2014年8月，上海市分別委托國務(wù)院發(fā)展研究中心、普華永道管理咨詢公司以及上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海交通大學(xué)、華東政法大學(xué)等高校課題組作為第三方機(jī)構(gòu)，對上海自貿(mào)區(qū)一周年開展外部評估。各評估機(jī)構(gòu)認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的改革實(shí)踐是一次突破性的政府管理制度創(chuàng)新，從管制型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重大思維方式轉(zhuǎn)變，企業(yè)對制度創(chuàng)新和政策措施的綜合滿意度較高^[11]。普華永道公司先后調(diào)查了各類企業(yè)125家，其中包括20家世界500強(qiáng)企業(yè)以及不同領(lǐng)域的中小型企業(yè)工作人員，還先后與美中商會、歐盟商會等經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行溝通，并對國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)做了詳盡的對標(biāo)分析，報告顯示市場主體對自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得的成果表示滿意，對自貿(mào)區(qū)的未來充滿信心，同時也有更多期待^[12]。

2014年10月27日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)上海自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)為要求，在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、加快政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化以及營造市場化、國際化、法治化營商環(huán)境等方面，進(jìn)行了積極探索和大膽嘗試，取得了一系列新成果，為在全國范圍內(nèi)深化改革和擴(kuò)大開放探索了新途徑、積累了新經(jīng)驗(yàn)^[13]。《深化上海自貿(mào)區(qū)方案》在引言中指出，上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行以來，圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動體制機(jī)制創(chuàng)新，營造國際化、市場化、法治化營商環(huán)境等積極探索，取得了重要階段性成果。這意味著國家已經(jīng)對上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新工作做出了正式評價。

除此之外，學(xué)者們圍繞上海自貿(mào)區(qū)不同創(chuàng)新制度與領(lǐng)域展開評估。例如，楊開忠表示，在評估自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新時，要注意評估的定位、影響力評價和適用性評估。也就是說，評估各項(xiàng)制度時，要看其是否具有全球競爭力，能否有效推動21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展有何影響等，并做好新政策法規(guī)的預(yù)評估和后評估，同時還要關(guān)注這些制度創(chuàng)新對全國乃至世界是否具有適用性。魏后凱建議，要分層次進(jìn)行評估，明確目標(biāo)層、領(lǐng)域?qū)雍晚?xiàng)目層，從高到低，從宏觀到微觀，采取等級評估、效果評估、國際比較等方法，研究可推廣、可借鑒的意義^[14]。孫元欣等評估了上海自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單（2014版），提出有待改進(jìn)方向以及負(fù)面清單管理的若干問題^[15]。賀小勇認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)成績斐然，但從進(jìn)一步開放的角度和國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的法治建設(shè)要求看，上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)還需進(jìn)一步深入^[16]。

譚娜等采用我國31個省市的工業(yè)增加值增長率、進(jìn)出口總額增長率的月度數(shù)據(jù)測度上海自貿(mào)區(qū)成立促進(jìn)工業(yè)增加值增長、進(jìn)出口總額增長的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。結(jié)果表明，上海自貿(mào)區(qū)的成立顯著促進(jìn)了上海市之后一年多的經(jīng)濟(jì)增長，提升的工業(yè)增加值月同比增長率為2．69%，進(jìn)出口總額月同比增長率達(dá)6．73個百分點(diǎn)。實(shí)證結(jié)果支持貿(mào)易自由化程度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的理論推斷，肯定建立上海自貿(mào)區(qū)政策、大力發(fā)展與國際市場接軌特殊區(qū)域?qū)?jīng)濟(jì)增長的正面效果^[17]。裴長洪等在對照總體方案中提出的貿(mào)易便利化目標(biāo)以及對照貿(mào)易便利化的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后，認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)掛牌兩年來，貿(mào)易便利化水平提升工作按照總體方案設(shè)計(jì)目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，取得較為豐碩的成果^[18]。江若塵等也認(rèn)為，總體來看，上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化的創(chuàng)新措施比較到位，基本對接國際自貿(mào)園區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)制度。上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)階段制度創(chuàng)新集中體現(xiàn)在簡政放權(quán)、簡化監(jiān)管程序等淺層次領(lǐng)域，在深層次領(lǐng)域還受到了我國現(xiàn)有行政管理體制的制約^[19]。

