國外政府環(huán)境監(jiān)督管理體制的發(fā)展趨勢_中國環(huán)境行政監(jiān)督

四、國外政府環(huán)境監(jiān)督管理體制的發(fā)展趨勢

面對日益惡化的環(huán)境問題，各國都把加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)作為首要任務(wù)，并對環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制進(jìn)行改革。在強(qiáng)化和改革環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)時(shí)，各國都有一些共同的趨勢和特征。美國、德國、日本作為西方發(fā)達(dá)國家的典型代表，在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的過程中，在污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也取得了舉世矚目的成績，他們在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)及環(huán)境監(jiān)督管理體制改革方面所采取的做法和表現(xiàn)出來的共同趨勢及經(jīng)驗(yàn)對其他國家政府環(huán)境監(jiān)督管理實(shí)踐具有一定的借鑒和啟示。

（一）提高環(huán)境主管部門的級別，建立高規(guī)格、高權(quán)威的專門性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

建立高規(guī)格、高級別的專門性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)以增強(qiáng)其權(quán)威是發(fā)達(dá)國家環(huán)境行政監(jiān)督管理體制的重要趨勢之一。^[23]主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是環(huán)境管理主管機(jī)構(gòu)規(guī)格高。國外從設(shè)置環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)到現(xiàn)在也就二三十年的時(shí)間，可就在這不長的時(shí)間里，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的規(guī)格卻迅速提升到極顯赫地位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，絕大多數(shù)國家的環(huán)境保護(hù)主管機(jī)構(gòu)是部級單位，在發(fā)達(dá)國家中建立起部一級專門環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的已占 85％。如德國在1986 年就成立了聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部（簡稱聯(lián)邦環(huán)境部）。

美國聯(lián)邦政府設(shè)有兩個(gè)專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)：環(huán)境質(zhì)量委員會和國家環(huán)?？偩帧EQ設(shè)在總統(tǒng)辦公室下，直屬于總統(tǒng)，原則上是總統(tǒng)有關(guān)環(huán)境政策方面的顧問，也是制定環(huán)境政策的主體。而根據(jù)尼克松總統(tǒng) 1970 年 12 月發(fā)布《政府改組計(jì)劃第三號令》成立的聯(lián)邦環(huán)保局更是聯(lián)邦政府執(zhí)行部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主管全國的防治環(huán)境污染的工作，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，不附屬于任何常設(shè)部門之下。

日本為有效控制公害，1970 年 7 月成立了由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的公害防治總部。但不久發(fā)現(xiàn)，這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)際上對于有效、綜合地防治公害形成了一系列的“瓶頸”。于是，一年后改為日本環(huán)境廳。日本環(huán)境廳自成立以來，不斷得以發(fā)展和壯大。然而，隨著環(huán)境管理工作廣度和深度的增加，特別是在生活型環(huán)境問題和全球環(huán)境問題擺上議事日程之后，日本的這種環(huán)境管理體制在協(xié)調(diào)管理上，愈來愈受到挑戰(zhàn)。為此，2001 年日本環(huán)境廳又升格為環(huán)境省。

二是機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人地位高。絕大多數(shù)國家的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都是政府或內(nèi)閣成員。德國聯(lián)邦環(huán)境部部長是內(nèi)閣的主要成員，2000 年，德聯(lián)邦政府成立了國家可持續(xù)發(fā)展部長委員會，其成員由來自環(huán)境部門和其他與環(huán)境相關(guān)部門的代表組成，而該委員會主席由聯(lián)邦總理出任；美國聯(lián)邦環(huán)保局局長直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)；日本早在環(huán)境廳時(shí)期，環(huán)境廳長官就屬于內(nèi)閣大臣，而且與其他省大臣具有同等的政治參與機(jī)會。日本環(huán)境廳升格為環(huán)境省后，其長官在內(nèi)閣中的地位也有所提升，表現(xiàn)在由原來的內(nèi)閣大臣成為主要內(nèi)閣大臣。

（二）職能范圍不斷拓寬，行使部分資源管理的職能

隨著國外環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)地位的提升，其職權(quán)范圍也在相應(yīng)拓寬。

