湖北省人口老齡化與養(yǎng)老保障制度建設(shè)_湖北省全面建設(shè)小康社會(huì)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究

湖北省人口老齡化與養(yǎng)老保障制度建設(shè)

楊　玲

黨的十六大提出我國在21世紀(jì)前20年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是:“全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，民主更加健全，科技更加進(jìn)步，文化更加繁榮，社會(huì)更加和諧，人民生活更加殷實(shí)?！?sup>[1]

在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的道路上，我們依然面臨一系列矛盾和問題，人口老齡化就是其中之一。人口老齡化是指老年人口在總?cè)丝谥兴急壤粩嘣鲩L(zhǎng)的過程。衡量一個(gè)國家或地區(qū)人口老齡化的程度，國際上通常用老年人口比例表達(dá)。當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)60歲及其以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10%或65歲及其以上老年人口占總?cè)丝?%，即意味著這個(gè)國家或地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)入老年型。

由于不同年齡段人口具有不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也存在顯著差異。人口中未成年人、成年人以及老年人比重的變化，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大。特別是在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，人口老齡化將對(duì)養(yǎng)老保障制度帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

人口老齡化既是生育率持續(xù)下降和平均預(yù)期壽命不斷提高的產(chǎn)物，具有一定必然性;同時(shí)又是社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的一個(gè)重大變革，并將對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來一系列潛在影響。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅發(fā)達(dá)國家人口進(jìn)一步老齡化、高齡化，多數(shù)發(fā)展中國家也在快速步入老齡化社會(huì)。據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，到2030年，全世界老年人口將達(dá)到14億人，是目前老年人口總量的2倍，屆時(shí)老年人占總?cè)丝诒壤矊⒂?990年的9%增至2030年的16%，人口老齡化成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)問題。各國人口問題專家普遍認(rèn)為，人口問題將成為21世紀(jì)的主要挑戰(zhàn)。

中國是世界上人口最多的國家，快速增長(zhǎng)的人口給中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大壓力，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，妨礙了人民生活水平的提高。因此，我國自20世紀(jì)70年代開始推行以控制人口數(shù)量為目標(biāo)的計(jì)劃生育政策，有效地控制了人口數(shù)量的迅猛增長(zhǎng)，但同時(shí)也帶來了一個(gè)令人關(guān)注的問題:人口老化。

根據(jù)全國第五次人口普查統(tǒng)計(jì)，2000年底我國60歲以上人口已經(jīng)達(dá)到1.32億人，約占全國人口10%，中國進(jìn)入老齡化社會(huì)。與發(fā)達(dá)國家不同的是，發(fā)達(dá)國家老齡化進(jìn)程一般長(zhǎng)達(dá)幾十年甚至100多年(如法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年，美國用了60年)，而我國僅用18年(1981～1999年)就從成年型社會(huì)進(jìn)入了老齡化社會(huì);此外，發(fā)達(dá)國家人口老齡化伴隨著城市化和工業(yè)化，呈現(xiàn)出漸進(jìn)特征，當(dāng)這些國家65歲以上老年人口達(dá)到7%時(shí)，人均GDP一般在1萬美元以上。而我國進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，人均GDP僅為800美元，發(fā)達(dá)國家的人口是“先富后老”，我國是“未富先老”。有預(yù)測(cè)顯示，我國人口老齡化在未來幾十年中將呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì):2010年、2020年、2030年、2040年、2050年我國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒎謩e上升至8.4%、11.7%、15.9%、21.5%、23.0%。^[2]

湖北省作為中部省份，雖然人口老齡化程度不及東部的江浙、上海，南部的廣東，北部的北京、天津等地區(qū)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力輸出規(guī)模不斷擴(kuò)大等因素的共同作用下，可以預(yù)見，我省老年人口保障問題將成為未來若干年內(nèi)我們必須面對(duì)的難題之一。

本課題將重點(diǎn)分析在老齡化背景下，湖北省老年社會(huì)保障制度面臨的沖擊以及應(yīng)對(duì)措施。課題由三部分組成，依次分析了湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及老齡化現(xiàn)狀;人口老齡化對(duì)湖北省養(yǎng)老社會(huì)保障制度帶來的挑戰(zhàn);最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)特征及老齡化概況

