中國歷史上有官學(xué)和私學(xué),私立學(xué)校在中國數(shù)千年的歷史中發(fā)揮著維持學(xué)術(shù)生態(tài)平衡的重要作用,在不同時(shí)段官學(xué)私學(xué)各有盛衰,但私學(xué)完全絕跡的時(shí)候幾乎未出現(xiàn)過。民國期間,隨著新思潮的興起,私學(xué)又得到一定程度的發(fā)展;同時(shí),普魯士式的教育對德國后來經(jīng)濟(jì)上的迅速興起也發(fā)生了不小影響,不少教育人士在竭力宣傳,這種通過教育機(jī)構(gòu)過分集中灌輸某種價(jià)值觀的教育在德國發(fā)展的歷史表明其幾代人所付出的代價(jià)極高,其危險(xiǎn)性在于一個(gè)高度集中和受政府支配的教育制度賦予當(dāng)局以控制人們心靈的權(quán)力。然而,受政治需求的牽引,這種限制國民“新發(fā)現(xiàn)的權(quán)力”的教育生態(tài)也在中國形成了。

(一)國家包攬教育體制的形成

1949年新中國成立后,經(jīng)過較短時(shí)間“暫維現(xiàn)狀,即日開學(xué)”^[60]后,即著手中國教育體制框架的建立,政府分階段接收了包括外國人開辦的教會(huì)學(xué)校在內(nèi)的全部私立學(xué)校,收回教會(huì)學(xué)校及接收外國人津貼的私立學(xué)校的辦學(xué)主權(quán)。

新建教育管理體制“主要特征表現(xiàn)為高度的統(tǒng)一和集中。在辦學(xué)體制上學(xué)校一律由政府撥款,國家公辦,在管理體制上,實(shí)行中央統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo),地方也管理教育,主要是執(zhí)行中央的指令,管理的職責(zé)非常有限,教育行政部門對學(xué)校,特別是高等學(xué)校實(shí)行直接指揮和管理;在教育制度和教育結(jié)構(gòu)上高度集中統(tǒng)一化,按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、條塊分割來培養(yǎng)各級各類人才和勞動(dòng)力”^[61]。

從1953年國家開始實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一個(gè)五年計(jì)劃起,教育就被“正式納入了國家計(jì)劃軌道,政府對公辦學(xué)校實(shí)行直接的指令性計(jì)劃。其中,由中央政府對高等學(xué)校實(shí)行直接指令計(jì)劃;由地方政府對地方主管的公辦學(xué)校實(shí)行直接指令性計(jì)劃;對私立學(xué)校實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃。到1956年社會(huì)主義改造基本完成后,國家不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而且在教育領(lǐng)域也形成了集中統(tǒng)一的計(jì)劃體制”^[62]。

從1953年開始,對于建立什么樣的教育體系,國家是否應(yīng)該對辦學(xué)權(quán)和所有權(quán)壟斷,曾經(jīng)有過激烈的爭論。1953年5月17日、18日、27日,毛澤東主持中共中央政治局討論教育工作的會(huì)議,研究并做出如下決定:允許小學(xué)民辦,不限定幾年,能辦幾年就辦幾年。^[63]

1954年9月20日通過的《中華人民共和國憲法》第94條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利。國家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān),以保證公民享受這種權(quán)利。”^[64]這一規(guī)定暗示著只有國家才能擁有各級各類學(xué)校的辦學(xué)權(quán)和所有權(quán)。到1956年,中國所有的私立中學(xué)和小學(xué)全部由政府接辦。此后,多種政策文本中還沿用允許私人辦學(xué),然而私人辦學(xué)的環(huán)境和條件事實(shí)上已不存在,直至1978年,中國大陸幾乎沒有私立學(xué)校的存在。

1958年8月4日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》,指出:今后對教育事業(yè),必須改變過去條條為主的管理體制,根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則,加強(qiáng)地方對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理。從1958到1961年期間,曾試圖改變一切由國家包辦的單一辦學(xué)體制,改變中央高度集中的教育管理體制,地方分權(quán)成為教育體制改革的一股潮流。1958年5月在印發(fā)教育工作的10個(gè)文件的通知中,又將這一方針進(jìn)一步概括為“兩條腿走路”的方針。^[65]1958年9月19日,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于教育工作的指示》,把小學(xué)教育的發(fā)展方針概括為:在統(tǒng)一的目標(biāo)下,國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)并舉。最終由于整個(gè)政府管理體制沒有改變而無法進(jìn)行下去,改革缺乏系統(tǒng)理論,地方缺乏教育管理的經(jīng)驗(yàn)和能力,學(xué)校發(fā)展規(guī)模因“大躍進(jìn)”而失控,教育質(zhì)量大面積下滑。1961年實(shí)行調(diào)整的政策后,教育管理權(quán)限逐漸上收。這次上收權(quán)力對克服“教育革命”帶來的混亂發(fā)生一定作用,又使強(qiáng)化集權(quán)統(tǒng)得過死的弊端進(jìn)一步凸顯。1966年后的權(quán)力下放導(dǎo)致混亂,并一直延續(xù)到1976年。1978年9-10月,教育部在此前文本基礎(chǔ)上分別重新頒行《全國重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》,簡稱“高教60條”(明確其基本精神適用于全國普通高等學(xué)校),《全日制中學(xué)暫行工作條例(試行草案)》,簡稱“中教50條”, 《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》,簡稱“小教40條”,教育體制又恢復(fù)到20世紀(jì)60年代的基本格局。