1970 年美國總統(tǒng)把分散于農(nóng)業(yè)部、健康教育和福利部（即現(xiàn)在的健康與保健部）、內(nèi)政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等部門的環(huán)境保護(hù)職能集中歸環(huán)保局行使。經(jīng)過 30 年的發(fā)展，美國環(huán)保局的職能逐漸加強(qiáng)。目前，美國環(huán)保局規(guī)模龐大，獨(dú)立執(zhí)法，權(quán)威很高。其主要職能有：制訂和監(jiān)督實(shí)施環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；組織環(huán)境科學(xué)研究；對州和地方政府、私人團(tuán)體、個(gè)人和教育機(jī)構(gòu)控制環(huán)境污染的活動(dòng)提供政策指導(dǎo)和資助；并且協(xié)助國家質(zhì)量委員會向總統(tǒng)提供和推薦新的環(huán)境保護(hù)政策。

日本公害防治總部改為環(huán)境省后，其原有職能不僅不變，還增加了對自然環(huán)境的保護(hù)，且被賦予了協(xié)調(diào)各省廳環(huán)保工作和對固體廢棄物實(shí)行統(tǒng)一管制的職能。此外，環(huán)境省還與其他省一起共同管理某些領(lǐng)域的事務(wù)，如促進(jìn)廢物循環(huán)利用、二氧化碳排放規(guī)定、保護(hù)臭氧層、防止海洋污染、化學(xué)品生產(chǎn)和檢驗(yàn)條例、環(huán)境輻射的監(jiān)測、污水處理、河流和湖泊的保護(hù)、森林和綠地保護(hù)等。

許多國家都非常強(qiáng)調(diào)在環(huán)境管理體系中充實(shí)并加強(qiáng)資源管理的內(nèi)容。國外環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對資源管理職能的行使一般有兩種類型：一種是明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)有資源管理的職能，并在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置中有所體現(xiàn)；另一種是環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)沒有明確資源管理的職能，但是資源管理機(jī)構(gòu)級別上低于環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，而且資源管理機(jī)構(gòu)隸屬于環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。

如德國聯(lián)邦環(huán)境部全稱為德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部（簡稱德國環(huán)境部），根據(jù)聯(lián)邦議院的決議，聯(lián)邦環(huán)境部設(shè)有 6 個(gè)司，分別是中央司、政策法規(guī)司、管理司、控制司、自然保護(hù)司、核安全司。聯(lián)邦環(huán)境部除內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以外，另有 3 個(gè)主要的技術(shù)支持部門：聯(lián)邦環(huán)境局、聯(lián)邦自然保護(hù)局和聯(lián)邦輻射保護(hù)辦公室，其人員編制皆為公務(wù)員。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)配置的法制化

各國均注重環(huán)境管理體制的立法，無論是機(jī)構(gòu)的設(shè)置，還是職責(zé)的配置，均有詳盡的成文法規(guī)定為依據(jù)。如美國環(huán)保局（EPA）的職責(zé)主要通過執(zhí)行 9 個(gè)環(huán)保法律來履行，CEQ 的職責(zé)由NEPA 明確、詳盡地規(guī)定；日本環(huán)境廳的設(shè)置及其職責(zé)主要依據(jù)《環(huán)境廳設(shè)置法》、《環(huán)境廳組織令》、《環(huán)境廳組織規(guī)則》；德國聯(lián)邦環(huán)境部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的 6 個(gè)司和 3 個(gè)主要技術(shù)支持部門也都由聯(lián)邦議院的決議明確規(guī)定，其人員編制皆為公務(wù)員。法國《環(huán)境法典》對各機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各機(jī)構(gòu)及其首長的職責(zé)均有詳盡地規(guī)定。這就盡量減少和消除了機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的任意性和盲目性因素。相比之下，我國還無環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織法，今后應(yīng)加強(qiáng)這方面的立法工作。

（四）擴(kuò)大環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的人員編制，增加環(huán)境保護(hù)資金投入力度