湖北是中國人口大省。中華人民共和國成立后，我省人口發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，人口年齡結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出三種不同特征。中華人民共和國成立后至計(jì)劃生育政策推行前，我省0～14歲人口比重持續(xù)上升，從1953年的34.17%上升到1964年的40.12%;老年人口比重則出現(xiàn)下降趨勢(shì)，65歲以上人口比重從1953年的3.97%下降到1964年的3.47%，老少比為11.60%，人口年齡結(jié)構(gòu)屬于年輕型。20世紀(jì)70年代我國推行計(jì)劃生育政策后，人口生育率大幅下降，加之人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)，人口年齡結(jié)構(gòu)迅速發(fā)生變化。1982年湖北省人口結(jié)構(gòu)類型從年輕型轉(zhuǎn)變?yōu)槌赡晷?。此后，隨著計(jì)劃生育工作在全省普遍推行以及人們生育觀念的改變、醫(yī)療技術(shù)水平的提高，我省人口再生產(chǎn)類型發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，湖北省人口出生率、自然增長(zhǎng)率已分別下降到9.7‰、5.2‰，育齡婦女總和生育率低于更替水平，人口再生產(chǎn)類型由“高出生、低死亡、高增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统錾?、低死亡、低增長(zhǎng)”，人口老齡化趨勢(shì)顯現(xiàn)。2000年我省人口平均預(yù)期壽命71.08歲，65歲以上老年人口為3818701人，占總?cè)丝诘?.42%，社會(huì)步入老齡化階段。2003年末，湖北省總?cè)丝跒?001.7萬人，居我國大陸省份第8位，當(dāng)年人口出生率為8.26‰，自然增長(zhǎng)率2.32‰，人口總量呈現(xiàn)持續(xù)低速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

(一)湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

1.近10年來湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)特征。表1分別給出了第四次、第五次人口普查中湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù):

表1　　湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)基本狀況

資料來源:根據(jù)第四次、第五次人口普查資料整理。

1990年第四次人口普查資料顯示，湖北省總?cè)丝跒?397.05萬人。其中，0～14歲人口為1535.67萬人，占總?cè)丝诘?8.45%; 15～64歲人口為3564.61萬人，占總?cè)丝诘?6.05%;65歲及以上人口為296.77萬人，占總?cè)丝诘?.50%。

同1990年第四次人口普查相比，2000年第五次人口普查直接登記人口增加到5949.82萬人，增加552.77萬人，增長(zhǎng)10.24%。其中0～14歲人口減少到1360.74萬人，比重下降了5.58個(gè)百分點(diǎn);15～64歲人口增加到4213.94萬人，比重上升了4.77個(gè)百分點(diǎn);65歲及以上人口增至375.13萬人，比重上升0.81個(gè)百分點(diǎn)。通過對(duì)兩次人口普查資料的比較分析，可以看到近10年湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)。

(1)少年兒童組人口不僅比重有較大幅度降低，而且絕對(duì)數(shù)量也持續(xù)下降。表2顯示:我省0～14歲人口在1990～2002年12年間，絕對(duì)數(shù)量減少了206.98萬人，占總?cè)丝诘谋戎叵陆盗?.26個(gè)百分點(diǎn)。并且，隨著我省計(jì)劃生育政策的有效推行，這一趨勢(shì)將持續(xù)發(fā)展。

表2　　湖北省0～14歲人口變化

資料來源:根據(jù)第四次、第五次人口普查資料以及2002年、2003年湖北統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算整理。

(2)15～64歲勞動(dòng)年齡人口數(shù)量、比重略有上升。表3顯示:我省15～64歲人口從1990年的3564.61萬人增加到2002年的4253.28萬人，凈增688.67萬人;該年齡段人口比重也從1990年的66.05%增加到71.03%，增長(zhǎng)4.98個(gè)百分點(diǎn)。

表3　　湖北省15～64歲人口變化

資料來源:根據(jù)第四次、第五次人口普查資料以及2002年、2003年湖北統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算整理。

(3)人口老齡化問題日益突出，老年人口不僅占總?cè)丝诒戎夭粩嘣黾樱医^對(duì)數(shù)量快速增長(zhǎng)，見表4。

表4　　湖北省65歲及以上老年人口變化

續(xù)表

資料來源:根據(jù)第四次、第五次人口普查資料以及2002年、2003年湖北統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算整理。

在計(jì)劃生育政策持續(xù)有效推行及人民健康水平不斷提高的背景下，我省65歲及以上老年人口快速增長(zhǎng)，從1990年的296.77萬人，增加到2002年的405.99萬人，凈增109.22萬人;該年齡段人口占全省總?cè)丝诒戎匾矎?990年的5.50%增加到2002年的6.78%，增長(zhǎng)1.28個(gè)百分點(diǎn)，人口老齡化程度不斷加深。