1980年后,在全國范圍內(nèi)開展了教育問題的大討論,其中對較長時(shí)間一直宣傳的教育屬于上層建筑的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑。由于受到蘇聯(lián)的影響,教育一直被看成屬于上層建筑,過于強(qiáng)調(diào)教育與政治的關(guān)系,過于要求教育的行政屬性,于是就要提高中央對教育的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。對教育屬于上層建筑的討論并未隨即導(dǎo)致教育體制的變革,過于集中統(tǒng)一的教育管理體制依然屹立。

國家除了包攬各類學(xué)校的舉辦權(quán)和所有權(quán),還包攬學(xué)校的一些關(guān)鍵事務(wù),主要如下。

1.統(tǒng)一考試招生

考試招生原本是一項(xiàng)極其專業(yè)的工作,所涉及的一系列問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任何一個(gè)有限的政府所能解決的范圍,統(tǒng)一考試招生總是不時(shí)產(chǎn)生各種漏洞。盡管漏洞不斷出現(xiàn),包攬的觀念沒有改變,統(tǒng)一的形式依舊會(huì)維持下去。

1951年4月24日,教育部發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校1951年暑期招考新生的規(guī)定》,開始實(shí)行全國統(tǒng)一招生。^[66]這年還有部分高校沒有參加全國統(tǒng)一招生。1952年的高校統(tǒng)一招生較1951年組織要求更多,參與范圍更廣,計(jì)劃性更強(qiáng),并擴(kuò)大到中等學(xué)校的招生。其間1958年以“教育革命”的名義沒有統(tǒng)一招生,1966年6月13日,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于改革高等學(xué)校招生考試辦法的通知》,半個(gè)月內(nèi)發(fā)兩次高考“改革”的通知,中國從此停止了普通高校的招生。1970年恢復(fù)招收工農(nóng)兵學(xué)員,再次恢復(fù)統(tǒng)一招生的做法。1977年恢復(fù)的高考也是全國統(tǒng)一的高考。

1981年后,恢復(fù)高考后入校的學(xué)生要出來工作了,這種統(tǒng)一招生,統(tǒng)一分配的體制所存在的問題再次突出地顯示出來,最大問題是供需脫節(jié),影響高校辦學(xué)的自主性。于是在1982年開始醞釀對這一制度做些調(diào)整,逐漸減少國家指令性計(jì)劃統(tǒng)一招生的比重,增加調(diào)節(jié)性計(jì)劃招生的比重。

1983年,高等學(xué)校的招生政策在減少過度統(tǒng)一上邁出了一步,教育部在《關(guān)于1983年全國全日制高等學(xué)校招生工作會(huì)議報(bào)告》中提出了兩項(xiàng)調(diào)整措施:一是高等學(xué)校招生要把招生來源地區(qū)和畢業(yè)生分配去向適當(dāng)結(jié)合起來,在保證國家指令計(jì)劃的同時(shí),為解決農(nóng)村及生活、工作條件比較艱苦地區(qū)和行業(yè)長期存在的專門人才“招不來,分不去,留不住”的問題,將國家計(jì)劃的一部分拿出來實(shí)行定向招生、定向分配;二是委托培養(yǎng),“要打開培養(yǎng)單位和用人單位直接聯(lián)系的渠道,采取合同制委托培養(yǎng)人才的辦法,作為國家培養(yǎng)人才計(jì)劃的比重”。1983年招收了委托培養(yǎng)學(xué)生3000人。1986年開始招收計(jì)劃外自費(fèi)生。

從1992年至今,對全國統(tǒng)一招生的高等學(xué)校招生制度的改革呼聲一浪跟隨一浪,全國各地也進(jìn)行了大量試點(diǎn)。2010年《國家中長期教育改革和規(guī)劃綱要》提出“探索招生和考試相對分離”,2013年11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對此加以明確,而2014年9月4日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》中這一條卻消失了,可見,對于高等學(xué)校的全國統(tǒng)一考試和招生如何改革,依然沒有見到一幅清晰的藍(lán)圖。