隨著環(huán)境事務(wù)的不斷增加，各國的環(huán)境主管部門大都加強(qiáng)了人力和環(huán)保資金的投入。日本環(huán)境廳（現(xiàn)日本環(huán)境?。┳猿闪⒁詠恚藛T總數(shù)由最初的501 人增加到 2005 年的 1 311 人，增長了近兩倍；美國環(huán)保局由成立之初的5 000 多名職工，發(fā)展到現(xiàn)在的 1.8 萬多人，增長了兩倍多。從表 5－4 可以得出 2 個(gè)要點(diǎn)：一是人員增長率很高；二是機(jī)構(gòu)人員總數(shù)很大。按人均來算，丹麥環(huán)境部人員最多，全國人口每 1 800 人中就有一個(gè)環(huán)境部人員，其次是加拿大環(huán)境部及澳大利亞環(huán)境與遺產(chǎn)部。

發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理計(jì)劃相繼在 20 世紀(jì) 60～70 年代啟動(dòng)，在環(huán)境污染最嚴(yán)重的年代環(huán)保投資基本在 2％～3％，隨著環(huán)境的改善投資逐步下降。但對環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的資金投入，卻是越來越多。從 1996 年開始，美國環(huán)保局預(yù)算逐年增加，1996 年為 62.81 億美元，1997 年為 67.99 億美元，1998 年為 73.63 億美元，1999 年為 75.9 億美元，2001 年為 72.57 億元。

表5－4　國外環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)人員數(shù)與全國總?cè)丝跀?shù)比較

資料來源：世界知識年鑒，北京：世界知識出版社，2000－2001. 轉(zhuǎn)引自李麗平. 國外強(qiáng)化環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的趨勢. 世界環(huán)境，2002（2）：16—19.

從 20 世紀(jì) 80 年代后期開始，日本環(huán)境廳的總預(yù)算資金一直在穩(wěn)步上升（表 5－5），年均增長率為 5.4％。到 2000 年由于環(huán)境廳/環(huán)境省增加了廢棄物處理設(shè)施的配備與維護(hù)職能，其預(yù)算額猛增到 2 591 億日元。2001 年環(huán)境省的預(yù)算進(jìn)一步增加，達(dá)到 2 770 億日元。

表5－5　日本環(huán)境廳的總預(yù)算資金^[24]

資料來源：世界知識年鑒（2010/2011），北京：世界知識出版社，2011.2.

（五）設(shè)置跨部門的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

國外許多實(shí)踐證明，跨部門、高規(guī)格環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對環(huán)境保護(hù)事務(wù)的有效開展起著不可估量的作用。

美國設(shè)立國家環(huán)境質(zhì)量委員會，該委員會設(shè)置在美國總統(tǒng)辦公室下，既是總統(tǒng)環(huán)境政策顧問，也是制定環(huán)境政策的主體，其職責(zé)：一是為總統(tǒng)提供環(huán)境政策方面的咨詢；二是協(xié)調(diào)各行政部門有關(guān)環(huán)境方面的活動(dòng)。

為便于各部門間的協(xié)調(diào)及進(jìn)行有效的環(huán)境管理，德聯(lián)邦政府于 2000 年成立了由聯(lián)邦總理擔(dān)任委員會主席的國家可持續(xù)發(fā)展部長委員會，其成員由來自環(huán)境部門和其他與環(huán)境相關(guān)部門的代表組成，其任務(wù)是制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。聯(lián)邦與州及州與州之間的協(xié)調(diào)主要通過由聯(lián)邦、州的環(huán)境部長及聯(lián)邦、州參議員組成的環(huán)境部長聯(lián)席會制度。聯(lián)席會議由不同州輪流舉行，每年定期舉行兩次。另外，“共同部級程序規(guī)則”對相關(guān)部門間合作也有具體規(guī)定。日本沒有設(shè)立專門的跨部門的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，環(huán)境廳被賦予協(xié)調(diào)各省廳環(huán)保工作，特別是協(xié)調(diào)污染防治經(jīng)費(fèi)預(yù)算的職能。然而，隨著環(huán)境管理工作廣度和深度的增加，特別是在生活型環(huán)境問題和全球環(huán)境問題擺上議事日程之后，日本的這種環(huán)境管理體制在協(xié)調(diào)管理上，愈來愈受到很大的挑戰(zhàn)。隨著 2001 年環(huán)境廳升格為環(huán)境省，將部分省廳的環(huán)境管理業(yè)務(wù)歸口到環(huán)境省統(tǒng)一管理，部門間的協(xié)調(diào)功能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。

