控權(quán)限范圍內(nèi)，通過政策、法規(guī)、規(guī)章、條例等形式，以公平原則為基礎(chǔ)，利用利益（主要是物質(zhì)利益）杠桿作用，對獨(dú)生子女家庭（特別是獨(dú)女家庭）、實(shí)行計(jì)劃生育家庭和晚婚晚育者給予與其生產(chǎn)、生活、生育有關(guān)的各種精神與物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)、照顧和優(yōu)惠，使這些人因按現(xiàn)行政策生育導(dǎo)致的家庭利益損失在精神和物質(zhì)上得到相應(yīng)的補(bǔ)償，使他們的計(jì)劃生育行為得到褒獎(jiǎng)與激勵(lì)，進(jìn)而削弱人們對多子女和男性子女偏好的需求，增強(qiáng)人們實(shí)行計(jì)劃生育的主動(dòng)性、自覺性，按國家的生育政策規(guī)范自己的生育行為。⁽¹⁶⁾簡單地說，就是政府、集體和社會(huì)通過激勵(lì)和約束手段，引導(dǎo)育齡夫婦自覺地按照國家政策實(shí)行計(jì)劃生育的制度安排。⁽¹⁷⁾利益導(dǎo)向機(jī)制的建設(shè)是建立在個(gè)人和家庭生育決策理論假設(shè)基礎(chǔ)上的。哈威·萊賓斯坦最早運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論分析了家庭撫養(yǎng)孩子的成本與收益，并于1954年提出了孩子成本—效用理論。美國的加里·貝克爾在萊賓斯坦的理論基礎(chǔ)上，提出了孩子的數(shù)量—質(zhì)量替代理論。美國伊斯特林的孩子供給—需求理論、澳大利亞考德威爾的代際財(cái)富流理論、舒爾茨的人力資本理論、霍曼斯的社會(huì)交換理論、帕森斯的社會(huì)均衡理論等，都從不同角度對家庭生育決策進(jìn)行了理論研究，為我們深入分析利益導(dǎo)向機(jī)制提供了理論依據(jù)。⁽¹⁸⁾計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制及政策體系是不斷完善和發(fā)展的，其形成與發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段:20世紀(jì)50年代中期到60年代末期，制定有利于人工流產(chǎn)和絕育手術(shù)的辦法；70年代把計(jì)劃生育的優(yōu)惠政策逐漸擴(kuò)展到每個(gè)家庭，如招工時(shí)優(yōu)先照顧女孩戶，在住房分配和職工福利方面，向?qū)嵭杏?jì)劃生育的群眾傾斜；70年代末到90年代末，在入托、入學(xué)、就醫(yī)、招工、招生、城市住房和農(nóng)村宅基地分配等方面，要照顧獨(dú)生子女及其家庭；21世紀(jì)初至現(xiàn)在，國家開始明確利益導(dǎo)向政策的部署和實(shí)施。隨著計(jì)劃生育政策目標(biāo)由降低生育率向穩(wěn)定低生育水平的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策逐漸得以探索與深入。⁽¹⁹⁾

生育多少、何時(shí)生育，本是人們自主決定的事。但我國的國情決定了生育不僅是個(gè)人和家庭的行為，更是社會(huì)行為，生育要在國家政策的框架內(nèi)進(jìn)行。⁽²⁰⁾計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的建立，促使計(jì)劃生育工作從“以處罰為主”向“以獎(jiǎng)勵(lì)為主”轉(zhuǎn)變，但這并不意味著計(jì)劃生育法規(guī)中已經(jīng)剔除懲罰措施。若將“以獎(jiǎng)代罰”曲解為“只獎(jiǎng)不罰”，則勢必縱容一些超生者，給政策實(shí)施造成不良影響。⁽²¹⁾利益導(dǎo)向機(jī)制具有補(bǔ)償、激勵(lì)、導(dǎo)向、保障等功能，其實(shí)施的主體是政府，目的是通過政府行為，使計(jì)劃生育家庭花費(fèi)較少撫養(yǎng)孩子的成本，也能實(shí)現(xiàn)最大效用，改變子女效用與子女?dāng)?shù)量成正比的傳統(tǒng)格局。⁽²²⁾從縱向上要處理好中央、省、市（縣）、鄉(xiāng)、村在計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制建立中的關(guān)系，從橫向上要處理好人口與計(jì)劃生育部門、農(nóng)業(yè)部門、教育部門、衛(wèi)生部門等的關(guān)系。⁽²³⁾利益導(dǎo)向機(jī)制的形式，主要有優(yōu)惠政策主導(dǎo)型、少生快富家庭示范型、互助合作共同致富型和集體福利型等四種類型。⁽²⁴⁾