2.給學(xué)生待遇

國家包攬教育還表現(xiàn)為學(xué)生一進(jìn)校就相當(dāng)于進(jìn)了保險(xiǎn)箱,給學(xué)生一定的待遇,一開始采用的是供給制。1952年7月8日,政務(wù)院發(fā)出通知:為積極改進(jìn)青年學(xué)生的健康狀況,并逐步統(tǒng)一學(xué)生待遇的標(biāo)準(zhǔn),決定將全國高等學(xué)校及中等學(xué)校學(xué)生的公費(fèi)制一律改為人民助學(xué)金制,并自9月份起適當(dāng)調(diào)整原有人民助學(xué)金的標(biāo)準(zhǔn)。

1952年7月23日,教育部發(fā)出通知:一般高等學(xué)校和中等學(xué)校廢除供給制,實(shí)行人民助學(xué)金制;統(tǒng)一規(guī)定人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn);高等學(xué)校學(xué)生全部給予人民助學(xué)金;師范學(xué)校及其他中等專業(yè)學(xué)校學(xué)生人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)高于普通中學(xué);私立學(xué)校學(xué)生與公立學(xué)校學(xué)生相同;原供給制人員、產(chǎn)業(yè)工人的學(xué)生,人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)高于一般學(xué)生;盡量照顧烈屬、革命軍人、工農(nóng)干部、產(chǎn)業(yè)工人、少數(shù)民族及回國華僑子女的實(shí)際困難。1952年10月7日,教育部發(fā)出通知,對全國中等技術(shù)學(xué)校學(xué)生人民助學(xué)金的標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施辦法做了規(guī)定。11月29日,教育部、財(cái)政部、人事部聯(lián)合發(fā)出文件,對工農(nóng)速成中學(xué)、工農(nóng)速成初等學(xué)校學(xué)生待遇做了具體規(guī)定。^[67]

1977年恢復(fù)高考后,仍實(shí)行了一段時(shí)間政府對高校學(xué)生發(fā)放生活補(bǔ)助的制度,直到1997年實(shí)行完全“并軌”以后,全面實(shí)行繳費(fèi)上學(xué),上大學(xué)給生活補(bǔ)助的歷史才完全終結(jié)。

3.包發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證

事實(shí)上,國家包攬?bào)w制下,學(xué)校本身沒有發(fā)放畢業(yè)生證書的全部權(quán)力,也不負(fù)有全部責(zé)任;同樣,高校授予學(xué)位時(shí)也不具有授予學(xué)位的全部權(quán)力,同樣不負(fù)全部責(zé)任。這樣嚴(yán)重?fù)p傷了教育教學(xué)質(zhì)量的權(quán)力和責(zé)任機(jī)制,導(dǎo)致不少學(xué)生學(xué)業(yè)成績不合格也給畢業(yè),也要授學(xué)位,整個(gè)教育質(zhì)量難以有效保障和提升。

4.包分配

包分配是國家包攬教育的重要一環(huán),它是包辦教育引發(fā)就業(yè)方式的變化,中國引進(jìn)了蘇聯(lián)對所有人一包到底的包分配做法。由于整個(gè)教育完全按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來施行,政府在考慮招生的時(shí)候就要細(xì)致地將每一個(gè)學(xué)生分配到每一個(gè)對應(yīng)的生產(chǎn)崗位,既要保證每個(gè)崗位有人做事,又要保證每個(gè)人有事做,有適合每個(gè)人做的事,由于罔顧具體人的天性,對于中國這樣一個(gè)大國這種方式已經(jīng)被歷史證明是不可能實(shí)現(xiàn)的。

1950年6月3日,政務(wù)院成立1950年暑期高等學(xué)校畢業(yè)生工作分配委員會(huì),直接辦理全國公私立高等學(xué)校1.8萬名畢業(yè)生的工作分配事宜。22日,政務(wù)院發(fā)出通令,要求教育部門和人事部門有計(jì)劃地合理統(tǒng)籌分配高等學(xué)校的畢業(yè)生。并指出:結(jié)畢業(yè)生,一般應(yīng)說服爭取他們聽從政府的分配,為人民服務(wù)。其表示愿自找職業(yè)者,可聽其自行處理。高等學(xué)校畢業(yè)生工作,一般規(guī)定以半年至一年為見習(xí)期限。以全國統(tǒng)一調(diào)配,本年全國畢業(yè)生的半數(shù)分配到國家重點(diǎn)建設(shè)的東北地區(qū)。^[68]開啟了中國對畢業(yè)生包分配的先例。