上海市人民政府官方智囊機(jī)構(gòu)——發(fā)展研究中心課題組研究認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)建設(shè)以來，堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，發(fā)揮浦東新區(qū)作為一個完整行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)改革的優(yōu)勢，在加快政府職能轉(zhuǎn)變、探索體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)投資貿(mào)易便利化，營造國際化、市場化、法治化營商環(huán)境等方面深化改革創(chuàng)新拓展，著力在3個方面加大改革力度：一是瞄準(zhǔn)國際最高水準(zhǔn)，著眼于建設(shè)全球開放度最高的自貿(mào)區(qū)；二是促進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與浦東新區(qū)一體化建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變；三是探索上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放與上海國際金融中心建設(shè)聯(lián)動發(fā)展，取得了積極進(jìn)展，改革效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)^[20]。該中心主任肖林據(jù)此提出，上海自貿(mào)區(qū)已形成了以開放倒逼改革的發(fā)展態(tài)勢，成為全國深化改革新高地；形成了與國際接軌的制度框架，為我國加入更高標(biāo)準(zhǔn)的國際投資貿(mào)易協(xié)定積累了經(jīng)驗(yàn)；形成了一批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，成為全國新一輪改革開放的試驗(yàn)田；營商環(huán)境得到企業(yè)認(rèn)可^[21]。

顯然，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新得到了相當(dāng)正面的評價，而具體到已經(jīng)實(shí)施的31項(xiàng)海關(guān)創(chuàng)新制度層面，目前還沒有一個科學(xué)、合理的評估。有人表示，通過流程改造和手續(xù)簡化，自貿(mào)區(qū)從賬冊備案到核銷企業(yè)操作環(huán)節(jié)由34項(xiàng)減為10項(xiàng)；海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的進(jìn)出口平均通關(guān)時間分別較區(qū)外減少41．3%和36．8%。改革紅利吸引越來越多的企業(yè)參與改革，市場主體的活力和創(chuàng)造力進(jìn)一步釋放。其中，“統(tǒng)一備案清單”、“簡化通關(guān)作業(yè)隨附單證”在區(qū)內(nèi)100%推廣，通關(guān)效率成倍提升^[22]。然而，上述評論更多是對上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)制度創(chuàng)新后效果的描述，并不屬于制度評估。當(dāng)然，我們清楚地意識到，對上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)創(chuàng)新制度展開全面評估是一件非常困難的事情，更不用說它本身還在不斷地發(fā)展。然而，沒有評估或很難評估不代表評估沒有必要。上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)創(chuàng)新制度的評估對于海關(guān)下一步探索如何繼續(xù)推動制度創(chuàng)新，增強(qiáng)制度的有效性與預(yù)見性，不斷形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而從根本上構(gòu)建起國際先進(jìn)的海關(guān)監(jiān)管機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在探索評估上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)創(chuàng)新制度的過程中，我們不妨先開拓視野，適當(dāng)借鑒參考一些主要國家及國際組織的有關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)與做法。

美國海關(guān)^[23]通過一系列指標(biāo)來監(jiān)控、報告以及完善其海關(guān)監(jiān)管各項(xiàng)制度。國土安全部已經(jīng)認(rèn)可一些績效措施以便社會公眾評估美國海關(guān)的工作以及它們在捍衛(wèi)領(lǐng)土中的貢獻(xiàn)。美國海關(guān)在2014財(cái)政年度^[24]也隨之依據(jù)下列9項(xiàng)績效指標(biāo)發(fā)布了績效評估結(jié)果。①在離開或抵達(dá)美國進(jìn)口口岸之前經(jīng)海關(guān)評估或掃描后鑒定為高風(fēng)險進(jìn)口貨物的比例（預(yù)期目標(biāo)100%，結(jié)果目標(biāo)99．22%）；②探測侵入美國所有邊境飛機(jī)的比例（預(yù)期目標(biāo)100%，結(jié)果目標(biāo)98．8%）；③沿西南邊境遭受多次逮捕人員的比例（預(yù)期目標(biāo)小于等于17%，結(jié)果目標(biāo)14%）；④沿西南邊境進(jìn)口口岸之間封鎖的有效性（預(yù)期目標(biāo)77%，結(jié)果目標(biāo)79．28%）；⑤參與海關(guān)貿(mào)易伙伴項(xiàng)目后進(jìn)口到美國貨物的比例（預(yù)期目標(biāo)59%，結(jié)果目標(biāo)53．9%）；⑥進(jìn)口稅收成功征稅的比例（預(yù)期目標(biāo)100%，結(jié)果目標(biāo)99．56%）；⑦遵守所適用貿(mào)易法的進(jìn)口比例（預(yù)期目標(biāo)97．5%，結(jié)果目標(biāo)97．99%）；⑧在進(jìn)口口岸查封的走私出境現(xiàn)金的金額（預(yù)期目標(biāo)3千萬美元，結(jié)果目標(biāo)37 700 000美元）；⑨在進(jìn)口口岸查封的走私出境武器的數(shù)量（預(yù)期目標(biāo)400件，結(jié)果目標(biāo)411件）。從這9項(xiàng)評價指標(biāo)中，指標(biāo)1、2、5、6不達(dá)標(biāo)，其他指標(biāo)達(dá)標(biāo)^[25]。作為國土安全部下轄內(nèi)的一個機(jī)構(gòu)，美國海關(guān)的績效措施與國土安全部戰(zhàn)略規(guī)劃、四年國土安全評論（Quadrennial Homeland Security Review）以及未來國土安全項(xiàng)目（Future Year Homeland Security Program）中所載任務(wù)保持相互一致。