經(jīng)過多年的實(shí)踐、總結(jié)、創(chuàng)新、提高和完善，部分地方的利益導(dǎo)向機(jī)制取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。與過去零散的、具有部門內(nèi)部行為特征的利益激勵(lì)措施不同，廣東省計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制是以農(nóng)村“節(jié)育獎(jiǎng)”制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、“少生快富”和“三結(jié)合”工程、農(nóng)村最低生活保障制度、獨(dú)生子女意外傷殘死亡家庭扶助制度為基本內(nèi)容，融獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠優(yōu)先、扶助發(fā)展、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種方式為一體，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域全方位的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，由各級(jí)財(cái)政保障的、不同地區(qū)和人群分類指導(dǎo)的、為廣大計(jì)劃生育家庭謀利益的、以獎(jiǎng)勵(lì)為主導(dǎo)的計(jì)劃生育新工作機(jī)制。⁽²⁵⁾總之，計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制在形式、內(nèi)容和范圍等方面都有了新的發(fā)展，從以貨幣形式或?qū)嵨镄问郊磿r(shí)兌現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)性利益導(dǎo)向，發(fā)展到給予養(yǎng)老保險(xiǎn)和子女入托、入學(xué)、就業(yè)優(yōu)先優(yōu)惠等長效性利益導(dǎo)向；從以改善生活為主的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠的利益導(dǎo)向，發(fā)展到以提供致富信息、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、供給生產(chǎn)資料、幫助籌措資金為主的扶持家庭生產(chǎn)發(fā)展的利益導(dǎo)向；從對一家一戶的利益導(dǎo)向，發(fā)展到以建立鄰里小組、少生快富聯(lián)益組、計(jì)劃生育中心戶等群眾互助型組織，對集體進(jìn)行利益導(dǎo)向；從個(gè)別、分散型的利益導(dǎo)向，發(fā)展到以“三結(jié)合”項(xiàng)目為載體，把廣大育齡婦女組織起來、生產(chǎn)致富的利益導(dǎo)向；從僅對計(jì)劃生育工作對象的利益導(dǎo)向，發(fā)展到對計(jì)劃生育工作干部的利益導(dǎo)向，等等，已經(jīng)形成了以生產(chǎn)、生活、生育“三生”服務(wù)為核心，與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的較為完善的利益導(dǎo)向機(jī)制。⁽²⁶⁾此外，根據(jù)流動(dòng)人口的利益需求點(diǎn)和利益供給點(diǎn)，依據(jù)時(shí)效性、持續(xù)性、充足性、公平性、關(guān)聯(lián)性和廣覆蓋的原則，我國還建立了流動(dòng)人口利益導(dǎo)向機(jī)制。⁽²⁷⁾

5.1.3　工作新內(nèi)容:優(yōu)質(zhì)服務(wù)

20世紀(jì)90年代中期，為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”、全面提高計(jì)劃生育工作水平，落實(shí)國際人口與發(fā)展大會(huì)《行動(dòng)綱領(lǐng)》，我國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作逐步走向歷史前臺(tái)。1994年6月17—20日，國家計(jì)劃生育委員會(huì)在江蘇省鹽城市召開全國計(jì)劃生育委員會(huì)主任座談會(huì)。根據(jù)鹽城經(jīng)驗(yàn)的啟示，彭珮云在會(huì)上突出強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育要提供全面的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。1995年，我國開始進(jìn)行計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)，并使其逐步成為我國計(jì)劃生育工作的新內(nèi)容。

1995年3月30日，國家計(jì)劃生育委員會(huì)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并根據(jù)自愿原則選擇上海市盧灣區(qū)、山東省即墨市、浙江省德清縣、遼寧省遼陽市、江蘇省鹽城市郊區(qū)、吉林省農(nóng)安縣等6個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相對比較好的縣、區(qū)作為計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的首批試點(diǎn)單位。在首批試點(diǎn)單位取得初步成功后，1997年，國家計(jì)生委又增加了北京市宣武區(qū)、天津市和平區(qū)、南京市玄武區(qū)、湖南省株洲市和瀏陽縣等5個(gè)縣、區(qū)為試點(diǎn)單位，既有農(nóng)村的試點(diǎn)，又有城市的試點(diǎn)。⁽²⁸⁾1998年8月10—19日，國家計(jì)劃生育委員會(huì)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在山東省青島市召開計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)定性評估工作研討會(huì)，并舉辦“計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)國際培訓(xùn)班”。美國人口理事會(huì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)“六要素”⁽²⁹⁾提出者朱迪思·布魯斯（Bruce Judith）博士等知名專家為培訓(xùn)班授課。