“集中使用、重點(diǎn)配備”和“學(xué)用一致”常常作為分配方針和原則,但落實(shí)起來很難,用非所學(xué),使用不當(dāng)?shù)暮芏?由于當(dāng)權(quán)者才能對改派發(fā)揮作用,畢業(yè)分配與招生一樣常成為“走后門”較多的關(guān)口。1963年不能分配工作的畢業(yè)生可以安置做工人,或者推薦給集體所有制單位錄用。公社保送的各科畢業(yè)生由原公社安排。內(nèi)招職工畢業(yè)后由有關(guān)部門分配工作或返還原單位。各地在農(nóng)、林、醫(yī)、師范等學(xué)校中進(jìn)行了“社來社去”的試點(diǎn)。據(jù)1964年3月26日《光明日報(bào)》報(bào)道:全國已有19個(gè)省、自治區(qū)的81所中等農(nóng)業(yè)學(xué)校實(shí)行了“社來社去”的招生、分配辦法。1962年以來,這類學(xué)校先后從農(nóng)村人民公社招收學(xué)生11000多人。^[69]1977年12月5日,國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于社來社去畢業(yè)生分配問題的請示報(bào)告》,強(qiáng)調(diào)“高等學(xué)校社來社去的學(xué)生的畢業(yè)分配,仍堅(jiān)持社來社去的原則”^[70]。

由于大學(xué)生畢業(yè)分配工作,使得中小學(xué)生畢業(yè)后的工作一度也列入國家包攬的范圍之內(nèi),1957年6月5日,中共中央發(fā)出《關(guān)于安排不能升學(xué)的中小學(xué)畢業(yè)生的指示》。《指示》提出:對于不能升學(xué)的學(xué)生,除開華僑子女由國家負(fù)責(zé)適當(dāng)安置,工農(nóng)速成中學(xué)的學(xué)生原則上應(yīng)該由原單位或人事部門安置外,基本的方法是動(dòng)員說服(絕不能強(qiáng)制)他們到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),和在家自學(xué)等待就業(yè)或升學(xué)。各級黨委和政府根據(jù)中共中央和國務(wù)院的指示,采取了各種措施,對中小學(xué)畢業(yè)生做了妥善安排。^[71]

20世紀(jì)80年代,中國出現(xiàn)越來越多的待業(yè)青年。同時(shí)出現(xiàn)越來越多的“個(gè)體戶”,包分配的缺口很快就被打開,先是不包分配的職業(yè)高中開了先鋒。面對不包分配工資相對較高的合同工與包分配工資不高的“鐵飯碗”,不同人做出了不同的選擇。其社會(huì)效應(yīng)就是“包分配”再也不能包打天下了,這種觀念從職高很快遷移到大學(xué)畢業(yè)生中,出現(xiàn)了一些不到分配工作單位上班而自謀一個(gè)自認(rèn)為更好的崗位的現(xiàn)象。更有一些人為了找一個(gè)好一點(diǎn)的單位而走后門,于是衍生腐敗,分配失去了“計(jì)劃”的權(quán)威性。1983年后,開始對“包分配”的單一分配制度做了些調(diào)整,通過多種形式、多種途徑,逐步實(shí)現(xiàn)由國家分配向社會(huì)就業(yè)方向轉(zhuǎn)變,使學(xué)校與社會(huì)用人單位、畢業(yè)生與用人單位直接聯(lián)系。

1985年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),上海交通大學(xué)、清華大學(xué)在原來實(shí)行“供需見面”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,試行“招聘”、推薦與考核錄用相結(jié)合的辦法。此后這一辦法逐漸形成新的就業(yè)模式:國家計(jì)劃招生入學(xué)的學(xué)生,畢業(yè)時(shí)“實(shí)行在國家計(jì)劃指導(dǎo)下,由本人選擇志愿、學(xué)校推薦、用人單位擇優(yōu)錄用的制度”;委托培養(yǎng)的學(xué)生履行合同到委托單位工作;自費(fèi)入學(xué)的學(xué)生畢業(yè)后可由學(xué)校推薦就業(yè),也可自謀職業(yè)。

20世紀(jì)80年代中后期,一些地方出現(xiàn)了不需要分配、不愿接受分配的情況,一些學(xué)校在招生的時(shí)候也打出“擇優(yōu)錄用,不包分配”的牌子,1987年四川省的農(nóng)業(yè)中專有26%的不包分配班的學(xué)生^[72];政府也漸漸接受了“不包分配”的觀念,1988年國務(wù)院有關(guān)八部委發(fā)文將不包分配的學(xué)生納入招生計(jì)劃,并可獲得與其他學(xué)校一樣的撥款。

1989年,國家教委在總結(jié)各校實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定了《高等學(xué)校畢業(yè)生分配制度改革方案》,由國務(wù)院批轉(zhuǎn)全國貫徹執(zhí)行,主要內(nèi)容包括:逐漸將畢業(yè)生計(jì)劃分配制度改為社會(huì)選擇就業(yè)制度;人事部門建立健全人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu),完善人員合理流動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制;各地方、各部門和高校建立畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu);長遠(yuǎn)的改革方向是畢業(yè)生通過人才市場自主擇業(yè)。