2.湖北省各地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)差異?？傮w上看，湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)不但顯示了老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，而且省內(nèi)不同地區(qū)之間人口年齡結(jié)構(gòu)也存在較大差異，地區(qū)發(fā)展不平衡。從表5中我們可以了解到湖北省各地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)的差異。

表5　　湖北省各市(州)、縣、(市、區(qū))人口年齡構(gòu)成(2000年)

續(xù)表

資料來源:根據(jù)湖北省第五次人口普查匯總資料(上冊(cè))整理。

在老年負(fù)擔(dān)方面，武漢、宜昌、恩施土家族苗族自治州等地區(qū)的老年人口比重最高，65歲及以上人口接近或超過7%，老年撫養(yǎng)比在10%左右，其中宜昌該項(xiàng)指標(biāo)達(dá)11.63%，老年負(fù)擔(dān)較重;黃石、咸寧、鄂州、孝感、黃岡等地區(qū)65歲及以上人口比重在5%～6%之間，老年負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。兒童負(fù)擔(dān)方面，武漢、宜昌等地區(qū)0～14歲兒童占總?cè)丝诒戎夭蛔?9%，少兒撫養(yǎng)比不足25%，負(fù)擔(dān)較輕;咸寧、鄂州、孝感、黃石等地該年齡段兒童占總?cè)丝诒戎爻^25%，少兒撫養(yǎng)比在37%～39%之間，負(fù)擔(dān)較重。

(二)湖北省人口老齡化概況

1999年，湖北省60歲及以上老年人口達(dá)600萬人，占全省總?cè)丝诘?0.06%，標(biāo)志著我省已進(jìn)入人口老齡化初期。2002年，湖北省65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.81%，高于8.16%的全國平均水平，也高于同屬中部省份的河南(7.38%)，老齡人口無論是數(shù)量還是比重都呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

1.湖北省人口老齡化特點(diǎn)。

(1)老齡化速度較快。新中國成立后的第一次人口普查(1953年)資料顯示，湖北省65歲及以上老年人口為110.31萬人;1964年第二次人口普查時(shí)，我省65歲及以上老年人口增加到116.87萬人;1990年第四次人口普查時(shí)，湖北省該年齡段人口為296.77萬人;2000年，第五次人口普查資料顯示，該年齡段人口增加到375.13萬人，十年增加了78.36萬人;2003年該年齡段人口達(dá)到420.7萬人，比2000年第五次人口普查增加了45.6萬人，增長(zhǎng)12.16%，見表6。

表6　　湖北省65歲及以上人口數(shù)量及比例變化

資料來源:根據(jù)第一次、第二次、第三次、第四次、第五次人口普查資料及2001年、2002年、2003年湖北統(tǒng)計(jì)年鑒整理。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年與1990年相比，湖北省65～69歲人口增加了21萬多人，增長(zhǎng)16%;70～74歲人口增加20.2萬人，增長(zhǎng)23.4%;75～79歲人口增加27.6萬人，增長(zhǎng)54.7%;80～84歲人口增加18.5萬人，增長(zhǎng)97.7%;85歲以上老人增加1.5萬人，增長(zhǎng)19.8%^[3]，老年人口高齡化趨勢(shì)明顯。

據(jù)預(yù)測(cè)，今后5年內(nèi)，我省人口老齡化的速度還將進(jìn)一步加快，60歲、65歲、80歲及以上老年人口將分別以3.97%、3.31%、8.14%的速度增長(zhǎng);預(yù)計(jì)2010年，全省65歲及以上老年人口將達(dá)到908.48萬人，占全省總?cè)丝诘?3.48%^[4];到本世紀(jì)中葉，全省老年人口將占總?cè)丝诘?7.4%，人口年齡結(jié)構(gòu)迅速老化。

(2)人口老齡化存在顯著的城鄉(xiāng)與地區(qū)差異。湖北省第五次人口普查資料顯示:我省鄉(xiāng)村老齡化程度高于市、鎮(zhèn)。2000年市、鎮(zhèn)65歲及以上人口比重分別為5.87%、5.28%，低于全省平均6.42%的水平;全省鄉(xiāng)村65歲及以上老年人口比重則達(dá)到6.91%，高于全省平均水平0.49個(gè)百分點(diǎn)，高于城市1.04個(gè)百分點(diǎn)，高于鎮(zhèn)1.63個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人口老齡化問題突出。此外，省內(nèi)不同地區(qū)之間老齡化程度也存在著較大差距(見表7)。