計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)是以服務(wù)對象為中心，對服務(wù)對象的需求及時(shí)回應(yīng)的服務(wù)。在我國，由于婦女承擔(dān)了計(jì)劃生育的大部分責(zé)任，所以，計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)應(yīng)該是以婦女為中心并能滿足婦女需求的服務(wù)。⁽³⁰⁾為廣泛宣傳我國人口與計(jì)劃生育工作的新進(jìn)展，總結(jié)交流并積極推廣我國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，研討計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展和深化的理論與實(shí)踐問題，1999年11月17—19日，中國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)國際研討會(huì)在北京召開。會(huì)議就優(yōu)質(zhì)服務(wù)的意義與實(shí)踐，宣傳教育與知情選擇，技術(shù)服務(wù)與生殖健康，中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，城市地區(qū)如何開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，如何加強(qiáng)評估、信息與管理，面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)與展望等專題聽取了有關(guān)方面的情況介紹并展開了熱烈討論，取得了許多共識(shí)。2000年7月27日，國家計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)出通知，要求堅(jiān)持以人的全面發(fā)展為中心，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，全面推進(jìn)以技術(shù)服務(wù)為重點(diǎn)的計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加快實(shí)現(xiàn)人口與計(jì)劃生育工作思路和工作方法的轉(zhuǎn)變，提出堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，全面推進(jìn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)深入開展。⁽³¹⁾

隨著國家計(jì)劃生育委員會(huì)在11個(gè)地區(qū)試點(diǎn)工作的成功，全國其他各地結(jié)合本地實(shí)際，也相繼開展了優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)工作。到1997年，全國的試點(diǎn)地區(qū)達(dá)到100多個(gè)，1998年初達(dá)到200多個(gè)，到1999年底，全國已有600多個(gè)縣、市、區(qū)不同程度地開展了優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)工作。2001年，4個(gè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)項(xiàng)目（即“中西部計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)示范工程”、“計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)管理與評估體系的探索”、“育齡夫婦避孕方法知情選擇及其效果評估”和“生殖道感染防治與治療”）在全國啟動(dòng)，標(biāo)志著中國計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)工作向縱深發(fā)展邁出新的一步。⁽³²⁾

優(yōu)質(zhì)服務(wù)是我國新時(shí)期計(jì)劃生育工作的一項(xiàng)重要改革，其根本目的是使育齡群眾確立新的生育觀或改變舊的生育觀。⁽³³⁾通過試點(diǎn)，我國的計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)取得了積極的成果，并積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)地區(qū)優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作由單純控制人口數(shù)量增長轉(zhuǎn)變?yōu)榘鸯柟痰蜕逝c提高群眾生殖健康水平結(jié)合起來，初步形成了以人的全面發(fā)展為中心、育齡群眾是計(jì)劃生育的主人、以群眾滿意和支持為工作標(biāo)準(zhǔn)的觀念。但是，以滿足群眾需要為中心的良性循環(huán)的工作機(jī)制還沒有形成，基礎(chǔ)還比較脆弱，優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作仍處在初級(jí)階段或起步階段。因此，計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)要與深入開展全心全意為人民服務(wù)的教育，與計(jì)劃生育法制建設(shè)，與婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動(dòng)，與初級(jí)生殖保健工作等結(jié)合起來，拓展和完善計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)涵，把計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作不斷引向深入。⁽³⁴⁾在貧困地區(qū)開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作，首先也是最重要的一步，是了解貧困婦女對計(jì)生服務(wù)的需求。當(dāng)前貧困婦女對計(jì)生服務(wù)至少存在以下需求:對容易理解的有關(guān)避孕方法信息的需求、對自主選擇避孕方法的需求、對高質(zhì)量的計(jì)生手術(shù)服務(wù)的需求、對綜合服務(wù)特別是生殖道感染疾病的防治服務(wù)的需求等。⁽³⁵⁾

總之，計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)是一項(xiàng)綜合性的工作，涉及計(jì)劃生育工作中方方面面的問題，優(yōu)質(zhì)服務(wù)又是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程和開放體系，需要各級(jí)政府的努力和多部門的全力協(xié)作，需要民間和非政府組織的參與，需要群眾參與度的不斷提高。⁽³⁶⁾提高計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，需要處理好一系列相關(guān)因素:對人民群眾的態(tài)度是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的核心，也是優(yōu)質(zhì)服務(wù)要解決的首要問題；計(jì)劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及功能的發(fā)揮是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)；加強(qiáng)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的兩支隊(duì)伍建設(shè)是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的保證；生殖保健服務(wù)（提高出生人口素質(zhì)、提高育齡群眾的健康水平）是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重點(diǎn)；因地制宜、分類指導(dǎo)是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基本原則；充分利用社會(huì)資源是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的必要補(bǔ)充；處理好有償與無償?shù)年P(guān)系是優(yōu)質(zhì)服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的靈魂；需求調(diào)查、宣傳培訓(xùn)、咨詢指導(dǎo)是激活優(yōu)質(zhì)服務(wù)的催化劑；引入市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制，不斷開拓新的服務(wù)項(xiàng)目，是搞好優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要手段；滿足群眾需求，提高群眾滿意率，是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)。⁽³⁷⁾計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，體現(xiàn)了從管理向服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變。計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)以人為本、以人的全面發(fā)展為中心，以群眾的需求為出發(fā)點(diǎn)，以避孕節(jié)育為重點(diǎn)，以穩(wěn)定低生育水平、提高人口素質(zhì)為目標(biāo)，圍繞生育、節(jié)育、不育開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，合理地利用和配置社會(huì)資源，以適應(yīng)市場的發(fā)展和群眾的需求，通過深化宣傳教育，加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)，實(shí)行科學(xué)管理，組織群眾參與，形成宣傳、管理、服務(wù)為一體的計(jì)劃生育工作新格局，全面提高計(jì)劃生育服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)人口和社會(huì)的全面發(fā)展。⁽³⁸⁾

