源頭嚴(yán)防，是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的治本之策。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，首先應(yīng)從源頭抓起，按照最嚴(yán)格的原則，建立源頭嚴(yán)防的有效機(jī)制。這就必須健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善資產(chǎn)管理體制，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

一、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理體制

這是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容。我國(guó)自然資源資產(chǎn)分別為全民所有和集體所有，但目前沒(méi)有把每一寸國(guó)土空間的自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確定清楚，沒(méi)有清晰界定國(guó)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間、各類自然資源的所有者，沒(méi)有劃清國(guó)家所有國(guó)家直接行使所有權(quán)、國(guó)家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個(gè)人行使承包權(quán)等各種權(quán)益的邊界。自然資源和環(huán)境容易產(chǎn)生“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象的根源也是產(chǎn)權(quán)不明晰，因此黨的十八屆三中全會(huì)提出：“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！睉?yīng)在建立產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上再探索建立資源的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。

我國(guó)憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。相關(guān)法律規(guī)定了全民所有水資源、森林、土地等自然資源所有權(quán)的代表者。但全民所有自然資源的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)權(quán)益不落實(shí)；監(jiān)管體制上沒(méi)有區(qū)分作為部分自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與作為所有自然資源管理者的權(quán)利。隨著自然資源越來(lái)越短缺和生態(tài)環(huán)境遭到破壞，自然資源的資產(chǎn)屬性越來(lái)越明顯，市場(chǎng)價(jià)值不斷攀升，自然資源和生態(tài)空間的未來(lái)價(jià)值、對(duì)中華民族生存發(fā)展的意義越來(lái)越重大。健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，就是要按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門管理的思路，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，授權(quán)其代表全體人民行使所有者的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，對(duì)各類全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。

國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國(guó)家對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的：前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)利。我國(guó)實(shí)行對(duì)土地、水資源、海洋資源、林業(yè)資源分類進(jìn)行管理的體制，很容易顧此失彼。必須完善自然資源監(jiān)管體制，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督，統(tǒng)一行使全國(guó)960萬(wàn)平方公里陸地國(guó)土空間和所有海域國(guó)土空間的用途管制職責(zé)，對(duì)各類自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一的用途管制制度，對(duì)“山水林田湖”進(jìn)行統(tǒng)一的系統(tǒng)性修復(fù)。

二、堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)制度

主體功能區(qū)制度是從大尺度空間范圍確定各地區(qū)的主體功能定位的一種制度安排，是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的依據(jù)、區(qū)域政策制定實(shí)施的基礎(chǔ)單元、空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)、國(guó)家管理國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一平臺(tái)，是建設(shè)美麗中國(guó)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。各地區(qū)必須嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，北京、上海等優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，要適當(dāng)降低增長(zhǎng)預(yù)期，停止對(duì)耕地和生態(tài)空間的侵蝕，開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)主要依靠建設(shè)用地存量調(diào)整解決；三江源等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和東北平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要堅(jiān)持點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)方針，有限的開(kāi)發(fā)活動(dòng)不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，不得損害基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。自然價(jià)值較高的區(qū)域要禁止開(kāi)發(fā)。要加緊編制完成省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資等的政策和政績(jī)考核體系，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要根據(jù)全國(guó)國(guó)土空間多樣性、非均衡性、脆弱性特征，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌人口、經(jīng)濟(jì)、國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以主體功能定位為依據(jù)，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，完善與主體功能區(qū)規(guī)劃相配套的法規(guī)和政策，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展中形成各功能區(qū)的區(qū)域特色和競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。加快優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

法律確定原則，規(guī)劃劃定界限。法律只能確定哪種自然空間必須實(shí)行用途管制，哪類國(guó)土空間必須限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)，但具體邊界必須通過(guò)空間規(guī)劃來(lái)劃定和落實(shí)。我國(guó)是世界上規(guī)劃最多的國(guó)家，但多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下來(lái)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的空間規(guī)劃體系還沒(méi)有建立起來(lái)。城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都帶有空間規(guī)劃性質(zhì)，但總體上還沒(méi)有完全脫離部門分割、指標(biāo)管理的特征，各類空間還沒(méi)有真正落地，且各類規(guī)劃之間交叉重疊，都想當(dāng)“老大”，沒(méi)有形成統(tǒng)一銜接的體系。