表7　　湖北省不同地區(qū)65歲及以上人口比重

資料來源:根據(jù)湖北省第五次人口普查匯總資料(上冊(cè))整理。

從全省范圍來看，65歲及以上人口比重最高的是宜昌地區(qū)，為8.52%，最低的黃石地區(qū)為5.24%，兩者差距達(dá)3.28個(gè)百分點(diǎn);從省內(nèi)城市來看，差距同樣明顯:最高的武漢市65歲及以上人口比重為6.89%，比最低的咸寧市高出2.94個(gè)百分點(diǎn);從鎮(zhèn)來看，最高的荊州為6.03%，最低的黃石為4.16%，二者相差1.87個(gè)百分點(diǎn);從鄉(xiāng)村來看，宜昌地區(qū)65歲及以上人口比重最高，達(dá)9.92%，黃石地區(qū)最低，為5.23%，兩者相差高達(dá)4.69個(gè)百分點(diǎn)。

(3)人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平反差大?？疾彀l(fā)達(dá)國家人口年齡結(jié)構(gòu)變化歷史我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的背景下進(jìn)入老齡社會(huì)的，屬于“先富后老”。因此，這些國家在人口老齡化來臨時(shí)，已經(jīng)具備了較強(qiáng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)承受力。而湖北省與我國多數(shù)地區(qū)相似，老齡化主要是計(jì)劃生育政策實(shí)施后人口生育率在較短時(shí)間內(nèi)大幅度下降造成的，是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、社會(huì)承受力較弱的條件下出現(xiàn)的，屬于“未富先老”。資料顯示:日本65歲以上老年人口達(dá)到7.1%時(shí)，人均國民生產(chǎn)總值為4981美元，而湖北省老年人口比重達(dá)到同等水平時(shí)，人均國民生產(chǎn)總值只有1000美元左右，僅為日本的1/5。人口年齡結(jié)構(gòu)老化對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大壓力。

2.湖北省人口老齡化成因。人口老齡化是現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。人口出生率、死亡率、人口遷移等因素均對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同程度的影響。其中，死亡率和出生率的下降是導(dǎo)致人口老齡化的基本因素。但是，在人口發(fā)展的不同階段，二者所起的作用不盡相同。一般而言，在老齡化的最初階段，人口出生率下降，同時(shí)，死亡率下降的重心也從兒童逐漸向中老年人群轉(zhuǎn)移，這一階段的老齡化是出生率與死亡率兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果，老齡化進(jìn)程也在這一時(shí)期呈現(xiàn)加速發(fā)展的特點(diǎn)。當(dāng)出生率降至歷史最低位，其繼續(xù)下降的空間已極為有限時(shí)，導(dǎo)致人口老齡化的主導(dǎo)力量是老年人口死亡率的下降。

(1)人口出生率變動(dòng)對(duì)湖北省老齡化的影響。湖北省人口老齡化的主要原因是生育率的快速下降。婦女生育水平降低，人口出生率下降，出生人口的大量減少使少年兒童在總?cè)丝谥兴急戎亟档?，從而增加老年人口所占比重，使人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)老齡化現(xiàn)象。出生率下降越快，人口老齡化的發(fā)展也越快，只有當(dāng)出生率不再下降，人口老齡化過程才會(huì)相應(yīng)停止。這種由出生率引起的老齡化，不是靠增加老年人口的絕對(duì)數(shù)量，而是由于少兒人口絕對(duì)數(shù)的減少引致老年人口比重相對(duì)上升。

與全國其他地區(qū)相同，湖北省生育率下降并不是自發(fā)的生育行為，而是誘導(dǎo)性計(jì)劃生育政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同作用的結(jié)果。

自20世紀(jì)70年代我國實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，湖北省人口快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到有效遏制，婦女總和生育率降至更替水平以下，人口再生產(chǎn)類型實(shí)現(xiàn)了由“高出生、高死亡、高增長(zhǎng)”到“低出生、低死亡、低增長(zhǎng)”的歷史性轉(zhuǎn)變，進(jìn)入低生育水平發(fā)展時(shí)期，人口出生率持續(xù)下降。

表8　湖北省歷年人口出生率、死亡率及自然增長(zhǎng)率變化(‰)