5.1.4　計(jì)劃生育村民自治

人口再生產(chǎn)是以家庭為單位進(jìn)行的。離家庭最近、對家庭最有影響、對家庭動(dòng)態(tài)了解最清、對家庭利害關(guān)系最大的都是村。村級(jí)是計(jì)劃生育工作的源頭，是調(diào)節(jié)人口出生率的前沿陣地。⁽³⁹⁾20世紀(jì)80年代以來，隨著村民自治的全面推行，農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。由于村委會(huì)權(quán)力合法性基礎(chǔ)來源于村莊內(nèi)部的民主選舉，導(dǎo)致國家意志在農(nóng)村的推行遇到困難，產(chǎn)生所謂的“村梗阻”現(xiàn)象。計(jì)劃生育合格村的建設(shè)，使一些工作基礎(chǔ)較好的地方成為我國農(nóng)村計(jì)劃生育工作機(jī)制改革創(chuàng)新的先行者。90年代以來，隨著創(chuàng)建計(jì)劃生育合格村活動(dòng)的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國家基層政權(quán)由于其自身調(diào)整的滯后，難以適應(yīng)村民自治后的新形勢，單一依靠行政手段的老方法難以很好地把計(jì)劃生育工作開展下去。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，計(jì)劃生育村民自治走向歷史前臺(tái)。⁽⁴⁰⁾計(jì)劃生育村民自治的核心思想，是將縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府過去實(shí)行的一些行之有效的辦法、措施、規(guī)定，變?yōu)榇迕褡灾蔚囊?guī)定或村規(guī)民約，將過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部直接操作、承辦的事變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)或村民自辦，這樣盡量將行政手段、社會(huì)制約逐步轉(zhuǎn)為群眾的群幫群治，形成多數(shù)人做少數(shù)人的工作的局面，真正在村級(jí)形成計(jì)生工作齊抓共管、綜合治理的新運(yùn)作機(jī)制。⁽⁴¹⁾可見，推行計(jì)劃生育村民自治，是實(shí)行依法管理的內(nèi)在要求，是計(jì)劃生育工作管理機(jī)制改革目標(biāo)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)工作重心下移的有效載體，是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要途徑，是堅(jiān)持以人為本和群眾是計(jì)劃生育的主人的具體體現(xiàn)。⁽⁴²⁾

計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)在基層、在農(nóng)村。廣大村民既是計(jì)劃生育的主人，也是計(jì)劃生育的主要工作對象和服務(wù)對象。多年來的計(jì)劃生育實(shí)踐表明，要徹底改變計(jì)劃生育工作“急在縣里、忙在鎮(zhèn)里、梗在村里”的被動(dòng)局面，必須加強(qiáng)基層計(jì)劃生育工作，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。計(jì)劃生育村民自治，是計(jì)劃生育管理體制的重大變革。切實(shí)解決育齡群眾的后顧之憂，增強(qiáng)育齡群眾對計(jì)生工作理解、支持的向心力和凝聚力，是實(shí)行計(jì)劃生育村民自治的宗旨。⁽⁴³⁾計(jì)劃生育村民自治就是村民依照國家計(jì)劃生育政策、法規(guī)及自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督，對婚姻、生育、節(jié)育等婚育行為進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的計(jì)劃生育管理體制。⁽⁴⁴⁾一般說來，計(jì)劃生育村民自治的內(nèi)容由四個(gè)方面的因素來確定:其一，中共中央和國家有關(guān)計(jì)劃生育的法律和政策對每個(gè)公民的“硬性”要求。如國家法律賦予每個(gè)公民有關(guān)計(jì)劃生育的權(quán)利和義務(wù)；一胎、二胎生育政策，流動(dòng)人口管理的要求等。其二，中央、省、縣（市）對計(jì)劃生育工作的要求，如堅(jiān)持“三不變”，落實(shí)“三為主”，推進(jìn)“三結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，以及其他工作要求等。其三，村民有關(guān)計(jì)劃生育的意愿，如村民有關(guān)生殖保健服務(wù)，如何實(shí)行“三結(jié)合”、如何落實(shí)計(jì)生優(yōu)惠政策、計(jì)生財(cái)務(wù)如何公開等方面的要求和建議。其四，村相關(guān)責(zé)任人的素質(zhì)和自治能力。⁽⁴⁵⁾計(jì)劃生育村民自治與以往的計(jì)劃生育工作機(jī)制相比，具有自主性、群眾性、公開性、權(quán)威性等特點(diǎn)。其中顯著的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與，使計(jì)生工作由過去單純依靠行政機(jī)關(guān)的管理模式變?yōu)橐詮V大村民為主體、動(dòng)員社會(huì)廣泛參與的新模式。⁽⁴⁶⁾