日本海關(guān)制度績效評估主要有兩種。一種是定量評估，這種評估沒有指標(biāo)體系，只有一個指標(biāo)，即進(jìn)口貨物在日本所花費(fèi)的辦理各種業(yè)務(wù)的時間；調(diào)研方法是海關(guān)工作人員在全國主要港口和機(jī)場，隨機(jī)抽取5 700筆貨運(yùn)單（其中海運(yùn)3 200筆，空運(yùn)2 500筆），然后逐筆調(diào)查貨物從“進(jìn)港→卸貨→海關(guān)申報→海關(guān)許可”等各項(xiàng)業(yè)務(wù)所花費(fèi)的時間^[26]。另一種評估是定性評估，主要評估是否推進(jìn)多邊合作和區(qū)域合作，貿(mào)易便利化是否有進(jìn)展。具體評估項(xiàng)目和指標(biāo)參見表4－1^[27]。

表4－1 日本海關(guān)績效評估內(nèi)容

（續(xù)表）

2015年1月，世界海關(guān)組織（World Customs Organization，WCO）提出了海關(guān)績效評估的初步模型（參見圖4－1）。該模型由三級指標(biāo)構(gòu)成，一級指標(biāo)4個，與WCO近年的四個戰(zhàn)略目標(biāo)與工作領(lǐng)域相一致，二級指標(biāo)14個，主要是海關(guān)管理相關(guān)維度，三級指標(biāo)20個，體現(xiàn)在與國際海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與工具接軌層面^[28]。

圖4－1 世界海關(guān)組織海關(guān)績效評估模型

從美國、日本以及WCO的實(shí)踐來看，海關(guān)制度評估主要涉及評估指標(biāo)設(shè)定與評估方法兩個關(guān)鍵性問題。一般而言，評估標(biāo)準(zhǔn)與方法應(yīng)當(dāng)具有多元性和系統(tǒng)性。正如霍姆斯所言，“法律研究的未來屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)家和統(tǒng)計(jì)學(xué)家”^[29]。美國海關(guān)選擇的9項(xiàng)評估指標(biāo)中，既有貿(mào)易安全的指標(biāo)也有貿(mào)易便利的指標(biāo)，既有傳統(tǒng)職能的指標(biāo)也有非傳統(tǒng)職能的指標(biāo)，既有結(jié)果性指標(biāo)也有過程性指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)容與屬性非常多元化。日本海關(guān)主要選擇圍繞海關(guān)傳統(tǒng)職能來設(shè)定評估指標(biāo)。WCO則是從海關(guān)外部職能與內(nèi)部能力建設(shè)兩個維度出發(fā)設(shè)定了4個一級評估指標(biāo)。三者的評估指標(biāo)存在著明顯的差異性，這主要是與各自不同國情緊密相連。美國海關(guān)自從“9·11”事件后就已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)變成為以維護(hù)貿(mào)易安全高于貿(mào)易便利的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，其首要任務(wù)是阻止恐怖分子及其武器進(jìn)入美國，其次才是促進(jìn)合法的貿(mào)易與旅客流動。日本海關(guān)宣傳三大使命，一是征收稅收，每年約5萬億日元，將近占到國家稅收的10%；二是確保一個安全的社會，防止毒品、武器等有害物質(zhì)被運(yùn)入國內(nèi)；三是促進(jìn)貿(mào)易便利化，推動貿(mào)易程序的國際協(xié)調(diào)^[30]。因此，雖然貿(mào)易安全也是日本海關(guān)需要考慮的重要因素，但總體上海關(guān)還是以傳統(tǒng)職能為主，從而根本上決定了其評估指標(biāo)的選定。WCO具有一個政府間海關(guān)國際組織的公共屬性，意味著它必須選擇那些能夠涵蓋海關(guān)主要職能、未來發(fā)展方向以及內(nèi)部能力建設(shè)等指標(biāo)。雖然在“9·11”事件后出臺的《全球貿(mào)易安全與貿(mào)易便利標(biāo)準(zhǔn)框架》中將貿(mào)易安全置于貿(mào)易便利之前，但隨后又調(diào)整為貿(mào)易便利優(yōu)先，這一點(diǎn)在指標(biāo)中也有所體現(xiàn)。在評估方法上，美國采取了先定量后定性的方法。這是因?yàn)榭傮w來看，美國政府績效評估的過程主要采用定量評估的方法，而總結(jié)階段是定性評估方法^[31]。日本是定量與定性同時并用的方法。WCO則主要是定性的方法。