資料來源:2003年湖北統(tǒng)計(jì)年鑒。

從表8可以看到，1980年湖北省人口出生率為20.36‰，到1995年、1996年，我省人口出生率分別降到16.18‰和16.08‰，但仍高于相鄰的中部省份河南(14.41‰、14.28‰)和湖南(13.02‰、11.72‰);1999年，湖北省人口出生率降至11.57‰，低于河南(14.07‰)、湖南(11.72‰)，人口出生率下降速度較快。2000年我省人口出生率降到10‰以下，近幾年一直穩(wěn)定在8.5‰左右的較低水平;2002年該指標(biāo)降至8.38‰。1980～2002年，我省人口出生率降低了11.98‰，符合政策生育率提高到94%，一孩婦女積存率達(dá)到45.85%，接近全國先進(jìn)水平。

2003年我省全年出生人口49.5萬人，出生率為8.26‰，死亡人口35.6萬人，死亡率為5.94‰，全年凈增人口13.9萬人，自然增長(zhǎng)率為2.32‰。人口出生率與自然增長(zhǎng)率分別低于12.41‰和6.01‰的全國平均水平;與2002年相比，我省出生人口減少0.6萬人，人口出生率下降0.12‰，人口出生水平為20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來的最低水平，是全國降幅最大的省份。據(jù)預(yù)測(cè)，如果現(xiàn)行計(jì)劃生育政策不變、工作力度不減，湖北省將在2020年實(shí)現(xiàn)人口“零增長(zhǎng)”(比全國預(yù)計(jì)時(shí)間提前15年)，我省人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)一步老化的趨勢(shì)不可避免。

(2)人口死亡率變動(dòng)對(duì)我省人口老齡化的影響?？紤]到死亡率下降水平在不同年齡人群中的分布對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)影響不同，因此，對(duì)死亡率下降的影響必須做具體分析。如果死亡率的增減變化在各年齡組是均衡分布的，則無論死亡率怎么下降也不會(huì)引起人口年齡結(jié)構(gòu)的改變;如果死亡率的下降主要集中于少兒人口群組，將增加低年齡人口的存活率，提高人口出生率，增加少兒人口數(shù)量，其結(jié)果將是人口年齡結(jié)構(gòu)的“年輕化”而不是“老齡化”;當(dāng)死亡率下降重心向中老年人口傾斜時(shí)，將會(huì)直接增加老年人口數(shù)量，人口年齡中位數(shù)隨之上升，結(jié)果將導(dǎo)致人口老齡化。這種通過直接增加老年人口絕對(duì)數(shù)量來實(shí)現(xiàn)的人口老齡化，相當(dāng)于人口年齡結(jié)構(gòu)的“絕對(duì)老齡化”。經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)完整的人口發(fā)展過程中，死亡率的下降總是先集中于少兒人口，其后逐漸過渡到老年人口。

中華人民共和國成立后，湖北省各年齡組的死亡率均有明顯下降，20世紀(jì)90年代之前，兒童組死亡率下降幅度較大。統(tǒng)計(jì)資料顯示:解放初期的1958年，嬰兒死亡率約為70.9‰;到1990年第四次人口普查時(shí)，嬰兒死亡率降低到32.9‰，降幅達(dá)38‰。70年代中后期，人口死亡率下降的重心向老年人口轉(zhuǎn)移，人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)。1973～1975年我省人口平均預(yù)期壽命為男63.9歲，女66.4歲;1990年湖北省平均預(yù)期壽命為67.85歲，比1981年的65.66歲提高2.19歲;1990年湖北男性人口平均預(yù)期壽命為66.14歲，比1981年的63.98歲提高2.16歲，總?cè)丝谄骄A(yù)期壽命平均每年提高0.25歲;2000年第五次人口普查時(shí)，湖北省人口預(yù)期壽命達(dá)到71.08歲。老年人口死亡率的下降、人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)推動(dòng)了我省人口年齡結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步老化。

(3)婦女受教育水平提高對(duì)我省人口老齡化的影響。育齡婦女是從生理年齡角度確定的女性人群。從生理功能上看這個(gè)年齡段的婦女，基本上都具有生育子女的生理?xiàng)l件。但是，在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化條件下，由于育齡婦女人群在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所處地位、所受教育水平不同導(dǎo)致其生育觀念和生育行為也存在差異，育齡婦女所受教育水平與其生育率存在密切關(guān)系。