在計(jì)劃生育村民自治的實(shí)踐中，要妥善處理好兩個(gè)方面的關(guān)系:一方面，要處理好“鄉(xiāng)負(fù)責(zé)”與“村自治”的關(guān)系，使計(jì)劃生育工作逐步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的權(quán)限內(nèi)分離出來。“村自治”是“鄉(xiāng)負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)，“鄉(xiāng)負(fù)責(zé)”是“村自治”的保證。⁽⁴⁷⁾實(shí)行計(jì)劃生育村民自治的前提和基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持和指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度是計(jì)劃生育村民自治成敗的關(guān)鍵；實(shí)行計(jì)劃生育村民自治，使村委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)起計(jì)劃生育管理責(zé)任，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作職責(zé)的簡單下移。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展計(jì)劃生育工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范疇的計(jì)劃生育工作，而且要對計(jì)劃生育村民自治工作及時(shí)予以指導(dǎo)、支持和幫助。⁽⁴⁸⁾實(shí)行村民自治，使計(jì)劃生育工作重心下移，大量的管理、服務(wù)性工作由村級(jí)來完成，改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)打天下的局面，實(shí)現(xiàn)人口控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。計(jì)劃生育村民自治“不能用行政思維方式來設(shè)計(jì)，更不能用行政手段來推行，而必須按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的要求，由村民通過合法的形式，保護(hù)自己的生育權(quán)利和規(guī)范自己的生育行為”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村育齡群眾實(shí)行計(jì)劃生育的積極性，建立“以村為主、村民自治”的計(jì)劃生育工作機(jī)制，逐步解決計(jì)劃生育“梗阻”在村的問題，使“三為主”方針落到實(shí)處。⁽⁴⁹⁾

另一方面，要正確處理好村黨支部、村委會(huì)、村計(jì)生協(xié)會(huì)的關(guān)系。計(jì)劃生育村民自治的基本方式是村兩委成員、村計(jì)生專干、計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員實(shí)行“三位一體”的管理與服務(wù)體系，村民按照居住相近、活動(dòng)方便的原則，成立自治小組，形成“村委會(huì)搭臺(tái)子、支部做導(dǎo)演、協(xié)會(huì)唱主角”的合力機(jī)制。村黨支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，是村級(jí)各個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，當(dāng)然也是計(jì)劃生育村民自治的領(lǐng)導(dǎo)組織。村委會(huì)是計(jì)劃生育村民自治的基本組織，村計(jì)生辦則是這一基本組織下設(shè)的、側(cè)重于管理的辦事機(jī)構(gòu)。作為組織和動(dòng)員群眾實(shí)行計(jì)劃生育自我教育、自我管理、自我服務(wù)的群眾團(tuán)體，村級(jí)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)是村民自治的最好載體。⁽⁵⁰⁾在開展計(jì)劃生育村民自治的工作中，通過建章立約，明確村民委員會(huì)在“自治”中的權(quán)力與責(zé)任；通過推行“兩包、一掛”（包任務(wù)、包經(jīng)費(fèi)，與工作獎(jiǎng)懲掛鉤），落實(shí)“自治”的工作經(jīng)費(fèi)，建立村級(jí)計(jì)劃生育工作責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的機(jī)制，⁽⁵¹⁾從而形成以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)、以村民委員會(huì)為主導(dǎo)、以村計(jì)生協(xié)為主要組織載體、以廣大育齡群眾為主體的計(jì)劃生育工作運(yùn)行機(jī)制。