（六）設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

由于流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政區(qū)域界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，尤其是強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。許多國家的環(huán)境管理主管部門非常重視這種跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，他們將這種跨區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為環(huán)境管理主管部門的派出機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，人員編制也屬于環(huán)境管理主管部門?？鐓^(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)大致有兩種類型：一是以美國、俄羅斯為代表的分區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)；二是以新西蘭、法國、韓國、加拿大等為代表的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。

為便于環(huán)境監(jiān)督和管理，美國聯(lián)邦環(huán)保局將全美 50 個(gè)州劃分為 10 個(gè)大區(qū)進(jìn)行管理，在每個(gè)大區(qū)設(shè)立區(qū)域環(huán)境辦公室。每個(gè)區(qū)域辦公室在所管理的州內(nèi)代表聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律、實(shí)施聯(lián)邦環(huán)保局的各種項(xiàng)目，并對各個(gè)州的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督。這 10 個(gè)區(qū)域辦公室是美國環(huán)保局的重要組成部分，所有的區(qū)域辦公室雇員都是聯(lián)邦環(huán)保局的成員，約近萬人，占了聯(lián)邦環(huán)保局總雇員人數(shù)的一小半。區(qū)域辦公室領(lǐng)導(dǎo)層的任命、人員工資、工作預(yù)算完全由聯(lián)邦環(huán)保局決定。區(qū)域辦公室只向聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)。由于地區(qū)的管理官員由聯(lián)邦環(huán)保局任命，州環(huán)保局不能對地區(qū)職員的任命施加任何影響。

另外，同美國環(huán)境環(huán)保局一樣，美國的一些州環(huán)保局也設(shè)置了各自的州內(nèi)區(qū)域派出機(jī)構(gòu)，如賓西法尼亞州、加利福尼亞州和伊利諾伊州環(huán)保局都分別設(shè)立了區(qū)域辦公室，以便更好地管理本州內(nèi)的地方環(huán)境事務(wù)。

美國聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室管理體制的建立，使聯(lián)邦環(huán)境法律在全國范圍內(nèi)得以統(tǒng)一實(shí)施，保證了環(huán)境執(zhí)法的公正性，有效解決了環(huán)境污染轉(zhuǎn)移和地方保護(hù)等問題，同時(shí)，也有利于及時(shí)協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境污染問題和跨界環(huán)境問題。

（七）設(shè)立環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)

對于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的內(nèi)在沖突，沒有簡單容易的解決方案，不過人們已經(jīng)或正在探索幾種方式。其中最為普遍的是成立咨詢委員會，向國家環(huán)境部長匯報(bào)，成員由環(huán)境科學(xué)家、專業(yè)人員、來自受影響行業(yè)的利益相關(guān)者和勞動(dòng)力、非政府組織和公眾組成，提供政策導(dǎo)向和實(shí)施戰(zhàn)略等方面的建議。

在美國，國家環(huán)?？偩衷O(shè)有一個(gè)科學(xué)顧問委員會，它的作用主要是確保國家環(huán)保局的項(xiàng)目與行動(dòng)有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)局長也有大量的咨詢機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。在政府更高層，有總統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）。CEQ設(shè)在總統(tǒng)辦公室下，直屬于總統(tǒng)。CEQ原則上是總統(tǒng)有關(guān)環(huán)境政策方面的顧問，也是制定環(huán)境政策的主體，其成員一般為三人。CEQ成員由總統(tǒng)任命并須參議院批準(zhǔn)，職能主要有兩項(xiàng)：一是為總統(tǒng)提供環(huán)境政策方面的咨詢；二是協(xié)調(diào)各行政部門有關(guān)環(huán)境方面的活動(dòng)。