根據(jù)1982年人口普查和1987年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，按教育程度劃分的育齡婦女生育率資料顯示:育齡婦女受教育程度與生育率水平有直接的反向依存關(guān)系，生育率隨教育水平提高而下降，且?guī)缀醭手本€負(fù)相關(guān)關(guān)系。

其原因在于，首先，受過現(xiàn)代教育的婦女，特別是受過高等教育的婦女愈來愈擺脫傳統(tǒng)婚姻生育文化觀念的影響。她們對(duì)自身價(jià)值有了新的認(rèn)識(shí)，要求發(fā)展個(gè)人才能，積極參與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)，希望在各方面獲得發(fā)展。她們?cè)敢夤?jié)育少育，以解決個(gè)人發(fā)展、參與社會(huì)生活和生育子女消耗過多個(gè)人時(shí)間、精力、財(cái)力之間的矛盾。其次，婦女受教育程度的不同造成了對(duì)孩子價(jià)值觀念的差異，對(duì)孩子的價(jià)值觀念是決定父母一代生育動(dòng)機(jī)和生育行為的直接原因，因而會(huì)對(duì)生育率產(chǎn)生直接影響(這里所講的孩子價(jià)值主要指孩子的家庭價(jià)值，不涉及社會(huì)價(jià)值)。受過較高教育水平的婦女，她們對(duì)生育子女的注意力主要集中在孩子能否健康成長(zhǎng)，能否受到良好的教育以及孩子的未來發(fā)展和事業(yè)成就上。也就是說，她們關(guān)心的主要不是希望孩子給家庭增加多少收入和作為養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保證，而是在孩子的未來發(fā)展方面。因此，她們并不追求孩子數(shù)量的多寡，而是追求孩子質(zhì)量的高低，會(huì)自覺地沿著控制數(shù)量、提高質(zhì)量的原則指導(dǎo)生育行為。

第五次人口普查資料顯示，2000年湖北省人口中，接受大學(xué)(指大專及以上)教育的有231.94萬人，占3.9%;接受高中(含中專)教育的749.39萬人，占12.6%;接受初中教育的2041.47萬人，占34.31%;接受小學(xué)教育的2107.19萬人，占35.42%。與1990年第四次人口普查相比，每10萬人中擁有各種受教育程度的人數(shù)發(fā)生如下變化:具有大學(xué)受教育程度的人口由1566人上升為3898人，具有高中受教育程度的由8866人上升為12595人，具有初中受教育程度的由23156人上升為34311人，具有小學(xué)受教育程度的由35856人下降為35416人。2000年全省大專以上文化程度者中女性有83.34萬人，占36.1%，普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校中女生人數(shù)分別比前5年增長(zhǎng)5%和4%。^[5]婦女受教育程度提高，一定程度降低了我省生育率水平，加深了人口老齡化程度。

(4)人口遷移對(duì)我省老齡化的影響。人口遷移雖然不是人口老齡化的最重要且具有普遍意義的原因，但在特定的歷史時(shí)期，特定的國家和地區(qū)，仍然是人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)不可忽視的因素。一般而言，人口遷移對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)的影響與遷移人口的規(guī)模和年齡密切相關(guān)。

2002年，戶口登記地在湖北省，實(shí)際居住地在其他省份的人口達(dá)到280.52萬人，其中僅在廣東省的就達(dá)到146.37萬人，且絕大多數(shù)是農(nóng)村外出打工人員。據(jù)2003年鄉(xiāng)村外出人口調(diào)查，我省外出半年以上人口占鄉(xiāng)村戶籍總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)到24%;在外出人口中，15～64歲人口所占比重高達(dá)93%，這是導(dǎo)致我省農(nóng)村人口老齡化程度高于城市的主要原因之一。

3.人口老齡化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。人口老齡化雖然是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平普遍提高、醫(yī)療衛(wèi)生條件改善和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的結(jié)果，體現(xiàn)了社會(huì)的文明進(jìn)步，但對(duì)正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的發(fā)展中國家而言，人口老齡化進(jìn)程的加快，勢(shì)必給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來前所未有的困難和矛盾，如勞動(dòng)年齡人口比重減少、老年產(chǎn)業(yè)的需求、老年保障問題等，都將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活提出新的課題與挑戰(zhàn)。

