第三節(jié)　在法規(guī)、政策和機構(gòu)能力建設(shè)中土地退化防治的經(jīng)驗

一、土地退化防治的法律經(jīng)驗

（一）立法方面的經(jīng)驗

甘肅省地方立法在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治方面的主要經(jīng)驗，歸結(jié)起來主要有以下四點：

第一，堅持地方立法不抵觸、可操作、有特色的原則，努力解決土地退化防治工作的突出矛盾和實際問題，適時將防治土地退化的成功經(jīng)驗和成熟做法上升為法律規(guī)范。所謂不抵觸是指地方立法要符合憲法和相關(guān)法律、行政法規(guī)的立法宗旨和精神，不對應(yīng)當由上位法規(guī)定的事項作出規(guī)定，不與上位法的具體規(guī)定相沖突，不超越法律規(guī)定的設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費的范圍。所謂有特色是指地方立法要充分反映本地經(jīng)濟狀況、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等對立法調(diào)整的需求程度，揭示導(dǎo)致土地退化的法律的、政策的、經(jīng)濟的、教育的原因，規(guī)范社會各方面的行為，注意解決本地突出而中央尚未立法的或者需要地方先行、國家統(tǒng)一立法不宜解決的屬于本地方的特殊的問題。所謂可操作是指地方立法要在補充、細化上位法上下工夫，突出針對性和可操作性，要讓老百姓看得懂，在實踐中行得通，真正管用。在制定涉及土地退化防治的地方性法規(guī)時，甘肅始終堅持這三項原則，例如，為了細化土地管理法確定的土地使用權(quán)，甘肅在制定相應(yīng)的實施辦法時，規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，一次性開發(fā)國有土地50公頃以下的，由縣級人民政府批準；50公頃以上100公頃以下的，由地一級人民政府批準；100公頃以上600公頃以下的，由省人民政府批準。再比如，1995年出臺的《甘肅省農(nóng)業(yè)承包合同管理條例》、1998年出臺的《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理條例》、2004年出臺的《甘肅省濕地保護條例》等都是自主性、創(chuàng)制性立法，彌補了國家立法的不足，較好地體現(xiàn)了地方特色。

第二，編制立法規(guī)劃和計劃時，充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，突出與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的立法項目，善于運用立法手段規(guī)范和調(diào)整土地退化防治方面的各種利益和矛盾，充分發(fā)揮法律制度的保障作用。如甘肅省人大常委會2007年立法計劃就將《甘肅省資源綜合利用條例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》、《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《黃河甘肅段水污染防治條例》、《甘肅省安西極旱荒漠國家級自然保護區(qū)管理條例》列為制定項目；將《甘肅省林地保護管理條例》、《甘肅省森林公園管理條例》、《甘肅省肥料管理條例》、《甘肅省討賴河流域管理條例》、《甘肅省實施〈中華人民共和國畜牧法〉辦法》、《甘肅省氣象災(zāi)害防御管理條例》列為調(diào)研起草項目。甘肅省人民政府2007年立法計劃將《甘肅省農(nóng)作物種子基地管理條例》作為規(guī)章制定的項目；《甘肅省農(nóng)業(yè)植物檢疫實施辦法》、《甘肅省排污費征收使用若干規(guī)定》、《甘肅省水生動物檢驗檢疫管理辦法》、《甘肅省野生動物危害群眾農(nóng)作物及人畜安全補償辦法》、《甘肅省實施取水許可和水資源費征收管理條例細則》、《甘肅省風景名勝區(qū)保護管理條例》、《甘肅省城市綠化管理辦法》作為規(guī)章調(diào)研起草項目。

第三，堅持立法為公，克服部門利益。對防治土地退化的法規(guī)草案，在起草、修改、論證和審議等各個環(huán)節(jié)，堅持開門立法，公眾參與，充分聽取和采納綜合生態(tài)系統(tǒng)管理部門行政相對人及基層群眾的意見，克服和防止部門利益，提高法規(guī)質(zhì)量。在設(shè)定土地退化防治的內(nèi)容時，充分考慮各個部門的權(quán)力和職責以及相關(guān)社會主體的權(quán)利和義務(wù)，努力形成分工明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理有效、齊抓共管的工作機制，切實做到權(quán)力與責任相平衡，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。