德國環(huán)境顧問理事會（Sachverst?nd igenrat für Umweltfragen－SRU）和德國全球氣候變化建議理事會（W issenschaftlicher Beirat Globale Umweltver?nderungen－WBGU）分別成立于 1972 年和 1992 年，從多學(xué)科的角度出發(fā)，提供獨(dú)立的專家建議，內(nèi)容有國家和全球環(huán)境狀態(tài)和變化趨勢，并向德國政府提出政策建議。另外在 2001 年，德國成立了國家可持續(xù)發(fā)展理事會 （Rat für Nachhaltige Entwicklung－RNE） ，成員包括背景廣泛的實(shí)踐者，代表不同的利益相關(guān)者。

日本也發(fā)展出了一套非常復(fù)雜的咨詢程序，成立了一系列的環(huán)境咨詢委員會。日本環(huán)境省及其他各省廳之下都設(shè)有各種審議會，由專家學(xué)者、已退休的中央和地方政府官員和來自企業(yè)、市民及非政府組織的代表組成，相當(dāng)于決策咨詢機(jī)構(gòu)，對重大政策、立法、計(jì)劃、事件和行為提供科學(xué)性的審查和咨詢。各地方政府根據(jù)本地區(qū)的特殊情況設(shè)置各種審議會，請相關(guān)領(lǐng)域的專家和相關(guān)利益團(tuán)體的代表來參與討論和決策，相當(dāng)于智囊機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的意見可以直接反映到地方政府，是地方政府在決策時(shí)必須參考的意見之一。最近，日本又成立了全球環(huán)境委員會，由日本首相主持，不僅為政府提供傳統(tǒng)的環(huán)境污染和資源保護(hù)的建議，還提出應(yīng)對全球變化挑戰(zhàn)的建議。

各種環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)不僅發(fā)揮了科學(xué)決策和提供咨詢服務(wù)，而且成為聯(lián)系政府與民間的橋梁和紐帶，為政策制定和實(shí)施發(fā)揮了重要的溝通和協(xié)調(diào)作用，使政策既具有較強(qiáng)的科學(xué)性又有較廣泛的群眾基礎(chǔ)。

【注釋】

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[12] 馬英杰，房艷. 美國環(huán)境保護(hù)管理體制及其對我國的啟示. 全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，2007（8）：26－30.

[13] Mary A.Gade.When the states come marching in.Natural Resources and Environment 10(winter 1996).

[14] Mary Gade.When the states come marching in．

[15] Mary Gade.The devolution has already occurred.State Environmental Monitor,March 4,1996．

[16] Steven Brown R.In search of budget parity:states carry on in the face of big budget shifts,Ecostates.the Journal of the Environmental Counsel of States,2005. 轉(zhuǎn)引自Mary A．Gade，等. 美國環(huán)境管理體系中聯(lián)邦與地方政府角色透視. 環(huán)境科學(xué)研究，2006（zl）:126－132.

[17] Mary A·Gade，Cynthia A·Faur. 美國環(huán)境管理體系中聯(lián)邦與地方政府角色透視. 環(huán)境科學(xué)研究，2006（增刊）:126－132.

[18] 張玉軍：美國區(qū)域環(huán)境管理的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析. 環(huán)境保護(hù)，2006（3B）：73—76.

[19] 相比較而言，中國的環(huán)境管理體制結(jié)構(gòu)及工作方式則更多地趨向于中央政府主導(dǎo)型和驅(qū)動(dòng)型。地方政府缺少自主行為，積極主動(dòng)性發(fā)揮不夠，中央環(huán)境管理權(quán)力較集中，具體職能較繁雜，負(fù)擔(dān)較重，管理成本較高。

[20] 資料來源: 日本環(huán)境廳編. 全國環(huán)境行政便覽. 東京：大藏省印刷局，1998.

[21] 田春秀，李麗平. 日本環(huán)境廳明年升格為環(huán)境省. 世界環(huán)境，2000（3）：20－22.

[22] 資料來源：常杪，任勇. 日本環(huán)境管理體制. http://www.chinacitywater.org/.

[23] 李麗平：國外強(qiáng)化環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的趨勢. 世界環(huán)境，2002（2）：16—19.

[24] 資料來源：摘自國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究報(bào)告《國外環(huán)境保護(hù)主管部門的機(jī)構(gòu)、職能、運(yùn)行機(jī)制研究》。轉(zhuǎn)引自李麗平. 國外強(qiáng)化環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的趨勢. 世界環(huán)境，2002（2）：16—19.