計(jì)劃生育村民自治的實(shí)質(zhì)是“民主生育”。通過計(jì)劃生育村民自治，發(fā)揚(yáng)計(jì)劃生育民主，使計(jì)劃生育客體從義務(wù)本位向權(quán)利本位過渡，樹立起以民為本的新理念。計(jì)劃生育村民自治，歸根結(jié)底，是要走群眾路線，讓群眾做計(jì)劃生育的主人，落實(shí)起來就是“村負(fù)責(zé)、民自治、戶落實(shí)”。⁽⁵²⁾因此，評估一個(gè)村的計(jì)劃生育工作是否實(shí)現(xiàn)了村民自治以及自治水平高低，不僅要看生育率是否已經(jīng)降了下來，還要看群眾參與程度和群眾滿意程度。⁽⁵³⁾建立計(jì)劃生育村民自治正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，村支部、村委會(huì)一班人齊抓共管是根本，選配好村專干是關(guān)鍵，制定操作性、實(shí)用性強(qiáng)的村規(guī)民約是前提，合同書的簽訂、兌現(xiàn)是保證，發(fā)揮協(xié)會(huì)中心戶長、會(huì)員的作用是基礎(chǔ)，因地制宜、抓點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)是方向，確保工作運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)投入是動(dòng)力。⁽⁵⁴⁾由此觀之，實(shí)行計(jì)劃生育村民自治需要有一支強(qiáng)有力的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、一間多功能的村級(jí)活動(dòng)室、一個(gè)具有普遍約束力的《村民自治章程》、一套環(huán)環(huán)緊扣的管理程序、一份工作責(zé)任書、一筆確保工作運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)投入、一個(gè)良好的計(jì)劃生育村民自治工作氛圍和一套監(jiān)督管理辦法。⁽⁵⁵⁾而開展計(jì)劃生育村民自治工作的重點(diǎn)是“構(gòu)建以村民自治為依托的新的工作基礎(chǔ)，最重要的是強(qiáng)化村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)建設(shè)，在領(lǐng)導(dǎo)、決策、議事、執(zhí)行等運(yùn)作層面上實(shí)現(xiàn)由依賴政府向自主管理的過渡，使之獨(dú)立承擔(dān)起人口與計(jì)劃生育工作的責(zé)任，并在組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新上加快步伐”⁽⁵⁶⁾。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持和保障，在政策上積極推行“三結(jié)合”，圍繞“少生快富奔小康”，利用計(jì)劃生育村民自治形成的“網(wǎng)絡(luò)”，加大農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)互助和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，真正落實(shí)對計(jì)劃生育貧困戶、節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥戶、中年喪子戶和二女戶的重點(diǎn)幫扶。⁽⁵⁷⁾同時(shí)，針對長期以來計(jì)劃生育工作中存在的“熱在縣里、冷在鄉(xiāng)里、停在村里、空在戶里”的狀況，按照村黨支部、村委會(huì)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)“三輪”齊轉(zhuǎn)，黨員、團(tuán)員、協(xié)會(huì)會(huì)員“三員”聯(lián)戶，民主管理、民主監(jiān)督、民主評議“三民”并舉的“三三三”工作思路，開展計(jì)劃生育村民自治的試點(diǎn)工作，形成村級(jí)組織和村民“雙向治育”的工作機(jī)制，⁽⁵⁸⁾推動(dòng)計(jì)劃生育村民自治的良性循環(huán)。

5.1.5　城市社區(qū)計(jì)劃生育

社區(qū)是聯(lián)系家庭和社會(huì)的中間紐帶，相對于宏觀上的國家與微觀上的家庭而言，社區(qū)是從中觀上控制人口的主體。社區(qū)居民委員會(huì)是落實(shí)計(jì)生政策、服務(wù)群眾的前沿，是實(shí)現(xiàn)屬地化管理的堅(jiān)強(qiáng)組織保證。我國城市基層人口與計(jì)劃生育管理通常有三種模式:“以塊為主”的行政管理模式、“形似神異”的混合管理模式和“居民自治”與行政管理相結(jié)合的管理模式。⁽⁵⁹⁾隨著中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，以往那種主要依靠行政調(diào)控手段來推動(dòng)計(jì)劃生育的做法已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢發(fā)展的需求，探索建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展要求的新型社區(qū)人口與計(jì)劃生育管理體制，繼續(xù)推行屬地化管理，強(qiáng)化街道辦事處、居委會(huì)計(jì)劃生育的管理職責(zé)，按照“小政府、大社會(huì)”的原則簡政放權(quán)，使人口控制與社區(qū)發(fā)展相結(jié)合，把人口與計(jì)劃生育工作融入社區(qū)，充分利用社區(qū)資源，推進(jìn)計(jì)劃生育依法行政、優(yōu)質(zhì)服務(wù)和對人口問題的綜合治理，促進(jìn)城市人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，是新時(shí)期城市計(jì)劃生育工作的新內(nèi)容。

社區(qū)是城市計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展的基石，準(zhǔn)確界定社區(qū)計(jì)生工作職責(zé)，理順社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處和計(jì)生部門之間的關(guān)系，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的工作運(yùn)行機(jī)制，是社區(qū)計(jì)劃生育工作改革的關(guān)鍵。⁽⁶⁰⁾計(jì)劃生育與社區(qū)發(fā)展相結(jié)合，思路出在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但工作重心則在街道和居委會(huì)這兩級(jí)，即在基層，并沒有統(tǒng)一的模式和“規(guī)范”的做法。它所著重倡導(dǎo)的是基層和群眾的開拓、創(chuàng)新精神，各個(gè)微型社區(qū)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，選擇適合自身的方式與步驟。因此，在一定意義上，計(jì)劃生育與社區(qū)發(fā)展相結(jié)合的“靈魂”是它的思路，而不是具體做法。這也正是涉及我國計(jì)劃生育未來發(fā)展的“經(jīng)驗(yàn)”所在。⁽⁶¹⁾社區(qū)居委會(huì)要依據(jù)國家的法律、法規(guī)和政策，協(xié)助政府做好駐轄區(qū)單位和居民的人口與計(jì)劃生育工作，積極推進(jìn)企事業(yè)單位的屬地管理，推進(jìn)人戶分離人員和流動(dòng)人口的現(xiàn)居住地管理。⁽⁶²⁾在城市中，社區(qū)人口與計(jì)劃生育管理體制就是要貫徹和實(shí)現(xiàn)居民自治、依法管理，以人為本、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，工作融合、資源整合的原則，采取居民自治與行政管理相結(jié)合的形式，⁽⁶³⁾實(shí)行“社區(qū)負(fù)責(zé)、屬地管理、以塊為主、部門配合、齊抓共管、綜合治理”的新機(jī)制，以屬地管理為原則，使“單位人”過渡成為“社區(qū)人”，把計(jì)劃生育等工作從單位移交給社區(qū)，使企業(yè)從繁瑣的社會(huì)事務(wù)中解脫出來，全身心投入到市場競爭中去，而各街道辦事處（鎮(zhèn)）全面負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)所有人口（包括流動(dòng)人口）的計(jì)劃生育工作，對本轄區(qū)所有單位和居（村）委會(huì)的計(jì)劃生育工作切實(shí)負(fù)起責(zé)任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理全社區(qū)內(nèi)的計(jì)劃生育工作。⁽⁶⁴⁾

