第一節(jié)　綜合生態(tài)系統(tǒng)管理基本法律要素

一、立法目的和立法依據(jù)

要素內(nèi)涵：制定綜合生態(tài)管理法律所要達(dá)到的目的，以及制定該法律相關(guān)立法依據(jù)。

簡要說明：本要素明確規(guī)定了法律文件中與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理總目標(biāo)直接相關(guān)的立法目的和立法依據(jù)。該要素既可以在法律文件的首條中確立一項(xiàng)或者多項(xiàng)，也可以通過多項(xiàng)相互獨(dú)立的規(guī)定條款來共同闡明該法律文件的宗旨或目的。

二、適用范圍、對(duì)象

要素內(nèi)涵：綜合生態(tài)管理法律所要規(guī)范的空間范圍以及相關(guān)主體。

簡要說明：本要素明確規(guī)定與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)的該法律文件的適用范圍或適用對(duì)象。該要素包括在法律文件的一項(xiàng)或者多項(xiàng)規(guī)定中闡述法律文件的時(shí)間效力、空間效力以及對(duì)人的效力或明確指出與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)的某類行為適用該法律文件。

三、社會(huì)主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù)

要素內(nèi)涵：自然人具有享受健康自然環(huán)境的權(quán)利；單位關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利、義務(wù)；婦女在保護(hù)水、土、生命資源中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)；少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)（即：對(duì)有利于土地耕作和保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識(shí)和技巧的保存和承繼）。

簡要說明：本要素明確要求在關(guān)于水、土地等自然資源的可持續(xù)開發(fā)、利用和管理活動(dòng)過程中，自然人、單位、婦女與少數(shù)民族的地位、作用以及他們應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和必須履行的義務(wù)要在法律文件中有直接規(guī)定。該要素還包括法律文件應(yīng)當(dāng)對(duì)有利于土地耕作和土地保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識(shí)和技巧的承繼方面作出規(guī)定。

四、農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護(hù)

要素內(nèi)涵：農(nóng)村土地所有者的權(quán)益和義務(wù)；農(nóng)用土地使用者的權(quán)益和義務(wù)；土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益和義務(wù)；生態(tài)移民中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

簡要說明：本要素要求在法律文件中對(duì)國家、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包經(jīng)營者、土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中的受益者、移民等所享有的權(quán)益和應(yīng)盡的義務(wù)作出規(guī)定，明確綜合生態(tài)系統(tǒng)管理對(duì)土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的要求。

五、主要的名詞術(shù)語界定

簡要說明：本要素要求對(duì)法律文件主要名詞術(shù)語或?qū)I(yè)技術(shù)術(shù)語概念進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的界定或者描述解釋。此種界定包括對(duì)相關(guān)術(shù)語內(nèi)涵、范圍和應(yīng)用的一般層面上的解釋，同時(shí)也包括與該法律實(shí)施的作用相關(guān)的直接的、技術(shù)層面的含義解釋。

六、政策

要素內(nèi)涵：本法律文件與國家政策的一致性；本法律與立法政策（對(duì)于我國來講是法律及行政法規(guī)）的一致性；實(shí)施本法律文件的相關(guān)措施（含IEM理念的措施）。

簡要說明：本要素要求法律文件中應(yīng)包括有關(guān)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方向性、原則性和戰(zhàn)略性規(guī)定，以及為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而對(duì)原料開發(fā)進(jìn)行管理的職能或者活動(dòng)。本要素還可分解為貫徹綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的國家政策、立法政策以及實(shí)施的措施是否在該法律文件中得到具體體現(xiàn)。

七、共同管護(hù)義務(wù)

要素內(nèi)涵：在規(guī)范和調(diào)整與法律文件有關(guān)的社會(huì)關(guān)系時(shí)，相關(guān)主體所共同承擔(dān)的責(zé)任。

簡要說明：本要素強(qiáng)調(diào)法律文書中要體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方式和理念，要求所有相關(guān)的機(jī)構(gòu)、部門、單位、個(gè)人彼此配合、共同參與、綜合協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)責(zé)任和義務(wù)的共同性和一致性。

八、政府和行政機(jī)關(guān)的職能

要素內(nèi)涵：本要素法律文件中要明確政府的職責(zé)；主管行政機(jī)關(guān)的職責(zé)；主管行政機(jī)關(guān)分管機(jī)構(gòu)的職責(zé)；相關(guān)行政機(jī)關(guān)（即協(xié)管部門）的職責(zé)；行政首長的責(zé)任；政府首長責(zé)任；主管部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；行政協(xié)調(diào)機(jī)制。