自1994年起,就連師范院校的畢業(yè)生也不包分配工作,包分配制度才走向終結(jié)。到1997年實(shí)行完全“并軌”招生以后,全面實(shí)行“供需見面、雙向選擇”的自主擇業(yè)。但這不等于說政府對畢業(yè)生就業(yè)完全撒手了,至今教育主管部門還要求各高校從年初開始就逐月上報(bào)本校畢業(yè)生的就業(yè)率,并將這一數(shù)據(jù)作為高校業(yè)績的依據(jù),甚至與該校該專業(yè)的下一年招生掛鉤,因而高校就業(yè)率造假事件時(shí)有發(fā)生,一些學(xué)校要求學(xué)生拿到就業(yè)協(xié)議來領(lǐng)取畢業(yè)證書,在一些學(xué)校出現(xiàn)學(xué)生“被就業(yè)”現(xiàn)象。

(二)國家包攬教育的理由

對于中國當(dāng)時(shí)為何選擇這樣一種高度集中的教育管理體制,一種常見的解釋為在“教育資源較為匱乏的情況下,采取集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行國家包辦的做法,有利于集中力量較快地培養(yǎng)出急需的人才,基本上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”^[73]。以后發(fā)展的情況表明結(jié)果與這種理由正好相反,1952年后的10余年里各地出現(xiàn)大量想上學(xué)而無上學(xué)機(jī)會(huì)的情況,教育供給嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象不斷加劇,不得不采取“兩條腿走路”的辦法,在政府辦學(xué)之外推行集體辦學(xué)。實(shí)踐表明,政府對教育的管控只會(huì)導(dǎo)致教育供給的進(jìn)一步短缺,供需矛盾進(jìn)一步加劇,放開民間多元主體辦學(xué)才會(huì)有豐富的教育供給。政府行政機(jī)構(gòu)的層級特征又會(huì)導(dǎo)致它所管控的教育資源出現(xiàn)優(yōu)劣差別以及不均衡的等級分布,這種狀況導(dǎo)致最近10余年竭力解決教育均衡問題也未能真正徹底解決。

集中的真正出發(fā)點(diǎn)也不在于快出人才,對比1950年前后的教育,反倒是沒有集中之前出的人才更多更優(yōu)秀,清華、北大等眾多學(xué)校的個(gè)案研究都能說明這個(gè)問題。實(shí)質(zhì)上,當(dāng)時(shí)集中包辦主要在于教育的國家主義理念發(fā)揮作用,認(rèn)為國家包辦教育更有利于政府對教育的管控。在對教育的內(nèi)在規(guī)律沒有明晰認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的集中力量只會(huì)使教育遭到更加慘重的損失,60多年在創(chuàng)新拔尖人才培養(yǎng)上的損失就是最有力的證據(jù),這種損失是拿多少錢和時(shí)間都無法彌補(bǔ)和挽回的。

對為什么要國家包攬教育這個(gè)問題不同人有不同的看法,還是依據(jù)歷史文獻(xiàn)回答更為接近事實(shí)。

政府包辦教育并非從辦學(xué)開始,而是從教材國營開始。1949年10月19日,全國新華書店出版工作會(huì)議閉幕,中共中央宣傳部部長陸定一致閉幕詞,提出:“教科書要由國家辦,因?yàn)楸仨毴绱?教科書的內(nèi)容才能符合國家政策,而且技術(shù)上可能印刷得好些,價(jià)錢也便宜些,發(fā)行也免得浪費(fèi)”,“教科書對于國計(jì)民生,影響特別巨大,所以非國營不可”。^[74]

接下來開始接辦學(xué)校,1952年9月10發(fā)出《教育部關(guān)于接辦私立中小學(xué)的指示》,要求“選派一定數(shù)量政治上較強(qiáng)的干部,負(fù)責(zé)接辦工作,其中尤其要派遣得力的干部去接辦規(guī)模較大的學(xué)校”^[75]。