社區(qū)環(huán)境對于生育決定者有著重要影響，社區(qū)是育齡夫婦作出生育決策的直接社會(huì)環(huán)境。在社區(qū)計(jì)劃生育實(shí)施過程中，必須把管理者的工作變成社區(qū)行動(dòng)，把計(jì)劃生育納入社區(qū)建設(shè)的范疇，正確處理好行政控制與社區(qū)控制、企業(yè)管理與社區(qū)控制的關(guān)系。⁽⁶⁵⁾在計(jì)劃生育社區(qū)管理過程中，以服務(wù)與扶持為主導(dǎo)方式，為社區(qū)廣大育齡群眾提供法律法規(guī)宣傳教育、人口與計(jì)劃生育基礎(chǔ)知識(shí)教育、生殖健康教育、優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育教育以及少生快富服務(wù)和信息管理等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，⁽⁶⁶⁾逐漸把重心從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)移到提高工作質(zhì)量和水平上來，從單純完成人口控制目標(biāo)轉(zhuǎn)移到關(guān)注育齡群眾的身心健康、維護(hù)群眾的合法權(quán)益、以優(yōu)質(zhì)服務(wù)不斷滿足群眾的需求上來。⁽⁶⁷⁾同時(shí)，借助社區(qū)黨組織和居民自治組織的健全完善，建立了一個(gè)新的自治組織網(wǎng)絡(luò)，即在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)人口與計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組、社區(qū)居民委員會(huì)下設(shè)的計(jì)劃生育工作委員會(huì)、社區(qū)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、從事計(jì)劃生育工作的樓棟長、育齡婦女小組長和社區(qū)計(jì)劃生育志愿者隊(duì)伍。其中，由協(xié)會(huì)組織、樓棟長、育齡婦女小組長和社區(qū)計(jì)劃生育志愿者組成的各種學(xué)習(xí)、服務(wù)和興趣小組，是社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作中最活躍的群體。⁽⁶⁸⁾

5.1.6　人口問題綜合治理

人口問題是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的大問題，要樹立整體的人口觀念，實(shí)行綜合治理。在控制人口增長的同時(shí)，重視人的全面發(fā)展、人們的生殖健康和生活質(zhì)量以及人口問題的綜合治理，已經(jīng)并將繼續(xù)成為世界人口與計(jì)劃生育轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要特征。1992年以來，我國計(jì)劃生育工作不僅有效地控制了人口增長，使生育水平有了較大幅度的下降，平穩(wěn)渡過了第三次人口出生高峰，有力地支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，而且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，逐步探索出了一條符合我國國情的綜合治理人口問題的道路，這就是堅(jiān)持“三不變”（現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策不變，既定的人口控制目標(biāo)不變，各級(jí)黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)不變），落實(shí)“三為主”（宣傳教育與行政經(jīng)濟(jì)措施以宣傳教育為主、避孕與孕后補(bǔ)救以避孕節(jié)育為主、經(jīng)常性工作和集中突出活動(dòng)以經(jīng)常性工作為主），推行“三結(jié)合”（計(jì)劃生育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合、和幫助農(nóng)民致富奔小康相結(jié)合、和建立文明幸福家庭相結(jié)合），實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”（由僅就計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育向與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，采取綜合措施解決人口問題的轉(zhuǎn)變；由以社會(huì)制約機(jī)制為主向逐步建立利益導(dǎo)向和社會(huì)制約機(jī)制相結(jié)合，宣傳教育、綜合服務(wù)、科學(xué)管理相統(tǒng)一的機(jī)制轉(zhuǎn)變），達(dá)到“一個(gè)目標(biāo)”（即控制人口增長，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，為改革開放和社會(huì)主義建設(shè)創(chuàng)造良好的人口環(huán)境）。這是多年來計(jì)劃生育工作基本經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)，是人民群眾在建設(shè)有中國特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中的創(chuàng)造，是在馬克思主義人口理論和鄧小平人口思想指引下，計(jì)劃生育工作深化改革、開拓進(jìn)取的產(chǎn)物。⁽⁶⁹⁾綜合治理人口問題的道路提出后，成為我國計(jì)劃生育工作在新時(shí)期的重要指針。中共中央、國務(wù)院及國家計(jì)生委等相關(guān)部門在一系列重要會(huì)議上的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，使綜合治理人口問題成為一個(gè)耳熟能詳?shù)拿~和我國計(jì)劃生育工作努力的方向。

