第二節(jié)　軍人安置制度

安置制度是國(guó)家和社會(huì)為保證某些特定的社會(huì)對(duì)象的工作和生活問(wèn)題得到妥善安排和處理，使其在社會(huì)上享有一定的社會(huì)地位和生活保障而采取的一系列社會(huì)措施。在我國(guó)，所謂特定的社會(huì)對(duì)象主要指因各種原因從國(guó)家武裝力量中退出而重返社會(huì)，并依法需要安置的人員。安置保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分，屬于特殊社會(huì)保障，是優(yōu)撫保障的基本組成部分。

一、我國(guó)軍人安置制度的類(lèi)型

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這便決定了現(xiàn)階段中國(guó)的安置管理體制也必然以過(guò)渡為特征。

我國(guó)安置制度包括退役安置和退休安置。

退役安置是國(guó)家和社會(huì)依法向退出現(xiàn)役的軍人提供資金和服務(wù)保障，使之重返并適應(yīng)社會(huì)的一種優(yōu)撫保障制度。它是為了幫助曾經(jīng)生活和工作在軍隊(duì)系統(tǒng)中的軍人，在退役后做好重返社會(huì)的必要準(zhǔn)備。軍人退役后，在培養(yǎng)職業(yè)能力和改變生活方式方面，需要有一個(gè)過(guò)程。退役安置就是為完成這一過(guò)程創(chuàng)造必要的條件。退役安置對(duì)退役軍人既提供資金保障，又提供服務(wù)保障。資金保障包括退役安置費(fèi)、各種臨時(shí)性生活津貼和生產(chǎn)性貸款；服務(wù)保障包括就業(yè)安置、就學(xué)安置、落戶(hù)安置、職業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)等項(xiàng)目。

退（離）休安置是對(duì)軍隊(duì)干部和技術(shù)人員實(shí)行的優(yōu)撫保障。凡符合退休條件的干部和技術(shù)人員退休后，除按月發(fā)給退休費(fèi)，享受醫(yī)療費(fèi)、福利費(fèi)、車(chē)旅費(fèi)等補(bǔ)貼，以及撫恤費(fèi)、遺屬生活費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)等待遇外，還在安置去向、住房、家屬及子女就學(xué)等方面做出妥善安排，其待遇略高于一般退役軍人。軍隊(duì)的離退休干部是國(guó)家的有功之臣，應(yīng)當(dāng)受到妥善安置，受到全社會(huì)的尊重和愛(ài)戴。軍隊(duì)退（離）休安置工作，是具有中國(guó)特色的一種高層次的社會(huì)保障，既有一般的社會(huì)保障性質(zhì)，又不同于其他社會(huì)保障。軍隊(duì)退（離）休干部的政治、生活待遇具有很強(qiáng)的政策性，他們與地方其他人有不同的經(jīng)歷、工作、生活特點(diǎn)，所以，他們離退休后，應(yīng)享受略為從優(yōu)的待遇，國(guó)家在政策上給軍隊(duì)離退休干部以妥善安置和照顧，使他們幸福地安度晚年，有利于軍隊(duì)在職干部安心服役，有利于促進(jìn)軍隊(duì)干部制度改革，符合全國(guó)人民的根本利益。

安置保障制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為適應(yīng)國(guó)防及軍隊(duì)建設(shè)的需要而建立起來(lái)的。自這項(xiàng)工作創(chuàng)立起，黨和國(guó)家就一直把它當(dāng)做一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來(lái)看待，視其為關(guān)系到國(guó)防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定和人民安定團(tuán)結(jié)的大事。長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的安置保障制度適應(yīng)了當(dāng)時(shí)形勢(shì)發(fā)展的需要，有效地保證了退役軍人得到安置，順利地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家武裝力量的新陳代謝，滿(mǎn)足了退役軍人的實(shí)際需要，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)安置工作存在的問(wèn)題

隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，黨和國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)移，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所代替，安置保障體系已越來(lái)越不能適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)新的形勢(shì)的需要。主要表現(xiàn)在：

（一）指令性計(jì)劃安置方式受到市場(chǎng)配置資源的挑戰(zhàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)服從效率原則以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。人力資源的配置同樣也要遵循此原則，使市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的安置制度，是政府指令性強(qiáng)制實(shí)行的，違背了效率原則，阻礙了人力資源的合理流動(dòng)，損害了企業(yè)的用工自主權(quán)，加重了企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于國(guó)有企業(yè)的改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善。

（二）安置的數(shù)量無(wú)法落實(shí)，質(zhì)量難以保證，安置渠道單一

供大于求是我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的基本現(xiàn)實(shí)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改革，這一矛盾將更加突出。每年新增加的就業(yè)崗位雖然很多，但往往被大量新增的勞動(dòng)力、下崗職工和進(jìn)城農(nóng)民工所擠占，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)退役士兵的需求嚴(yán)重不足。國(guó)有企業(yè)不能像從前那樣依據(jù)國(guó)家政策大量吸納退役士兵，非國(guó)有企業(yè)接收能力也十分有限，因此，退役士兵安置的數(shù)量無(wú)法落實(shí)。