第四，努力探索創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量。不論是實施性立法，還是創(chuàng)制性立法，把立法質(zhì)量放在首位，根據(jù)客觀實際，需要幾條定幾條，成熟幾條立幾條，不追求體例完整、要素齊備。如在重新制定《甘肅省草原條例》時，充分應(yīng)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，突出生態(tài)保護優(yōu)先，堅持了以下幾個原則：責權(quán)利相結(jié)合，處理好國家、集體和農(nóng)牧民之間的關(guān)系，特別注意維護農(nóng)牧民的利益；正確處理畜牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，把草原的保護和建設(shè)放在首位；加強對草原的合理利用進行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；運用法律手段，利益機制，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)牧民切實保護和建設(shè)好草原；強化監(jiān)督檢查，完善法律責任，加大對違法行為的處罰力度。

根據(jù)上述原則，重新制定后的《甘肅省草原條例》在以下幾個方面進行了規(guī)范：（1）完善了草原承包經(jīng)營責任制，規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)，強化草原所有權(quán)及使用權(quán)的管理；（2）加強草原的規(guī)劃與建設(shè)，通過建立草原調(diào)查制度、統(tǒng)計制度和草原生態(tài)、生產(chǎn)預(yù)警制度，為科學合理地利用草原、保護草原提供依據(jù)；（3）通過確定合理載畜量、實行輪牧休牧、提倡舍飼圈養(yǎng)以及加強征占草原的管理，建立科學、合理、永續(xù)利用草原的良性循環(huán)機制；（4）通過劃定基本草原，實行禁牧制度，禁止開墾草原、亂挖野生固沙植物以及加強草原防火及鼠蟲害防治，切實保護草原生態(tài)環(huán)境；（5）適應(yīng)依法行政的要求，加強草原監(jiān)理執(zhí)法隊伍建設(shè)，進一步加強草原監(jiān)督檢查；（6）強化了法律責任等。通過這些規(guī)定，將對保護甘肅草原,促進草原建設(shè)提供有力的法制保障。

（二）立法實施的經(jīng)驗

第一，學習宣傳，提高防治土地退化的法制意識。對法律法規(guī)的學習宣傳是保證執(zhí)法質(zhì)量的前提，在防治土地退化的相關(guān)法規(guī)出臺后，通過組織培訓(xùn)、報刊網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)布會等途徑宣傳法律規(guī)定，擴大影響，提高廣大群眾參與防治土地退化的積極性。

第二，嚴格執(zhí)法，維護法律的權(quán)威。涉及土地退化防治的各相關(guān)部門，依照各自的職權(quán)，對破壞生態(tài)環(huán)境、造成水土流失和土地退化的行為依法予以查處，做到有法必依，違法必究。

第三，積極開展執(zhí)法檢查，確保有關(guān)防治土地退化的法律法規(guī)落到實處。每年甘肅省人大常委會、省政府及其執(zhí)法部門都會組織執(zhí)法檢查活動，對一些重點和熱點問題進行檢查，督促有關(guān)部門進行解決，并對法律法規(guī)實施過程中存在的立法方面的缺陷，及時予以反映，提出修改建議。如1989年制定的《甘肅省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》，由于制定得比較早，隨著上位法的修改以及近20年草原的發(fā)展變化，已不適應(yīng)當前草原的保護利用和管理實際，省人大常委會經(jīng)過執(zhí)法檢查，將該《細則》的修訂列入了2006年立法計劃。