解決21世紀(jì)中國的人口問題，穩(wěn)定低生育水平，實(shí)現(xiàn)后人口轉(zhuǎn)變的歷史性飛躍，有賴于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)進(jìn)步，最根本的是要堅(jiān)持已經(jīng)開創(chuàng)的符合中國國情的綜合治理人口問題的道路。⁽⁷⁰⁾在人口問題綜合治理過程中，要正確處理好其內(nèi)部各要素之間的相互關(guān)系:堅(jiān)持“三不變”是綜合治理人口問題、實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)的基本前提和必要保證，也是符合我國國情的綜合治理人口問題的最本質(zhì)的特征；落實(shí)“三為主”是計(jì)劃生育工作必須遵循的基本方針，也是綜合治理人口問題的基礎(chǔ)性工作；實(shí)行“三結(jié)合”是綜合治理人口問題的主要途徑和工作載體；實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”是綜合治理人口問題的總綱。各地圍繞著“三三三二一”原則，結(jié)合地方實(shí)際，探索出了一些具有地方特色的新經(jīng)驗(yàn)。例如“三結(jié)合”的具體形式和載體就因各地工作基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的不同而各具特色，如貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)與計(jì)劃生育相結(jié)合，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)實(shí)施的計(jì)劃生育與生殖保健、婦女發(fā)展相結(jié)合項(xiàng)目，浙江省開展的“新家庭計(jì)劃”，江蘇省開展的對育齡婦女實(shí)行避孕節(jié)育全程服務(wù)，遼寧省開展的“三生服務(wù)”（即為育齡群眾所做的生育服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)），湖南省大力開展的“三三金橋工程”（即通過堅(jiān)持“三加強(qiáng)”:加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、加強(qiáng)人口計(jì)劃管理、加強(qiáng)法制管理，開展“三結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)“三為主”，在計(jì)劃生育工作中架起密切黨群、干群關(guān)系的橋梁，引導(dǎo)農(nóng)民致富的橋梁，建設(shè)文明家庭的橋梁）以及各種形式的少生快富合作經(jīng)濟(jì)組織等等，既體現(xiàn)了對人口問題綜合治理的要求，又反映出“三結(jié)合”工作的豐富性和多樣性。⁽⁷¹⁾經(jīng)過新一代人的努力，我國逐步摸索出了一套社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃生育工作運(yùn)行機(jī)制，成功探索出了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的人口調(diào)控體系和計(jì)劃生育工作管理體制，人口與發(fā)展取得了舉世矚目的成就，公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利顯著改善。⁽⁷²⁾

在新的歷史時(shí)期，人口問題綜合治理呈現(xiàn)出新的特點(diǎn):綜合治理對象從單純已婚育齡人群生育行為向轉(zhuǎn)變育齡人群生育觀念拓展，形成標(biāo)本兼治的格局，并開始注意治理影響計(jì)劃生育的社會(huì)行為與社會(huì)觀念問題；參與治理的部門由原來直接參與治理生育行為的部門擴(kuò)展到參與治理影響計(jì)劃生育的社會(huì)行為與社會(huì)觀念的部門；綜合治理的手段轉(zhuǎn)化為利益導(dǎo)向與社會(huì)制約機(jī)制相結(jié)合；綜合治理的方式開始采取更有利于綜合治理的結(jié)合與融合方式，把計(jì)劃生育工作納入相關(guān)部門職能，在強(qiáng)化橫向（塊塊）綜合治理的同時(shí)，縱向（條條）綜合治理開始起步。⁽⁷³⁾由于堅(jiān)持了人口問題的綜合治理，1992年以來，中國的人口出生率和自然增長率均穩(wěn)中有降，總和生育率平穩(wěn)回落，并一直處于更替水平以下（見表5.1）。

表5.1　1992—2009年中國人口自然變動(dòng)表

續(xù)　表

注:1992年以后，全國未正式發(fā)布總和生育率數(shù)據(jù)，關(guān)于總和生育率也存在較多爭議。新世紀(jì)以來，我國總和生育率一直處于更替水平以下，基本上維持在1.4的水平。參見陳衛(wèi):《改革開放30年與中國的人口轉(zhuǎn)變》，《人口研究》2008年第6期。

資料來源:中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2002）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2002年版，第93頁；中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局:《2000年第五次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第一號(hào)）》，《人民日報(bào)》2001年3月28日；中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局人口和社會(huì)科技統(tǒng)計(jì)司:《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒（2002）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2002年版，第203頁；中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局:《新中國60年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2009年版，第590、608頁；中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局:《2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2010年2月25日。