后果嚴(yán)懲，是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)必不可少的重要措施。為此，要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和損害賠償制度。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系是完善生態(tài)文明建設(shè)政策機(jī)制的前提。管理必須有標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大報(bào)告指出：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。”^[1]報(bào)告將生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲制度建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。2013年5月24日，習(xí)近平總書(shū)記主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)表示，中國(guó)絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提出終身追責(zé)制，凡越過(guò)“生態(tài)紅線”的，就應(yīng)當(dāng)受罰；造成嚴(yán)重后果的，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。并且使用了“不能越雷池一步”的表達(dá)。自黨的十七大以來(lái)，為了克服環(huán)境和資源破壞問(wèn)題，有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，就已進(jìn)入政府和學(xué)界的視線，其中“綠色GDP”最為廣受關(guān)注，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些地方政府，在這些方面已做出了有益的嘗試。

一、健全政府綠色考評(píng)制

要按照生態(tài)文明建設(shè)要求，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益指標(biāo)全面納入地方各級(jí)黨委政府考核評(píng)價(jià)體系并加大權(quán)重。對(duì)主體功能區(qū)中的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。對(duì)已有的自然資源和生態(tài)保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估審查、土地和水資源管理等制度規(guī)定，進(jìn)行全面修訂完善。加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，建立起與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的生態(tài)文明評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲制度，使各項(xiàng)制度成為硬約束。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

政府是社會(huì)的管理者，是推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾日益激化時(shí)，就必須強(qiáng)化政府的環(huán)境管理職能。在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)指引下，“為了‘先把經(jīng)濟(jì)搞上去’，不知不覺(jué)地付出了沉重的環(huán)境、資源代價(jià)”。^[2]黨的十七大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)了建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的重要性，黨的十八大報(bào)告對(duì)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的綠色政績(jī)考評(píng)提出了新要求，要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。因此，必須改革以GDP為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系之中。綠色GDP指標(biāo)，必須成為當(dāng)前評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)指標(biāo)體系的重要部分。要由目前GDP主導(dǎo)，逐步轉(zhuǎn)化為包括綠色GDP的綜合化指標(biāo)體系，其中資源、環(huán)境和社會(huì)指標(biāo)要有更大的權(quán)重。

綠色政績(jī)考評(píng)是指考評(píng)機(jī)關(guān)按照一定的程序?qū)φI(lǐng)導(dǎo)干部在行使其環(huán)保職責(zé)、實(shí)現(xiàn)政策與法律的過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力進(jìn)行考核、核實(shí)、評(píng)價(jià)，并以此作為選用和獎(jiǎng)懲干部依據(jù)的活動(dòng)過(guò)程。中國(guó)政府績(jī)效考核體系不能將GDP的增長(zhǎng)作為單一的評(píng)測(cè)指標(biāo)，過(guò)去的GDP核算方法只是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)字進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，忽視了體現(xiàn)生態(tài)、環(huán)保等綠色GDP的要素，導(dǎo)致自然資源的大量毀損。將綠色GDP納入統(tǒng)計(jì)體系和干部考核體系，不但使對(duì)政府官員的考核更為完善和科學(xué)，而且有助于我國(guó)“五位一體”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

健全政府綠色考評(píng)體系，首先要堅(jiān)持貫徹科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立綠色、科學(xué)的政府和領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)價(jià)值取向，引領(lǐng)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變建設(shè)和諧社會(huì)的思想目標(biāo)。其次，要完善政府政績(jī)考評(píng)的內(nèi)容和指標(biāo)體系，建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的責(zé)任體系。注重民生考評(píng)工作，積極推進(jìn)“兩型”社會(huì)建設(shè)。最后，要健全多元化的考評(píng)方式，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)平臺(tái)，及時(shí)、有效地梳理考評(píng)意見(jiàn)，總結(jié)生態(tài)文明建設(shè)工作的不足，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