(1)勞動(dòng)年齡人口比重下降，導(dǎo)致勞動(dòng)力不足。勞動(dòng)年齡人口在總?cè)丝谥刑幱诤诵暮椭涞匚?，勞?dòng)年齡人口比重高表明勞動(dòng)力資源豐富;而老齡化使勞動(dòng)年齡人口比重下降，導(dǎo)致勞動(dòng)力不足。西歐和北歐的一些國家，由于人口老齡化嚴(yán)重，導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺，并因此影響到了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國勞動(dòng)年齡人口比重從現(xiàn)在到2020年將在63%～67%之間，但是隨著老齡化程度的加深，2030年和2050年將分別下降為56.8%和53.9%，勞動(dòng)年齡人口比重遞減的趨勢(shì)將會(huì)在全國出現(xiàn)。

在計(jì)劃生育政策持續(xù)執(zhí)行以及湖北省生育水平持續(xù)走低的條件下，未來我省勞動(dòng)年齡人口比重的下降趨勢(shì)將不可避免。勞動(dòng)年齡人口比重下降必然減少勞動(dòng)力的有效供給，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。同時(shí)，人口老齡化還將導(dǎo)致勞動(dòng)年齡人口老齡化，不利于科技發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

(2)人口老齡化將減少積累資金的形成。一個(gè)國家的國民收入經(jīng)過初次分配和再分配之后，最終會(huì)形成積累基金和消費(fèi)基金兩部分。在國民收入一定的情況下，積累基金和消費(fèi)基金存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系:消費(fèi)基金多，積累基金就少，反之，消費(fèi)基金少，積累基金就增加。積累基金是擴(kuò)大再生產(chǎn)的源泉，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。積累基金充足意味著國家和企業(yè)可以拿出更多的資金用于投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)，這對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是至關(guān)重要的。而人口老齡化會(huì)增加養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)的需求，導(dǎo)致消費(fèi)基金增長(zhǎng)，積累基金相對(duì)減少，影響投資和再生產(chǎn)規(guī)模。

在我國，由于老年人口的不斷增加，造成退休金總額不斷上升。1978年全國離退休人員社會(huì)保險(xiǎn)福利費(fèi)用總額為17.3億元，而1997年該項(xiàng)費(fèi)用增加到2068.3億元，19年增長(zhǎng)了118倍。有預(yù)測(cè)表明，到2030年，這一費(fèi)用將達(dá)到73219.5億元，2050年將達(dá)到182195.2億元。^[6]學(xué)界普遍認(rèn)為，一個(gè)國家用于老年人的費(fèi)用占國民收入的10%，就會(huì)對(duì)該國的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。我國到2030年，用于老年人的費(fèi)用將會(huì)達(dá)到10%的“警戒線”，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。^[7]

此外，人口老齡化對(duì)投資的影響還通過儲(chǔ)蓄反映出來。因?yàn)閲鴥?nèi)儲(chǔ)蓄是投資資本積累的重要來源，儲(chǔ)蓄率高，可用于投資的資金就多;儲(chǔ)蓄率低，可用于投資的資金少。人口老齡化不利于儲(chǔ)蓄率的提高，這是因?yàn)椋环矫?，老年人退休后?jīng)濟(jì)收入下降，能夠用于儲(chǔ)蓄的資金減少;另一方面，隨著年齡增高、疾病增多、生活自理能力下降，老年人口的支出增加，往往還需要?jiǎng)佑眠^去的儲(chǔ)蓄。這樣，不但不能增加儲(chǔ)蓄，反而還會(huì)減少儲(chǔ)蓄，從而減少投資資金的積累。

(3)人口老齡化導(dǎo)致老年撫養(yǎng)系數(shù)上升，增加家庭和社會(huì)負(fù)擔(dān)。人口老齡化將使社會(huì)總供養(yǎng)系數(shù)上升，勞動(dòng)力成本增大。1990年湖北省總供養(yǎng)系數(shù)為56.9，預(yù)計(jì)2030年和2050年將分別上升到70和85.5。由100個(gè)勞動(dòng)年齡人口供養(yǎng)70～85個(gè)非勞動(dòng)年齡人口，不但會(huì)使勞動(dòng)者不堪重負(fù)，而且會(huì)大大提高勞動(dòng)力成本，降低產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。2003年，湖北省老年人口撫養(yǎng)比為9.87%，比1982年7.97%提高了近2個(gè)百分點(diǎn)，老年負(fù)擔(dān)不斷加重。