（三）司法保障的經(jīng)驗

省內(nèi)各級司法機關(guān)為促進生態(tài)保護，防治土地退化提供了有力的司法保障。歸納起來，其經(jīng)驗概括為：對不服行政裁決、行政復(fù)議提出行政訴訟的案件，侵害公民或者其他組織合法權(quán)益的案件，能夠做到及時受理，依法審判，維護法律的權(quán)威。對舉報、投訴以及涉嫌生態(tài)環(huán)境保護方面違法的案件，能夠依法維護環(huán)境的公平正義和環(huán)境民主，保障公民、法人和其他組織在環(huán)境領(lǐng)域的合法權(quán)益。如定西市在2005年11月24日組織查處該市天泰餐飲有限責任公司無證違法經(jīng)營列入《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》的鱘魚一案，執(zhí)法人員在違法者拒不配合的情況下，對其進行立案調(diào)查，嚴格按程序依法辦案，違法者仍不接受行政處罰決定，在法定期限過了對方既不履行義務(wù)，也不起訴仍然繼續(xù)采取軟對抗的情況下，執(zhí)法部門向法院申請強制執(zhí)行，得到法院的支持，兩個月后，法院依法作出了處罰裁定。嚴格的執(zhí)法，受到了上級主管部門的表彰。通過這一執(zhí)法實踐，增強了依法辦事的信心，執(zhí)法部門舉一反三，對符合經(jīng)營利用鱘魚類條件的22家餐館和集貿(mào)市場辦理核發(fā)了《水生野生動物經(jīng)營利用許可證》，依法收取野生動物資源保護費11 400元，對符合水域灘涂養(yǎng)殖規(guī)劃的100家水產(chǎn)養(yǎng)殖戶，辦理了水域灘涂養(yǎng)殖許可證。通過這些措施，強化了公民保護水生野生動物的意識，規(guī)范了合法經(jīng)營利用水生野生動物的行為，保護了野生動物資源。

（四）改善土地退化防治立法環(huán)境的優(yōu)先活動

突出生態(tài)立法。在編制甘肅省2008—2012年及以后的立法規(guī)劃時，突出防治土地退化方面的立法內(nèi)容，重點研究、積極制定《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》、《甘肅省資源綜合利用條例》、《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《黃河甘肅段水污染防治條例》、《甘肅省林地保護條例》、《甘肅省土地退化防治條例》和《甘肅省綜合生態(tài)系統(tǒng)管理條例》等法規(guī)；抓緊修訂完善這次評估中缺陷較多的《甘肅省環(huán)境保護條例》和《甘肅省實施水土保持法辦法》等法規(guī)，把綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念貫穿于上述法規(guī)中。

建立立法評估制度。按照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則和法律要素，對防治土地退化的地方性法規(guī)、政府規(guī)章進行全面的評估，本著立、改、廢并舉的原則，該修訂的修訂，該廢止的廢止，逐步建立較為完備的土地退化防治法規(guī)政策體系。

完善立法協(xié)調(diào)機制。今后制定或者修改涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章時，應(yīng)當建立協(xié)調(diào)制度，按照IEM基本原則和法律要素起草、調(diào)研論證和修改，把農(nóng)業(yè)草原、林業(yè)濕地、環(huán)境保護、防沙治沙、土地礦產(chǎn)、水土保持、野生動植物保護等作為一個整體，通過召開咨詢會、聯(lián)席會、座談會等形式，征求各有關(guān)方面的意見，協(xié)調(diào)解決各種矛盾，統(tǒng)一認識，提高效率。

推進民主立法，科學立法。在立法過程中，要實行立法者與理論工作者、實際工作者和社會公眾參與相結(jié)合的立法機制，堅持開門立法，推進立法的民主化進程。具體措施是：（1）面向社會公開征集立法建議或草案；（2）通過書面征詢，召開座談會、聽證會、專家論證會，新聞媒體等形式，公示法規(guī)草案，廣泛征求各方意見；（3）學習考察省外、境外先進立法經(jīng)驗；（4）建立立法顧問、立法助理、立法咨詢等制度；（5）建立立法成本效益分析制度；（6）完善立法聯(lián)系點制度；（7）整合立法資源，開展與有關(guān)大專院校、科研院所、社會團體的立法研究合作制度，進行立法理論和應(yīng)用研究，為提高立法質(zhì)量提供技術(shù)支撐。

二、土地退化防治的政策經(jīng)驗

甘肅省十分重視政策在防治土地退化中的作用，制定了一系列符合自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的措施，取得了較好的效果。