簡要說明：本要素通過政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)管理職能方面的規(guī)定，為不同級(jí)別、具有各種行政職能的行政機(jī)關(guān)設(shè)定從事綜合生態(tài)系統(tǒng)管理活動(dòng)的職責(zé)，這中間包括政府、主管行政機(jī)關(guān)及其分管機(jī)構(gòu)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。這種通過采用組織“層級(jí)”結(jié)構(gòu)或者機(jī)構(gòu)“層級(jí)”的方式確定機(jī)構(gòu)職責(zé)的方式，使得政府和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任明確清晰。

九、利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用

要素內(nèi)涵：（1）科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用：科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用（包括政府咨詢服務(wù)和民間咨詢服務(wù)）；技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用（包括政府咨詢服務(wù)和民間咨詢服務(wù)）。（2）農(nóng)村各類組織的作用：農(nóng)村自治組織的作用；農(nóng)民自發(fā)形成的組織的設(shè)置和作用（如農(nóng)民協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)互助組等）。（3）其他民間組織的作用。

簡要說明：本要素強(qiáng)調(diào)利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)（或組織）在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中的積極作用，包括科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村各類組織以及其他民間組織的職能設(shè)置、一般性管理規(guī)定，對(duì)這些組織或機(jī)構(gòu)賦予綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的責(zé)任，發(fā)揮其服務(wù)作用。本要素通常用于一些制度和機(jī)制的形成之中，例如組織的政策和目標(biāo)、規(guī)章制度、激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、規(guī)范、傳統(tǒng)、計(jì)劃和程序、實(shí)踐和慣例等，其目的是規(guī)范這些機(jī)制和政策的運(yùn)行。

十、行政管制

要素內(nèi)涵：對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅的活動(dòng)或進(jìn)程作以評(píng)定；利用和保護(hù)自然資源的標(biāo)準(zhǔn)；資源開發(fā)利用中限制或禁止污染活動(dòng)；行政管制的其他措施（如許可、現(xiàn)場檢查等）。

簡要說明：本要素明確規(guī)定在法律文件中行政部門設(shè)定對(duì)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅的活動(dòng)或進(jìn)程的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、制定自然資源利用和保護(hù)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)程序，明確闡述了資源開發(fā)利用活動(dòng)中，要有導(dǎo)致污染活動(dòng)的限制性或禁止性規(guī)定，以及與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)的現(xiàn)場檢查、行政許可等行政管制措施。該要素在法律文件中可以在一條或多條中體現(xiàn)。

十一、教育、科研、宣傳

要素內(nèi)涵：信息傳遞、宣傳（包括資金、人員、項(xiàng)目開展）；教育、培訓(xùn)（包括資金、人員、項(xiàng)目開展）。

簡要說明：本要素所言是法律文件中要包括與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理教育活動(dòng)、科學(xué)研究活動(dòng)、宣傳活動(dòng)有關(guān)的管理職能、活動(dòng)、政策或者一般性規(guī)定。該要素應(yīng)當(dāng)包括技術(shù)培訓(xùn)課程、技能發(fā)展項(xiàng)目以及為從事這些活動(dòng)而進(jìn)行的資料準(zhǔn)備和利用、資金和人員安排等內(nèi)容。

十二、調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)

要素內(nèi)涵：生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查研究；資源、生態(tài)系統(tǒng)狀況監(jiān)測；自然資源和生態(tài)環(huán)境狀況統(tǒng)計(jì)；自然資源和生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)。

簡要說明：本要素鼓勵(lì)或者直接規(guī)定對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，對(duì)資源、生態(tài)系統(tǒng)狀況進(jìn)行客觀的監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)與評(píng)價(jià)，從而總結(jié)和概括那些用于綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的科學(xué)、技術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或者文化等方面的信息和知識(shí)。

十三、公眾參與

要素內(nèi)涵：知情權(quán)；公眾知情權(quán)；利害關(guān)系人知情權(quán)；公眾參與的組織形式和機(jī)制（民間組織、公眾參與的形式）；聽證（聽證的事項(xiàng)、參與主體和程序）；知情權(quán)的法律保障。

簡要說明：本要素要求法律文件規(guī)定要有通過與社會(huì)公眾建立互動(dòng)關(guān)系，開展各種與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的參與性活動(dòng)，包括尊重公眾與利害關(guān)系人的知情權(quán)、創(chuàng)建公眾參與生態(tài)系統(tǒng)管理的組織形式、公眾參與生態(tài)環(huán)境聽證的制度以及健全公眾參與的法律保障機(jī)制等內(nèi)容。該要素的參考性內(nèi)容包括：與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的一般能力建設(shè)、提高認(rèn)知度、知識(shí)與技能、問題識(shí)別以及某種形式的技術(shù)或者實(shí)踐活動(dòng)。此外，該要素還可以通過某一組織就問題識(shí)別而建立正式溝通機(jī)制和問題解決、決策和咨詢程序。

