第一節(jié)　貧困、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、管理

一、貧困與生態(tài)脆弱互為因果

西部地區(qū)除了一般意義上的內(nèi)陸地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)外，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，干、旱、寒等災(zāi)害發(fā)生率最高。這里受東南季風(fēng)與西北季風(fēng)影響都很強(qiáng)烈，寒、暖、干、濕的季節(jié)變化很大，冬季寒冷干燥，夏季炎熱多雨。有的地方土壤偏酸，山地多、平地少、耕地不足；有的地方水源不足、土層深厚、土質(zhì)疏松、坡陡溝深、植被稀少、水土流失嚴(yán)重，西部地區(qū)不但生態(tài)環(huán)境脆弱，而且經(jīng)濟(jì)落后，人民生活極為貧困。1994年列入《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，西部占366個(gè)，其中258個(gè)是邊遠(yuǎn)山區(qū)縣，占西部山區(qū)縣總數(shù)的一半以上，這些縣絕大部分為生態(tài)脆弱的6大貧困區(qū)（即內(nèi)蒙古高原東南邊緣風(fēng)沙貧困區(qū)，黃土高原溝壑水土嚴(yán)重流失貧困區(qū)，秦巴山地生態(tài)惡化貧困區(qū)，喀斯特高原丘陵危急貧困區(qū)，橫斷山脈高山峽谷封閉型貧困區(qū)，西部沙漠高寒山區(qū)環(huán)境惡劣貧困區(qū)）。

統(tǒng)計(jì)研究表明，在西部地區(qū)，貧困和脆弱的生態(tài)環(huán)境具有很強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系。全國(guó)東、中、西部生態(tài)脆弱縣數(shù)占總縣數(shù)比例分別為29.8%、32%和47.1%，貧困縣數(shù)占總縣數(shù)比例分別為13.2%、23.5%和44%，這說明西部生態(tài)環(huán)境明顯劣于東部地區(qū)，也表明貧困發(fā)生率也大大高于中東部地區(qū)，生態(tài)脆弱縣的概率東、中、西部三個(gè)地區(qū)分別為0.233、0.414和0.699，也就是說，中西部地區(qū)每100個(gè)生態(tài)脆弱縣中就有70個(gè)貧困縣，而在中部只有41個(gè)，在東部只有23個(gè)，貧困縣是生態(tài)脆弱縣的概率分別為0.528、0.564和0.747,也就是說，在西部地區(qū)每100個(gè)貧困縣中，就有75個(gè)是生態(tài)脆弱縣，而在中部是56個(gè)，在東部是53個(gè)。這些結(jié)果也表明，生態(tài)環(huán)境破壞和貧困密切相關(guān)。

西部地區(qū)是中國(guó)最主要的貧困地區(qū)，人們迫于眼前壓力，毀林開荒、陡坡種植，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境更加脆弱，而自然環(huán)境的脆弱與退化又嚴(yán)重限制貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果我們對(duì)自然環(huán)境的脆弱性認(rèn)識(shí)不夠或無(wú)視自然環(huán)境的脆弱性，盲目開采耕種，就必然招致自然的懲罰，致使大量土地、森林和稀有動(dòng)植物資源喪失，使本來就緊張的資源更趨緊張，由此造成區(qū)域生態(tài)平衡的失調(diào)和退化所帶來的間接后果更是難以估量。所有這些不利后果又導(dǎo)致貧困地區(qū)環(huán)境更趨惡劣，生產(chǎn)力水平和自我恢復(fù)能力進(jìn)一步降低，貧困和生態(tài)脆弱互為因果，造成惡性循環(huán)。

經(jīng)濟(jì)落后既是西部地區(qū)貧困落后現(xiàn)狀的反映，更是造成該地區(qū)貧困落后的直接因素。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后，導(dǎo)致貧困地區(qū)資金積累能力嚴(yán)重不足，也無(wú)法以自身的努力擺脫資金積累不足的困境。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)源匱乏的制約，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)又極為緩慢，而支出不斷膨脹，造成收不抵支，對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴性越來越強(qiáng)，如此反復(fù)就不可避免地陷入了一個(gè)“貧困的惡性循環(huán)之中”。

貧困不但促使人的進(jìn)一步膨脹，更導(dǎo)致環(huán)境的進(jìn)一步惡化，因此當(dāng)務(wù)之急是解決貧困地區(qū)人民的生活問題，實(shí)行富民增收政策，把生態(tài)建設(shè)同提高農(nóng)民收入結(jié)合起來，在保證貧困人口實(shí)現(xiàn)溫飽的前提下，通過生態(tài)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)建設(shè)，走出貧困—人口—環(huán)境的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)人、自然生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此我們應(yīng)把解決貧困問題置于西部開發(fā)的最優(yōu)先發(fā)展地位，“消除人類貧困既是西部開發(fā)‘重中之重’的戰(zhàn)略任務(wù)，也是‘難中之難’的長(zhǎng)期任務(wù)”。