適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，必須盡快改變國(guó)土規(guī)劃缺失的局面。國(guó)土規(guī)劃是最高層次的國(guó)土空間規(guī)劃，具有綜合性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和約束性，對(duì)區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃具有引領(lǐng)、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，當(dāng)務(wù)之急，是抓緊編制全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要，根據(jù)資源環(huán)境綜合承載能力和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌各類產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行綜合部署。在此基礎(chǔ)上，啟動(dòng)區(qū)域和地方國(guó)土規(guī)劃的編制。

要改革規(guī)劃體制，形成全國(guó)統(tǒng)一、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。改革上級(jí)政府批準(zhǔn)下級(jí)行政區(qū)規(guī)劃的體制，改為當(dāng)?shù)匾?guī)劃由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)批準(zhǔn)。增強(qiáng)規(guī)劃的透明度，給社會(huì)以長(zhǎng)期明確的預(yù)期，更多依靠當(dāng)?shù)鼐用癖O(jiān)督規(guī)劃的落實(shí)。在國(guó)家層面，要理清主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等之間的功能定位，在市縣層面，要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，一個(gè)市縣一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖管100年。市縣空間規(guī)劃要根據(jù)主體功能定位，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的開(kāi)發(fā)管制界限，明確居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、城市建成區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)、基本農(nóng)田以及林地、水面、濕地等生態(tài)空間的邊界，清清楚楚、明明白白，使用途管制有規(guī)可依。

三、落實(shí)用途管制

自然資源和生態(tài)空間是我們中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，無(wú)論所有者是誰(shuí)，無(wú)論是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域還是限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，都要遵循用途管制進(jìn)行開(kāi)發(fā)，不得任意改變土地用途。我國(guó)已建立嚴(yán)格的耕地用途管制，但對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)的一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒(méi)有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指標(biāo)后，就轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)山地、林地、濕地、湖泊等。我們知道，“山水林田湖”是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?？沉肆郑瑲Я松?，就破壞了土地，山上的水就會(huì)傾瀉到河湖，土淤積在河湖，水就變成了洪水，山就變成了禿山。一個(gè)周期后，水也不會(huì)再來(lái)了，一切生命都不會(huì)再光顧了。要按照“山水林田湖”是一個(gè)生命共同體的原則，建立覆蓋全部國(guó)土空間的用途管制制度，不僅對(duì)耕地要實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，對(duì)天然草地、林地、河流、湖泊、濕地、海面、灘涂等生態(tài)空間也要實(shí)行用途管制，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確保全國(guó)生態(tài)空間面積不減少。

因此，要建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。制度建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。要根據(jù)國(guó)土規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃，劃定“生存線”、“生態(tài)線”、“發(fā)展線”和“保障線”，全面加強(qiáng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的管控；對(duì)涉及國(guó)家糧食、能源、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性資源，實(shí)行開(kāi)發(fā)利用總量控制、配額管理制度，確保安全供應(yīng)和永續(xù)利用；完善和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、節(jié)約用地制度，建立健全資源有償使用制度和開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度，嚴(yán)格資源保護(hù)利用責(zé)任追究制度。

四、建立國(guó)家公園體制

建立國(guó)家公園體制是對(duì)自然價(jià)值較高的國(guó)土空間實(shí)行的開(kāi)發(fā)保護(hù)管理制度。我國(guó)對(duì)各種有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等，已經(jīng)建立了比較全面的開(kāi)發(fā)保護(hù)管理制度，但這些自然價(jià)值較高的自然保護(hù)地被“各據(jù)一方”，一座山、一個(gè)動(dòng)物保護(hù)區(qū)，南坡可能是一個(gè)部門命名并管理的國(guó)家森林公園，北坡可能是另一個(gè)部門命名并管理的自然保護(hù)區(qū)。這種切割自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物活動(dòng)空間的體制，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下，該保護(hù)的沒(méi)有保護(hù)好。因此，要通過(guò)建立國(guó)家公園體制，對(duì)這種碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整。