（三）國(guó)家包攬過(guò)多，助長(zhǎng)了保障對(duì)象的依賴(lài)心理

安置保障的主體是國(guó)家，國(guó)家無(wú)償提供保障資金，同時(shí)以行政手段對(duì)不同的安置對(duì)象在工作、生活和服務(wù)上分別予以相應(yīng)的安排，給予充分的保障。除了農(nóng)村義務(wù)兵外，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)義務(wù)兵、轉(zhuǎn)業(yè)志愿兵包安置，對(duì)退休干部的衣、食、住也全包下來(lái)，使國(guó)家負(fù)擔(dān)沉重。有些城鎮(zhèn)青年及其父母甚至將參軍作為“曲線就業(yè)”的出路。同時(shí)，保障對(duì)象依托國(guó)家政策，產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴(lài)心理，不主動(dòng)尋求就業(yè)門(mén)路。

（四）復(fù)員退伍軍人的安置思想發(fā)生變化

新的變化，加大了安置保障的難度。近年來(lái)，受到商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，復(fù)員退伍軍人的安置思想有了比較大的變化，安置對(duì)象都希望工作安置有利于自身未來(lái)更好的發(fā)展，這種變化有一定的合理性，但卻增加了安置保障工作的難度，也帶來(lái)了安置保障工作中的一些問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面會(huì)由于安置對(duì)象“擇優(yōu)”心理的影響而使安置渠道更窄，另一方面也會(huì)導(dǎo)致“找關(guān)系”、“走后門(mén)”等不正之風(fēng)的蔓延，給整個(gè)安置工作帶來(lái)不利影響。

（五）安置對(duì)象的知識(shí)技能和擇業(yè)愿望與社會(huì)需求不相適應(yīng)

退役士兵在服役期間學(xué)習(xí)和實(shí)踐大多是軍事職業(yè)技能，但是到社會(huì)和地方上則需要社會(huì)職業(yè)技能，兩者對(duì)知識(shí)技能的要求不同，科技是第一生產(chǎn)力，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會(huì)對(duì)高學(xué)歷、高科技的人才需求量大，用人單位對(duì)人才的科學(xué)文化素質(zhì)的要求也在不斷提高，這使退役士兵在勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于劣勢(shì)，難以適應(yīng)。此外，由于國(guó)家傳統(tǒng)的包攬政策和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式以及制度模式的影響，許多安置對(duì)象對(duì)安置崗位的期望值過(guò)高，不愿意到條件艱苦的崗位上就業(yè)，有些士兵因?yàn)閷?duì)崗位不滿(mǎn)意而拒絕上崗。這就使安置工作更加難以開(kāi)展和落實(shí)。

（六）軍休干部的醫(yī)療保障、住房保障、生活待遇尚需完善

軍休干部的住房受?chē)?guó)家下達(dá)的規(guī)模的限制，滿(mǎn)足不了實(shí)際需要，而且，由于國(guó)家實(shí)行分批集中安排住房建設(shè)投資的做法，批次的周期較長(zhǎng)，再加上商業(yè)用地的擠占等種種原因，住房數(shù)量增加緩慢。

由于管理體制和經(jīng)費(fèi)的下?lián)芮啦煌〞?，離退休費(fèi)用下?lián)懿患皶r(shí)，移交政府的軍隊(duì)離退休干部的生活待遇不齊全；軍休干部安置管理工作人員缺乏，影響了軍休工作的正常開(kāi)展。而且，由于軍休所的事業(yè)編制和經(jīng)費(fèi)均由中央下達(dá)，地方大多把軍休所作為中央在地方的事業(yè)單位來(lái)對(duì)待，地方財(cái)政不愿對(duì)軍休所的經(jīng)費(fèi)缺口予以補(bǔ)貼。

三、我國(guó)安置工作的改革方向

目標(biāo)確定之后，任務(wù)也相應(yīng)地得到確認(rèn)。依據(jù)現(xiàn)階段的安置管理目標(biāo)，我國(guó)安置管理的任務(wù)包括如下幾項(xiàng)：

（1）圍繞就業(yè)中的“適得其所”原則組建退伍軍人勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)和全國(guó)性信息網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)所收集的信息主要包括四個(gè)方面：退伍軍人信息、離退休干部信息、社會(huì)需求信息、國(guó)內(nèi)外就業(yè)形勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)設(shè)置從中央到地方自成體系。其活動(dòng)方式有：?jiǎn)为?dú)的信息發(fā)布、組織供需見(jiàn)面、人才洽談交流，其他的與全國(guó)性人才與勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)或機(jī)構(gòu)合作從事勞務(wù)中介，隨時(shí)面向退伍軍人團(tuán)體或個(gè)人的就業(yè)咨詢(xún)等。