十四、資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃

要素內(nèi)涵：生態(tài)區(qū)劃；資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)規(guī)劃；資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)管理計(jì)劃；關(guān)于資源保護(hù)計(jì)劃的公布。

簡要說明：本要素對(duì)法律文件中的規(guī)定，目的是使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)用于生態(tài)區(qū)劃、資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)規(guī)劃及其管理計(jì)劃等活動(dòng)之中。該要素的參考性內(nèi)容包括：技術(shù)調(diào)查、數(shù)據(jù)庫開發(fā)、與自然資源生態(tài)分布有關(guān)的知識(shí)整合、自然資源的生態(tài)狀況、制定自然資源使用標(biāo)準(zhǔn)、自然資源評(píng)估、分類、環(huán)境評(píng)估、計(jì)劃的制訂、土地分區(qū)、計(jì)劃實(shí)施參考建議、計(jì)劃和行動(dòng)監(jiān)控以及說明材料的準(zhǔn)備、資源保護(hù)計(jì)劃的公開程度等。

十五、資源生態(tài)保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)管理

要素內(nèi)涵：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；保護(hù)責(zé)任書或協(xié)議；技術(shù)推廣和服務(wù)。

簡要說明：本要素要求對(duì)法律文件中的一般性規(guī)定、管理職能、活動(dòng)或者項(xiàng)目等方面作出規(guī)定，從而使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方法和理念能夠直接應(yīng)用于資源生態(tài)、生態(tài)系統(tǒng)管理項(xiàng)目之中。該要素的內(nèi)容包括：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)保護(hù)工程的特定類型、項(xiàng)目和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程和項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)施以及對(duì)實(shí)施結(jié)果的監(jiān)測；生態(tài)保護(hù)責(zé)任書或協(xié)議；綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和保護(hù)的技術(shù)推廣和服務(wù)。此外，本要素還考慮制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的過程及實(shí)施程序。

十六、財(cái)政投入和市場激勵(lì)機(jī)制

要素內(nèi)涵：資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)的財(cái)政投入；弱勢群體小塊土地開發(fā)與保護(hù)的財(cái)政援助、補(bǔ)貼和補(bǔ)償；信貸扶持；優(yōu)惠政策。

簡要說明：本要素要求法律文件規(guī)定提供財(cái)政支持和激勵(lì)機(jī)制，或者為實(shí)施綜合生態(tài)系統(tǒng)管理籌集資金。

十七、遵守、執(zhí)行和監(jiān)督

要素內(nèi)涵：約定信守；保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政監(jiān)督管理；保護(hù)生態(tài)環(huán)境的臨時(shí)措施；行政復(fù)議；保護(hù)生態(tài)環(huán)境的其他監(jiān)督。

簡要說明：本要素對(duì)法律文件中的一般性規(guī)定、管理職能或者實(shí)施機(jī)制等方面作出規(guī)定。包括對(duì)社會(huì)各方之間已經(jīng)締結(jié)的或構(gòu)成的資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)的權(quán)利義務(wù)的承諾必須遵守；主管部門開展保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)，及早發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的不正當(dāng)行為并及時(shí)加以防止；資源主管部門采取臨時(shí)的保護(hù)措施或者工程措施，防止或者限制某項(xiàng)活動(dòng)對(duì)資源生態(tài)整體性的進(jìn)一步危害，甚至包括采取強(qiáng)制性手段制止該項(xiàng)活動(dòng)。該要素的形式既可以是行政機(jī)關(guān)的通知、指示，也可以是行政決定。此外，該要素還包括實(shí)現(xiàn)這一目的所進(jìn)行管理程序。

十八、糾紛解決機(jī)制

要素內(nèi)涵：協(xié)商；調(diào)解處理（司法機(jī)關(guān)\行政機(jī)關(guān)\民間）；行政裁決和復(fù)議；仲裁或訴訟。

簡要說明：本要素是對(duì)法律文件中有關(guān)因自然資源的獲取或者自然資源的使用權(quán)等問題而在各方之間產(chǎn)生的沖突或者爭議進(jìn)行處理的法律救濟(jì)制度。

十九、法律責(zé)任

要素內(nèi)涵：民事責(zé)任；行政責(zé)任；刑事責(zé)任。

簡要說明：本要素明確規(guī)定了違反綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法律及政策、破壞土地等自然資源的行為所承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的責(zé)任追究程序。

二十、其他

法律文件規(guī)定了與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)但是不屬于上述十九項(xiàng)要素中任何一項(xiàng)的規(guī)定，屬于本要素，比如法規(guī)解釋的權(quán)限和施行的時(shí)間。

表3-1　體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理內(nèi)容的法律要素指標(biāo)概要