（一）堅持政策與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性

在制定政策時，嚴格按照法律的規(guī)定，保持了與上位法的一致，使政策與法律法規(guī)相銜接，維護了法制的統(tǒng)一，使環(huán)境保護的法律法規(guī)得到有效的執(zhí)行。從法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性看，在其理念和做法上，注意做到了五個轉(zhuǎn)變，即：從單一治理向綜合治理轉(zhuǎn)變；從單純依靠行政手段向行政、經(jīng)濟、法律、教育等多種手段轉(zhuǎn)變；從政府主導(dǎo)向多元主體參與轉(zhuǎn)變；從單一的投資體制向多元化的投入機制轉(zhuǎn)變；從依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗向依靠科技進步轉(zhuǎn)變。如，疏勒河流域開發(fā)項目，在人地矛盾、人水矛盾、人與自然矛盾十分尖銳，生態(tài)壓力不斷加大情況下，2004年甘肅省果斷調(diào)整政策，采取新的辦法，制定新的方案，減少移民輸入，減少土地開發(fā)，增加生態(tài)用水，土地開發(fā)面積由80萬畝調(diào)減為40萬畝，移民人數(shù)由20萬人調(diào)減為7.5萬人，農(nóng)業(yè)水資源利用率由91.6%調(diào)減為67%,林地覆蓋面積由11%提高到15%，從2005年起每年還向下游生態(tài)調(diào)水1.8億立方米，使整個流域的生態(tài)、經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)生了喜人的變化。

（二）注重政策的合理性、公正性和效率性

堅持政策的合理性。在制定涉及土地退化防治的政策時，實行“誰投資、誰受益、誰破壞、誰治理”的利益分配政策。建立了土地退化治理的激勵機制，調(diào)動全社會參與土地資源保護與治理的積極性。明確界定荒山荒地資源的產(chǎn)權(quán)，以市場機制的方法決定荒山荒地資源的權(quán)益歸屬。一些地區(qū)安排、實施多種靈活的土地資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)形式，如土地轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等，供廣大農(nóng)戶自主選擇，促進荒山荒地的治理。

突出政策的公正性。通過采取座談會、專家論證會、聽證會等多種方式，聽取多方意見，尤其是管理相對人的意見，體現(xiàn)多方訴求，正確處理生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和與社會發(fā)展的關(guān)系，國家、集體和個人的利益關(guān)系，保證了政策的公正性。例如，在崆峒、靜寧、華池和環(huán)縣（區(qū)）實施的“小流域治理管理項目”過程中，探索讓農(nóng)民參與項目規(guī)劃設(shè)計，項目除專家的調(diào)查研究外，項目區(qū)的每個村都選出村民規(guī)劃小組，采取召開村民大會、婦女大會、入戶訪談、發(fā)放調(diào)查問卷等形式，廣泛征求村民對規(guī)劃的意見，不斷完善規(guī)劃方案，通過投票方式，使項目區(qū)梯田、道路、水窖、水電設(shè)施一一列入了規(guī)劃，參與式規(guī)劃管理模式，促進了水土保持由過去傳統(tǒng)技術(shù)型向技術(shù)人員、農(nóng)民和專家三結(jié)合多元型轉(zhuǎn)變。

體現(xiàn)政策的效率性。通過貫徹行政許可法，制定一系列配套制度，在生態(tài)環(huán)境保護方面，實行限時辦結(jié)制，一站式服務(wù)，減少了審批事項，簡化了辦事程序，提高了工作效率。如，酒泉市農(nóng)機部門把面向基層的11項服務(wù)及規(guī)費收繳項目統(tǒng)一納入市政府政務(wù)大廳農(nóng)機服務(wù)窗口，實行服務(wù)項目、服務(wù)時限、收費內(nèi)容、收費標準、辦理程序公開，做到了一門受理，集中審批，統(tǒng)一收費，限時辦結(jié)。自2005年7月以來，共為基層群眾辦理各種證件21 728件，辦結(jié)率達100%，2005年、2006年連續(xù)被評為政府政務(wù)大廳的“優(yōu)秀窗口”，受到市政府的表彰獎勵。

（三）要有效防治土地退化，必須做到民主決策、科學決策

在全面總結(jié)歷史經(jīng)驗和廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，對有關(guān)生態(tài)建設(shè)的重大問題實行專家論證、公眾參與相結(jié)合的科學民主決策機制，制定了一系列防治土地退化的政策，尊重科學、順應(yīng)自然，充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復(fù)能力，改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧共處。如在重點林場和水土流失嚴重的區(qū)域?qū)嵭蟹馍浇痢Ｊ≌啻握匍_有關(guān)封山禁牧工作專家論證會，研究解決出現(xiàn)的新問題，進一步建立和完善了相關(guān)制度。簽訂目標責任書，將任務(wù)逐級落實到人，為封山禁牧、草原承包提供了堅強的組織保證。副省級以上領(lǐng)導(dǎo)干部還實行包縣抓點工作，使各項工作出現(xiàn)了強勁的發(fā)展勢頭。