1953年9月8日,教育部批復(fù)廣州市教育局,同時(shí)轉(zhuǎn)告各地,提出管理私立補(bǔ)習(xí)學(xué)校的四點(diǎn)意見:(1)對群眾學(xué)習(xí)確有幫助并為群眾支持者,允許存在;對假借辦學(xué)名義,欺詐錢財(cái)或進(jìn)行反動(dòng)宣傳的學(xué)校,應(yīng)會(huì)同公安局依法處理;(2)領(lǐng)導(dǎo)和管理的重點(diǎn)是教學(xué),應(yīng)派干部檢查教學(xué)情況,督促改進(jìn);(3)對學(xué)費(fèi)的征收不宜限制過嚴(yán);(4)對教師學(xué)習(xí)應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。此文發(fā)出后,各地對私立補(bǔ)習(xí)學(xué)校進(jìn)行了檢查,加強(qiáng)了管理。1954年1月29日,華東文化教育委員會(huì)專門發(fā)出通報(bào),要求華東各地對私人開辦的補(bǔ)習(xí)學(xué)校進(jìn)行一次檢查,本著“充分利用,加強(qiáng)管理”的方針制定這類學(xué)校設(shè)置的條例和管理辦法。^[76]這一通報(bào)事實(shí)上是對全日制學(xué)校以外的教育機(jī)構(gòu)的限制,曾在上海生活過的老年人認(rèn)為1949年前的上海學(xué)習(xí)化社會(huì)程度很高,有各種各樣的補(bǔ)習(xí)學(xué)校滿足各種人群的需要,既有早學(xué),也有夜校,為許多因工作而不能上全日制學(xué)校的人提供了多樣化的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

對于國家包攬教育背后的原因,從1952年7月8日教育部發(fā)出的指示中可以看出,該指示要求各級教育行政部門和學(xué)校用革命的精神和辦法,做好招生、修建設(shè)備、師資調(diào)配等工作,實(shí)現(xiàn)1952年國家培養(yǎng)干部的計(jì)劃。指示要求各地高等學(xué)校和中等學(xué)校嚴(yán)格地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一招生。^[77]十分明了,由于在理念上認(rèn)為教育是為國家培養(yǎng)干部,所以國家必須對學(xué)生的招收、在校生活、畢業(yè)后的工作分配全面負(fù)責(zé)。

深入分析,國家主義教育理念一旦成為解決教育問題的主流觀念,便會(huì)落實(shí)到教育的一系列政策措施中,集中地體現(xiàn)于學(xué)校的所有權(quán)和主辦權(quán)上,從而形成政府集教育管理權(quán)、所有權(quán)、主辦權(quán)于一身的中國特有的教育管理體制。同時(shí),國家主義教育理念在考試、招生上試圖包攬整個(gè)過程。這才是國家包攬教育的最為根本的理由。

認(rèn)真研究60多年來政府包辦教育的歷史,不難發(fā)現(xiàn)它的嚴(yán)重缺陷。計(jì)劃和政府包攬教育的基本假定是政府和計(jì)劃當(dāng)局全知全能。中外大量實(shí)踐證明這一假定是難以兌現(xiàn)的,在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域是如此的,在人才培養(yǎng)領(lǐng)域中更是如此,不遵從人的天性,計(jì)劃出不了大師,只會(huì)扼殺人才。因?yàn)槿⒘艘晃蝗A人妻子而樂于研究中國文化的墨子刻(Metzger)稱這種包辦社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的體制為“無約制的政治中心”(inhibited political centre)^[78]、“全能主義”。數(shù)十年國家包辦教育的歷史說明,這一體制既不能滿足國家發(fā)展的需要,也很難滿足社會(huì)發(fā)展的需要,更難以滿足不同人對教育發(fā)展的需要。任何政府都是有限的政府,應(yīng)確立在有限、有效的前提下為滿足每個(gè)社會(huì)個(gè)體的教育需求而設(shè)計(jì)教育的政策體系。

(三)國家包攬教育的限制與問題

1949—1965年,中國的教育體制總體特征可描述為“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求和蘇聯(lián)模式影響的雙重作用下……辦學(xué)體制上的單一性和管理上的同一性與計(jì)劃性。雖然在歷史的過程中也有過不同思考乃至具體實(shí)踐,但在整體上是中央政府對不同層次、不同類別的教育實(shí)行著比較集中統(tǒng)一的管理”^[79]。國家包攬教育造成諸多問題:

一是供給嚴(yán)重不足。政府大包大攬,急于求公求純的做法與當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)相差甚遠(yuǎn),其結(jié)果是使本來就不足的國家財(cái)力更為分散,直接影響普及小學(xué)的進(jìn)度。

國家包辦教育政策實(shí)行兩三年后,包辦教育的體制弊端日益顯露,主要是抑制了地方和個(gè)人以及全社會(huì)參與教育的積極性,不能滿足不同人對教育日益增長的需求。1955年7月30日,一屆人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃》第九章“提高人民的文化生活水平”中提出:“普通學(xué)校教育事業(yè)應(yīng)該根據(jù)師資和國家財(cái)力的條件,并充分利用原有學(xué)校的人力和設(shè)備,做適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。同時(shí),應(yīng)該根據(jù)提倡農(nóng)民群眾自辦學(xué)校,允許私人開辦學(xué)校的方針,依靠群眾的力量,在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下,來發(fā)展中等和初等的教育事業(yè)。”五年內(nèi)“應(yīng)該基本上完成在工農(nóng)干部、原有產(chǎn)業(yè)工人和農(nóng)村積極分子中掃除文盲的任務(wù)”^[80]。對政府壟斷辦學(xué)權(quán)的爭論并沒有導(dǎo)致對政府壟斷辦學(xué)權(quán)的質(zhì)疑,但讓人意識(shí)到僅靠政府辦學(xué)滿足不了人們求學(xué)的需求。