二、粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式占主導(dǎo)地位和經(jīng)濟(jì)機(jī)制欠完善

粗放外延型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式占主導(dǎo)地位。由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的慣性影響，單純把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)，將環(huán)境成本排除在生產(chǎn)成本之外，一些地方選擇了“先發(fā)展，后治理”的錯(cuò)誤思想，只注重外延型擴(kuò)大再生產(chǎn)，忽視更新改造，加強(qiáng)環(huán)保等內(nèi)涵節(jié)能增效，經(jīng)濟(jì)建設(shè)重于鋪新攤子，上新項(xiàng)目，忽視環(huán)境保護(hù)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)大都呈低產(chǎn)出、低質(zhì)量、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局。多數(shù)勞動(dòng)密集型企業(yè)技術(shù)含量低、資源消耗大、經(jīng)濟(jì)效益差、生產(chǎn)工藝落后、環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄。財(cái)政的增長(zhǎng)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往建立在生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的基礎(chǔ)上，使生態(tài)環(huán)境問題愈來愈嚴(yán)重。

經(jīng)濟(jì)機(jī)制欠完善。從宏觀上來看，宏觀調(diào)控機(jī)制不健全，上級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后續(xù)效應(yīng)估計(jì)不足，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)缺乏必要的集中決策和宏觀指導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在著較多的決策主體，決策依據(jù)和決策行為不規(guī)范，對(duì)決策主要缺少環(huán)境保護(hù)的責(zé)任約束機(jī)制，與此同時(shí)，政府、當(dāng)?shù)卣秩狈τ行У慕?jīng)濟(jì)調(diào)控手段來遏制經(jīng)濟(jì)粗放型增長(zhǎng)破壞生態(tài)平衡和污染環(huán)境的勢(shì)頭。

從微觀上看，微觀經(jīng)濟(jì)的利益約束機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全，企業(yè)缺乏足夠的優(yōu)勝劣汰壓力和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，環(huán)保意識(shí)不夠。企業(yè)為創(chuàng)績(jī)效，往往逃避環(huán)境成本而將其轉(zhuǎn)嫁為社會(huì)承擔(dān)，其他地區(qū)承擔(dān)或由未來承擔(dān)。這種違背經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的行為，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，最終還會(huì)反過來牽制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，并引發(fā)一系列社會(huì)問題。

三、政府對(duì)生態(tài)環(huán)境管理不力

政府對(duì)環(huán)境保護(hù)問題重視不夠。政府在制定一些開發(fā)政策時(shí)，有的未將環(huán)境保護(hù)納入政策的視野之中，在投資項(xiàng)目的評(píng)估中沒有考慮到遠(yuǎn)期效應(yīng)成本，環(huán)境損失代價(jià)成本、環(huán)境修復(fù)維護(hù)成本。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，主要推行優(yōu)惠政策或短期政策，客觀上助長(zhǎng)了環(huán)境破壞行為。一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境保護(hù)問題重視不夠，更多的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在“政績(jī)”上往往只注重經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)值的數(shù)字增長(zhǎng)，卻“吝惜”在環(huán)保上進(jìn)行投資，即使發(fā)生了環(huán)境破壞問題，用于治理污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境上的投資也偏低。據(jù)有關(guān)資料顯示，治理環(huán)境的投資應(yīng)占國(guó)民收入的1.5%，而我國(guó)現(xiàn)在的投資僅占國(guó)民收入的0.67%。而對(duì)這有限的治理環(huán)境資金的使用，還存在一些漏洞，環(huán)保建設(shè)與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不配套，各部門、各地區(qū)環(huán)保投資比例不均衡，因此沒有發(fā)揮最佳效益。以至于政策的不穩(wěn)定和工作中追求政績(jī)的短期行為，“殺雞取卵”“竭澤而漁”破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象日見增多。

政府對(duì)環(huán)境保護(hù)管理不善。在環(huán)境保護(hù)的管理方面，目前存在著對(duì)資源環(huán)境的全貌不清的問題。全國(guó)耕地面積、草原面積、森林覆蓋率等數(shù)字說法較多，未能統(tǒng)一。治理污染制度的檢查落實(shí)也不嚴(yán)格。據(jù)調(diào)查全國(guó)按照“三同時(shí)”原則建起的治理污染的各種設(shè)施沒有達(dá)到應(yīng)該建立的三分之一。按照規(guī)定，企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目的投資中，應(yīng)有不少于7%的資金用于防治企業(yè)污染，但實(shí)際實(shí)施情況僅為2.2%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境管理問題更大。全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本沒有防治措施，不僅污染大，而且資源的浪費(fèi)率也很高。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)中，物耗值的增長(zhǎng)比總產(chǎn)值的增長(zhǎng)快2倍。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展主要靠拼資源、拼人力、犧牲環(huán)境的話，最終結(jié)果只能得不償失。另外，環(huán)保人員的素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、管理水平也亟待加強(qiáng)。