（四）要優(yōu)化土地退化防治的服務(wù)環(huán)境，必須不斷推進綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方面的改革

在土地退化防治管理方面，切實轉(zhuǎn)變政府職能，貫徹管理就是服務(wù)的理念，以服務(wù)促管理，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，是搞好土地退化防治的動力所在。如通過對農(nóng)業(yè)供水管理體制及水價形成機制進行改革，規(guī)范水價管理及水費收取方式，切實解決了目前水費收費項目多、收費環(huán)節(jié)多和收費多的問題。普遍建立農(nóng)民用水者協(xié)會，實現(xiàn)供水服務(wù)一體化，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在赴民勤縣的外業(yè)實地考察中，我們親眼看到該縣大壩鄉(xiāng)文二村農(nóng)民家家澆地用上了機井智能化計量控制器，磁卡一刷，輸入用水量，水流通過低壓管道直接流入用戶田地，用戶責權(quán)明確，管道沒有滲漏浪費，使這個全國最缺水的沙漠縣邁出了節(jié)水農(nóng)業(yè)的路子。石羊河流域各縣、區(qū)把水權(quán)制度改革作為建設(shè)節(jié)水型社會、推進流域生態(tài)環(huán)境重點治理的重要舉措，流域內(nèi)的武威市已經(jīng)將初始水權(quán)分配到31萬戶，全面推進民主參與管理，現(xiàn)有農(nóng)民用水者協(xié)會816個，參與農(nóng)戶達39萬多戶。

（五）要防治土地退化，還須引入市場機制

各級政府是防治土地退化最重要的主體，通過宏觀調(diào)控，可以使生態(tài)環(huán)境價值得以實現(xiàn)。但面對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，政府財力有限，其常規(guī)慣用的行政命令模式效率十分低下，影響了政府行為的效率和效果。為解決這一問題，政府應(yīng)制定激勵、優(yōu)惠政策，引入市場機制，引導(dǎo)公民、法人或其他組織參與到防治土地退化中來。如，張掖市甘州區(qū)充分發(fā)揮非公有制經(jīng)濟在植樹造林中的作用就是典型之一。

（六）搞好環(huán)境科學知識的宣傳和普及是土地退化防治工作的基礎(chǔ)

多年來，甘肅各級環(huán)保部門在環(huán)境保護科普方面做了大量的工作，組織開展了科普資源現(xiàn)狀調(diào)查、科普基地建設(shè)研究和農(nóng)村環(huán)?？破帐痉豆こ萄芯康裙ぷ?，為國家有關(guān)部門了解掌握甘肅省環(huán)?？破宅F(xiàn)狀、開展環(huán)?？破栈亟ㄔO(shè)、開展農(nóng)村環(huán)?？破栈顒哟蛳铝肆己玫募夹g(shù)基礎(chǔ)。還配合國家環(huán)?？偩值摹扒оl(xiāng)萬村環(huán)境保護科普活動”，開展了大量農(nóng)村環(huán)境保護科普活動，編寫了農(nóng)村環(huán)境保護知識讀本。

（七）要有效防治土地退化，必須將法制建設(shè)作為根本保障

防治土地退化，必須采用經(jīng)濟、科技、教育、行政和法律等多種手段，其中法律手段帶有長期性、根本性的特點，也是其他各種手段得以落實的根本保障。我們的做法和經(jīng)驗是在防治土地退化方面，既要重視立法和執(zhí)法，也要做好守法和普法工作。例如，為從制度上保障禁牧封育、生態(tài)修復(fù)工作的順利進行，確保農(nóng)牧民不再走破壞生態(tài)環(huán)境的“回頭路”，于2006年重新制定了《甘肅省草原條例》。省政府還發(fā)布了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制工作方案的通知》（甘政辦發(fā)[2005]119號）以及甘肅省人民政府《關(guān)于深入推行行政執(zhí)法責任制分解落實執(zhí)法責任的通知》（甘政發(fā)[2006]67號），規(guī)范了防治土地退化的執(zhí)法行為，加強了執(zhí)法監(jiān)督工作。