1957年3月18—28日,教育部在北京召開第三次全國教育行政會(huì)議,認(rèn)為小學(xué)教育的發(fā)展必須打破由國家包下來的思想。在城市里,要提倡街道、機(jī)關(guān)、廠礦企業(yè)辦學(xué);在農(nóng)村要提倡群眾集體辦學(xué)。私人辦學(xué)可以允許但不提倡。^[81]

當(dāng)時(shí),“窮國辦大教育”是中國教育面對的現(xiàn)實(shí),中國的國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng),而對人民教育的需求迅猛增長,教育經(jīng)費(fèi)投入已占到國家預(yù)算開支的9%,繼續(xù)保持或增加都有難度。若繼續(xù)實(shí)行“國家性”“統(tǒng)一性”的純國有辦學(xué)體制,單靠政府辦學(xué),在沒有民辦教育的前提下又排除集體辦學(xué),受教育和升學(xué)的矛盾就會(huì)日益激烈。因此從1957年開始,勤工儉學(xué)、半工半讀、集體辦學(xué)受到提倡。

1957年10月25日,中共中央公布《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(修正草案)》。其中指出:“農(nóng)村辦學(xué)應(yīng)當(dāng)采取多種形式,除了國家辦學(xué)以外,必須大力提倡群眾集體辦學(xué),允許私人辦學(xué),以便逐步普及小學(xué)教育?！?sup class="calibre7">[82]

1958年2月11日,在一屆人大五次會(huì)議上,教育部副部長董純才做《加強(qiáng)思想教育、勞動(dòng)教育、提倡群眾辦學(xué)、勤儉辦學(xué)》的發(fā)言,列舉事實(shí),證明群眾辦學(xué)、勤儉辦學(xué)的好處,提出不能一切都由國家包下來,中小學(xué)教育發(fā)展的途徑不是一條,而是三條,即除了國家辦學(xué)以外還有群眾辦學(xué)和勤儉辦學(xué)、勤工儉學(xué)兩條途徑。^[83]

《人民日報(bào)》1958年2月15日發(fā)表題為《貫徹群眾辦學(xué)、勤工儉學(xué)的方針》的社論,指出:“必須貫徹群眾辦學(xué)的方針,充分發(fā)揮群眾要求子女學(xué)習(xí)的積極性和辦學(xué)的潛力,舉辦更多的民辦小學(xué)和中學(xué)?！?sup class="calibre7">[84]在此前后,由國家包辦全部教育事業(yè)的做法受到各方批評,“積極采取國家辦學(xué)、群眾辦學(xué)、勤儉辦學(xué)和勤工儉學(xué)這三條辦法和多種辦學(xué)形式來加速中小學(xué)教育的發(fā)展。特別要加速小學(xué)教育的發(fā)展。爭取及早地普及小學(xué)教育”成為較多人的共識(shí)。然而,這種共識(shí)在國家包攬的體制面前顯得虛弱無力。

二是模式單一。1957年11月,中共中央副主席劉少奇提出借鑒外國經(jīng)驗(yàn),試辦半工半讀學(xué)校的意見。1958年這股對政府包辦教育質(zhì)疑與思想躍進(jìn)的思潮交匯而產(chǎn)生了“兩條腿走路”的辦學(xué)方針,實(shí)行國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、合作社辦學(xué)并舉,一定程度上調(diào)動(dòng)了各方面辦學(xué)的積極性,擴(kuò)大了辦學(xué)規(guī)模,緩解了入學(xué)機(jī)會(huì)與就學(xué)需求的矛盾。

1958年5月30日,劉少奇在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上正式提出建議:“我們國家應(yīng)該有兩種主要的學(xué)校教育制度和工廠農(nóng)村的勞動(dòng)制度。一種是現(xiàn)在的全日制的學(xué)校教育制度和現(xiàn)在工廠里面、機(jī)關(guān)里面八小時(shí)工作的勞動(dòng)制度。這是主要的。此外,是不是還可以采用一種制度,跟這種制度相并行,也成為主要制度之一,就是半工半讀的學(xué)校教育制度和半工半讀的勞動(dòng)制度?！?sup class="calibre7">[85]