（2）圍繞退伍軍人素質(zhì)的提高建立技能培訓(xùn)體系，擬定系統(tǒng)教育計(jì)劃。技能培訓(xùn)體系的培訓(xùn)內(nèi)容主要有三項(xiàng)：職業(yè)技能、求職技巧和擇業(yè)觀教育。其中職業(yè)技能的培訓(xùn)具有長(zhǎng)期性，在服役期間由軍隊(duì)負(fù)責(zé)組織培訓(xùn)，一般采取的方式有六種：在軍事院校開(kāi)設(shè)軍地兩用技術(shù)培訓(xùn)班、離職到部隊(duì)駐地附近的地方院校學(xué)習(xí)通用課程或自己感興趣的專(zhuān)業(yè)、參加地方函授或廣播電視學(xué)校的學(xué)習(xí)、參加成人自學(xué)考試、參加地方政府和企事業(yè)單位在部隊(duì)或地方舉辦的各種培訓(xùn)班、按軍營(yíng)中的周末育才計(jì)劃學(xué)習(xí)。當(dāng)然，接受何種形式的教育必須與相應(yīng)的條件、要求和選拔機(jī)制相結(jié)合。

（3）為軍隊(duì)離退休干部建立老年教育計(jì)劃。這一計(jì)劃的目的是幫助他們安度晚年。相應(yīng)的教學(xué)內(nèi)容也包括三大類(lèi)：技能培訓(xùn)、興趣培訓(xùn)和家政教育。由于軍休干部人數(shù)有限，大學(xué)辦學(xué)費(fèi)用昂貴，該項(xiàng)計(jì)劃的載體不應(yīng)是另起爐灶，而應(yīng)以軍休干部個(gè)人、團(tuán)體和安置部門(mén)組織為主，以現(xiàn)有軍隊(duì)高校和社會(huì)辦學(xué)的老年大學(xué)為基地進(jìn)行。該計(jì)劃的基本原則是自愿，不能強(qiáng)迫。

（4）建立退伍軍人待分配期間生活保障機(jī)制。市場(chǎng)手段運(yùn)用在安置工作中必將普遍拉長(zhǎng)退伍軍人的待分配時(shí)間。而在此期間他們的生活保障理應(yīng)由有關(guān)部門(mén)提供，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于最低生活保障線，以既能維持其基本生存并體現(xiàn)政府與社會(huì)的優(yōu)待，又能產(chǎn)生足夠的力量以推動(dòng)待分配人員積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)為原則，在保障的時(shí)間上也應(yīng)有所限制。該保障機(jī)制在結(jié)構(gòu)上應(yīng)包括國(guó)家提供的保障基金的管理、發(fā)放機(jī)構(gòu)；在保障內(nèi)容上除按月發(fā)放的優(yōu)待金以外，臨時(shí)性的困難救濟(jì)、舉辦各種實(shí)體的優(yōu)惠貸款援助也應(yīng)是主要項(xiàng)目。

（5）建立完善的退伍軍人安置工作法規(guī)體系。該體系應(yīng)該包括薦才與育才方面政府的職責(zé)和基本政策，保證退伍軍人就業(yè)優(yōu)先權(quán)和就業(yè)中不受歧視的法規(guī)，監(jiān)督法規(guī)實(shí)踐的手段和措施，社會(huì)、家庭和個(gè)人在退伍軍人安置方面的權(quán)利與義務(wù)，安置保障資金的籌集、支付與管理等，其中就業(yè)優(yōu)先權(quán)是全部法規(guī)的核心。

（6）建立軍隊(duì)離退休干部安置管理的法規(guī)體系。該體系包括國(guó)家、社會(huì)、家庭和個(gè)人提供保障手段和生活扶助的責(zé)任，人、財(cái)、物等保障手段的使用原則和最有效使用的方法等。

（7）建立最有效地動(dòng)員一切社會(huì)資源的軍休干部安置管理體制。目前實(shí)行的軍休所模式曾經(jīng)起過(guò)服務(wù)國(guó)防建設(shè)的良好作用，現(xiàn)在的作用也無(wú)可替代，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，它的弊病也日益表露，主要是社會(huì)、家庭和個(gè)人的積極性未能得到充分發(fā)揮，致使原本可以利用的社會(huì)資源流失?，F(xiàn)階段的改革似應(yīng)在建立中國(guó)式“單位”機(jī)制上多下工夫。

（8）加大理論研究力度，建立相應(yīng)的保障體制，使安置管理工作更加科學(xué)、更富理性。安置工作任務(wù)艱巨，受制約因素繁多，加之現(xiàn)階段又處于過(guò)渡時(shí)期，所以，要理出相對(duì)科學(xué)的工作思路便格外困難。它不僅需要實(shí)際工作者積極摸索，而且也需要理論工作者的介入。目前這方面的理論盲點(diǎn)很多，亟須雙方攜手合作。

（9）加強(qiáng)國(guó)際合作，積極吸收外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。今天困擾我們的很多問(wèn)題在發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上的相應(yīng)時(shí)期曾經(jīng)不同程度地遇到過(guò)。了解國(guó)外安置工作的現(xiàn)狀與歷史，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作顯然應(yīng)該成為我們盡快著手的一項(xiàng)工作。