（八）完善土地退化防治政策環(huán)境的優(yōu)先活動

第一，完善政策體系。對涉及土地退化防治的主要規(guī)范性文件進行評估，對執(zhí)行不到位的，應(yīng)當提出具體措施，進一步明確責任；對政策規(guī)定明顯過時或者存在較大缺陷的，應(yīng)當及時修改或者廢止；對急需但尚未制定的，應(yīng)當集中力量，抓緊研究制定，如《甘肅省關(guān)于生態(tài)補償若干規(guī)定》、《甘肅省關(guān)于優(yōu)先開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域，限制開發(fā)區(qū)域，禁止開發(fā)區(qū)域等重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃及其保護與管理的規(guī)定》、《甘肅省關(guān)于嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度的指導(dǎo)意見》、《甘肅省關(guān)于在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中實行集中執(zhí)法的指導(dǎo)意見》、《甘肅省關(guān)于在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理決策中實行專家咨詢制度的決定》等。

第二，做好宣傳培訓(xùn)工作。對從事涉及土地退化防治領(lǐng)域的干部職工，要采取多種形式進行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理知識的培訓(xùn)，不斷提高其對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的認識；要運用各種宣傳手段，加強對廣大群眾的宣傳教育，特別要注意對婦女、社區(qū)居民及少數(shù)民族的培訓(xùn)，提高他們參與土地退化防治的自覺性和積極性。

第三，重視生態(tài)文化作用。在制定政策過程中，對符合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的民族、民間和宗教的生態(tài)文化注意合理利用。

三、土地退化防治的機構(gòu)經(jīng)驗

（一）機構(gòu)的廣泛性和代表性經(jīng)驗

為了體現(xiàn)機構(gòu)的廣泛性和代表性，甘肅的經(jīng)驗和做法是：通過設(shè)置政府的臨時性和常設(shè)性機構(gòu)，鼓勵支持成立環(huán)境保護方面的非政府組織，最大限度地把各有關(guān)方面的力量納入到防治土地退化工作中來，整合人力、物力、財力資源，促使土地退化防治向市場化、社會化轉(zhuǎn)變，提高了土地退化防治的效果。如石羊河流域管理委員會，由政府常務(wù)副省長為主任，分管水利的副省長為副主任，財政、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保、農(nóng)墾以及流域內(nèi)各個市級政府負責人為成員。其主要職責是：負責流域水資源開發(fā)、利用、保護、節(jié)約的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督；協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水工程有關(guān)事宜；審批流域年度水量調(diào)度方案；研究決定流域綜合治理的其他重大問題。

（二）機構(gòu)責任和任務(wù)的可訴性經(jīng)驗

目前，甘肅省已經(jīng)制定了行政執(zhí)法責任制實施辦法、行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定、行政許可過錯責任追究試行辦法、規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法等規(guī)章，從行政機關(guān)內(nèi)部對土地退化防治的行政執(zhí)法行為進行嚴格規(guī)范。在具體做法上，各地開展了相對集中行政處罰權(quán)的工作，并在省直重點行政執(zhí)法部門推行了綜合執(zhí)法工作，農(nóng)業(yè)、水利、國土等綜合執(zhí)法隊伍已組建并開展工作。通過開展績效評議，力求從完善制度、制定措施等方面，提高政府依法行政的能力和水平。同時，積極推進政務(wù)大廳建設(shè)，2006年又組建了省政府政務(wù)大廳和行政投訴中心。在全省各級政府及其職能部門普遍推行了政務(wù)公開。

（三）機構(gòu)參與的程序保障經(jīng)驗

在制定與土地退化防治有關(guān)的地方性法規(guī)和政策過程中，做到了既重視實體性規(guī)定，又重視程序性規(guī)定，以程序的公正確保實體的公正。在執(zhí)行過程中，按規(guī)定的程序嚴格執(zhí)法，保證相關(guān)機構(gòu)有效參與土地退化防治工作。在具體參與的程序方面，注重堅持公平、公正、公開的原則，在程序設(shè)計上給予社會主體充分表達自己意愿和合理訴求的權(quán)利，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，使其平等地參與土地退化防治。