此后,半工半讀學(xué)校有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。江蘇最早辦起農(nóng)業(yè)中學(xué),到1960年,全國的農(nóng)業(yè)中學(xué)已有了3萬余所。^[86]突破了教育制度單一的模式,提出“兩種教育制度,兩種勞動(dòng)制度”的理論和“兩條腿走路”的辦學(xué)方針,是對政府包攬教育的矯正,民間一些人出于對發(fā)展教育的真誠愿望據(jù)此做出有一定價(jià)值的探索,比如:采取統(tǒng)一與多樣性結(jié)合,普及與提高相結(jié)合,全面規(guī)劃與地方分權(quán)相結(jié)合,辦學(xué)形式多樣化,辦起全日制、半工(農(nóng))半讀、各種形式的業(yè)余學(xué)校,在局部范圍內(nèi)打破過于集中一統(tǒng)的教育,發(fā)揮了積極作用。同時(shí),“兩條腿”上掛著太強(qiáng)的“躍進(jìn)”色彩。

1961年,中共八屆九中全會(huì)制定了對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針,相應(yīng)地對此前幾年教育上的偏差和冒進(jìn)加以糾正,教育管理權(quán)力再一次集中,在管理體制上的體現(xiàn)就是1963年頒發(fā)大、中、小學(xué)暫行工作條例,規(guī)定國家舉辦的全日制小學(xué)由縣(市屬區(qū))教育行政部門統(tǒng)一管理;國家舉辦的全日制中學(xué)實(shí)行省、市、縣分級管理,由此形成了基礎(chǔ)教育統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的體制格局。

三是權(quán)力高高在上脫離實(shí)際。例如包分配首先遇到的問題是難以對口。學(xué)非所用,用非所學(xué),人才層次失調(diào)或顛倒,曾經(jīng)有一家企業(yè)竟然出現(xiàn)工程師與技術(shù)員之間8比1的情況。1964年5月21日,中共中央轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)務(wù)部《關(guān)于進(jìn)一步對使用不當(dāng)?shù)母叩葘W(xué)校畢業(yè)的干部進(jìn)行調(diào)整工作的報(bào)告》,指出工作不符合或基本不符合所學(xué)專業(yè),不能發(fā)揮所長的,都是使用不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。^[87]而事實(shí)上這一問題在計(jì)劃體制中是無法完全徹底解決的。

包分配還造成不當(dāng)分配的人難以流動(dòng),工作低效率,出現(xiàn)了大量僵化、不合理,甚至出現(xiàn)十分滑稽的現(xiàn)象,越來越多的人在不如意的人事環(huán)境和職業(yè)生涯中勉強(qiáng)終其一生。

四是辦成封閉的教育。自中國有了與外界的教育交流以后,凡是封閉的時(shí)期必然落后,凡是開放的時(shí)期必然迅速發(fā)展。國家包攬的教育必然具有封閉性,因此開放還是封閉不僅僅是一個(gè)需要慎重對待的問題,還將決定一國教育乃至民族的命運(yùn)。把比較好的教育都當(dāng)成外國的,非要孤立封閉地辦自己的教育,巨大的潛在危險(xiǎn)就在眼前?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代,以開放的心態(tài)與世界各地教育平等交流才能使中國的利益最大化。

全球化以來,就沒有純粹中國的教育,中國的學(xué)制、教育內(nèi)容都不是純中國的,包攬的方式僅僅是包進(jìn)了人類教育發(fā)展過去的東西,無法包進(jìn)當(dāng)下最先進(jìn)的教育,甚至可能對當(dāng)下最先進(jìn)的教育采取排斥的態(tài)度,因而讓自己掉進(jìn)落后的深淵。現(xiàn)代教育不屬于某個(gè)人、某個(gè)公司、某個(gè)國家,以政治來分隔教育最終只會(huì)使試圖分隔者自身陷入自設(shè)的羅網(wǎng),失去參與和主導(dǎo)的機(jī)會(huì)。

中國作為教育相對落后國家,只有比世界上所有國家更開放、更包容、更多元,才可以逐漸彌合差距,才能生成自信并可持續(xù)的自主。如果狹隘、封閉、隔絕,那無異于自毀長城,自斷崛起之路。開放才是信息文明時(shí)代的中國教育發(fā)展的有效路徑。

不合理的教育體制就不能充分有效調(diào)動(dòng)各方面發(fā)展教育的積極性,體制障礙長期以來是中國教育難以在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等方面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的主要原因。1982年,經(jīng)歷教育思想大討論,越來越多的人感到擺脫“蘇聯(lián)模式”的影響,才能“使教育最終從長期以來一直作為政治工具的‘左’傾思想桎梏中解放出來”^[88]。

建立適合中國實(shí)際和教育與人才成長內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的教育體制迫在眉睫。