將環(huán)境保護(hù)與干部選拔掛鉤，讓那些不重視污染防治工作、沒(méi)有完成年度任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部得不到提拔、重用；讓那些重視生態(tài)文明建設(shè)，防治污染工作取得成效的領(lǐng)導(dǎo)干部得到重用。地方發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)，還有美好生態(tài)的發(fā)展；沒(méi)有良好的生態(tài)，發(fā)展就失去了目標(biāo)。將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部任用掛鉤的制度，是最直接的提升生態(tài)文明的制度。

二、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度的重點(diǎn)，是對(duì)各級(jí)政府建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的約束性規(guī)范，要做到將主要污染物排放總量控制指標(biāo)和其他重要指標(biāo)層層分解落實(shí)到各地區(qū)、各部門，落實(shí)到重點(diǎn)行業(yè)和單位，確保約束性指標(biāo)任務(wù)的完成。要實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)工作的前提條件是，把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)考核內(nèi)容，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任追究制度。

這是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部盲目決策造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害而實(shí)行的制度。我國(guó)生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題與不全面、不科學(xué)的政績(jī)觀及干部任用體制有極大關(guān)系。一些地方為了一屆任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不顧及資源環(huán)境狀況盲目開(kāi)發(fā)，盡管可能本屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了高增長(zhǎng)，卻造成了潛在的生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，就是要對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，終身追究責(zé)任，不能把一個(gè)地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當(dāng)，不負(fù)任何責(zé)任。要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)一個(gè)地區(qū)的水資源、環(huán)境狀況、林地、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，對(duì)自然資源進(jìn)行審計(jì)，若經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但生態(tài)環(huán)境損害很大，就要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究。

推行地方領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須建立一整套可持續(xù)發(fā)展的制度框架。把官員的升遷同對(duì)環(huán)境的考核掛鉤，進(jìn)一步把環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引入官員政績(jī)考核中。尤其是在地方領(lǐng)導(dǎo)即將離任時(shí)，上級(jí)有關(guān)部門應(yīng)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的山地、林地、草地、沿海、沙灘、江河等進(jìn)行考察和檢查。其中重點(diǎn)考核其在任期間生態(tài)環(huán)境是否遭受污染和破壞，特別是考核其在任期間各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策和本人政績(jī)是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。生態(tài)審計(jì)制度如果能全面推行，將有利于地方的全面發(fā)展，尤其是生態(tài)文明的全面發(fā)展。生態(tài)審計(jì)制度可以從根本上遏制地方領(lǐng)導(dǎo)的急功近利，它是考量地方政府領(lǐng)導(dǎo)在任期間進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的“尺子”。

三、實(shí)行損害賠償制度

要對(duì)造成嚴(yán)重事故的責(zé)任人，包括地方政府、行政官員，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任。用刑罰手段來(lái)保護(hù)環(huán)境、治理污染，是治國(guó)的一大利器。1997年3月，我國(guó)修改刑法時(shí)就在刑法分冊(cè)中專門增加了一節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的規(guī)定，增加了“重大污染事故罪”等新罪名，并對(duì)罪狀和量刑作了明確具體的規(guī)定。追究環(huán)境破壞者的刑事責(zé)任，是保護(hù)環(huán)境的重要制度安排。這是針對(duì)企業(yè)和個(gè)人違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞而實(shí)行的制度。在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如出現(xiàn)違反法律規(guī)定、違背空間規(guī)劃、違反污染物排放許可和總量控制的行為，則對(duì)這些破壞性的行為，要嚴(yán)懲重罰，加大違法違規(guī)成本，使之不敢違法違規(guī)。我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補(bǔ)對(duì)人民群眾健康造成的長(zhǎng)期危害。因此，要對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，讓違法者掏出足額的真金白銀，對(duì)造成嚴(yán)重后果的，要依法追究刑事責(zé)任。

【注釋】

[1]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2012年。

[2]葉選平：《領(lǐng)導(dǎo)干部脫離群眾不“接地氣”關(guān)乎黨性》，http://news.sohu.com/20121112/n357322164.shtml。