（四）機構(gòu)的協(xié)調(diào)性經(jīng)驗

例如在環(huán)境保護方面，各級發(fā)展改革部門將環(huán)保目標列入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，從產(chǎn)業(yè)政策、投入、建設(shè)和清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟等方面加強指導(dǎo)和監(jiān)督。財政部門根據(jù)環(huán)保工作的實際需要，將基本事業(yè)經(jīng)費和能力建設(shè)資金納入財政預(yù)算予以保障，利用環(huán)境保護專項資金大力實施環(huán)保項目帶動戰(zhàn)略，發(fā)揮好環(huán)境保護專項資金的帶動效益，加快污染防治項目的實施。建設(shè)部門指導(dǎo)并監(jiān)督城市污水處理、城市垃圾處理、城市燃氣、集中供熱等城市基礎(chǔ)建設(shè)和節(jié)水設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)環(huán)保達標。農(nóng)業(yè)部門加強對農(nóng)藥、化肥使用的指導(dǎo)和監(jiān)管，解決好土地面源污染控制。水利部門優(yōu)化配置水資源，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，推廣節(jié)水技術(shù)，使有限的水資源發(fā)揮最大效益。林業(yè)部門加快了實施天然林保護、退耕還林還草、濕地保護等生態(tài)工程，治理水土流失，減少風沙危害，盡快恢復(fù)與重建生態(tài)功能。環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管，做好協(xié)調(diào)和組織落實、監(jiān)察執(zhí)法等工作，及時掌握各地環(huán)保動態(tài)，協(xié)調(diào)處理環(huán)境保護工作中出現(xiàn)的一些重大問題。

（五）機構(gòu)的執(zhí)行性經(jīng)驗

推行綜合執(zhí)法。目前在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利系統(tǒng)基本建立了綜合執(zhí)法機構(gòu)，如省級成立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法總隊、林政稽查總隊、水政監(jiān)察總隊等，在市州分別成立了執(zhí)法支隊，部分縣市區(qū)成立了執(zhí)法大隊，集中行使農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的由其行政主管部門內(nèi)部多個機構(gòu)行使的行政處罰權(quán)，提高了行政執(zhí)法的能力和效率。

推行執(zhí)法責任制。近年來，在環(huán)保、林業(yè)、國土、水利等重點執(zhí)法單位和大部分市州、縣區(qū)都推行了執(zhí)法責任制度，使各機構(gòu)在土地退化防治工作中的職責得到了進一步明確。其具體做法是：科學合理地把防治土地退化有關(guān)部門的執(zhí)法職權(quán)、標準、程序、時限和責任落實到具體的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位，根據(jù)本部門承擔的行政管理、行政處罰、行政許可、行政征收、行政強制、行政監(jiān)督等行政執(zhí)法任務(wù)，采用流程圖（表）與文字說明相結(jié)合的方式，把行政執(zhí)法崗位的職權(quán)明細化，制定精細嚴密、科學高效的內(nèi)部執(zhí)法程序。

（六）改善土地退化防治機構(gòu)能力建設(shè)的優(yōu)先活動

理順管理體制。逐步理順綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體制，提高工作效率。深入研究傳統(tǒng)的土地退化防治管理體制形成的條塊分割、各自為政、職責交叉等問題，將其作為重點，以建立長期有效的跨部門的協(xié)調(diào)機制和管理體制，鞏固GEF／OP12項目成果。

探索管理模式。從土地退化防治工作的長期性考慮，為了與現(xiàn)行管理體制相銜接，在省發(fā)展與改革委員會下設(shè)立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其辦公室，協(xié)調(diào)解決綜合生態(tài)系統(tǒng)管理土地退化防治方面的重大問題。協(xié)調(diào)工作應(yīng)當建立五項制度：（1）法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的會商制度；（2）集中綜合執(zhí)法檢查制度；（3）實施項目的通報制度；（4）新上項目的可行性論證制度；（5）項目實施前期環(huán)境影響評價、中期報告、后期驗收制度。

加強基層執(zhí)法機構(gòu)能力建設(shè)。土地退化防治的重點和難點在基層，但基層的機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)、技術(shù)設(shè)施、資金投入、管理手段等都很不適應(yīng)防治土地退化工作的現(xiàn)實需要，因此，加強基層力量，提高基層執(zhí)法能力顯得尤為迫切。