此外，人口老齡化將會(huì)使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能面臨挑戰(zhàn)。每一位老人都?xì)w屬于特定家庭，人口老齡化使家庭成員中老年人增多，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，必然對(duì)傳統(tǒng)家庭的倫理、道德、婚姻關(guān)系產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)家庭子女多，人口預(yù)期壽命較短，高齡老年人口少，因此家庭中子女供養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。現(xiàn)代社會(huì)，在生育率下降與人口壽命延長(zhǎng)的共同作用下，家庭中供養(yǎng)人數(shù)減少，而需要供養(yǎng)的老人增多、供養(yǎng)的時(shí)間延長(zhǎng)，使子女供養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。特別是由于推行一對(duì)夫婦生一個(gè)孩子而導(dǎo)致的“4－2－1”家庭格局的出現(xiàn)，使一對(duì)夫婦要面對(duì)供養(yǎng)雙方父母共四位老人的局面，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重。這將對(duì)子女的生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響，進(jìn)而對(duì)與養(yǎng)老相關(guān)的道德觀念造成沖擊，導(dǎo)致代際矛盾加劇。而代際矛盾如果解決得不好，老年人口生活得不到有效保障，無法享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，將影響到整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定發(fā)展，并造成新的社會(huì)不公平。

(4)人口老齡化有利于促進(jìn)老年市場(chǎng)的形成和老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。人口老齡化除了會(huì)造成上述矛盾外，同時(shí)也會(huì)帶來一些機(jī)遇:老年人口的增加將刺激老年產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和繁榮。老年產(chǎn)業(yè)，又叫老齡產(chǎn)業(yè)、銀色產(chǎn)業(yè)，指為滿足老年人的特殊需求而提供產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。人作為消費(fèi)者，是市場(chǎng)需求的提出者和原動(dòng)力，缺乏一定數(shù)量的消費(fèi)群體，是難以形成市場(chǎng)的?，F(xiàn)實(shí)中，由于不同年齡階段的消費(fèi)者對(duì)所需的商品和服務(wù)有著不同的要求，因此，年齡因素即消費(fèi)者的年齡構(gòu)成是市場(chǎng)需求的重要影響因素之一。老年人由于生理、心理的變化，對(duì)所需商品和服務(wù)有著不同于其他年齡組人口的特殊需要，希望商家能夠?yàn)槠涮峁┫鄳?yīng)產(chǎn)品。如果老年人在總?cè)丝谥兴嫉谋戎睾苄?，?shù)量很少，廠家從成本效益角度考慮，往往不愿意生產(chǎn);即使有少數(shù)商家生產(chǎn)，也難以形成市場(chǎng)規(guī)模。而老年人口比重的上升和數(shù)量的增加，可以為老年市場(chǎng)的形成提供前提條件，吸引廠家關(guān)注老年人口的消費(fèi)需求，從而引致老年產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展。而老年人需求的多樣性，使得老年產(chǎn)業(yè)所涉及的領(lǐng)域十分廣泛，如為老年人居家生活提供服務(wù)的家庭服務(wù)業(yè);與老年醫(yī)療保健相關(guān)的醫(yī)療保健業(yè);老年人日常生活用品業(yè);針對(duì)老年人特征的保險(xiǎn)業(yè)等。

二、人口老齡化對(duì)湖北省養(yǎng)老保障制度帶來的挑戰(zhàn)

總體來看，人口老齡化將對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系產(chǎn)生不同程度的影響，但在人口年齡結(jié)構(gòu)迅速老化、程度不斷加深的趨勢(shì)下，其對(duì)養(yǎng)老保障體系的影響尤為顯著。根據(jù)王東巖等人(1995)的估計(jì)，2050年中國城鎮(zhèn)退休人口占勞動(dòng)人口的比重將達(dá)到52.1%(1995年為18.2%)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)激增，老年保障面臨巨大危機(jī)。

湖北作為中部省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，人口老齡化程度不斷深化，加之大量青壯年勞動(dòng)力遷出，因此，我省老年保障制度面對(duì)的局面更復(fù)雜、任務(wù)更艱巨。必須充分認(rèn)識(shí)到可能出現(xiàn)的各種危機(jī)和挑戰(zhàn)，未雨綢繆，積極應(yīng)對(duì)。

(一)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障制度的影響

1.人口老齡化使老年人口撫養(yǎng)比不斷增加。老年人口撫養(yǎng)比及其變化是衡量人口老齡化程度的一項(xiàng)重要指標(biāo)，其中老年撫養(yǎng)比的高低一定程度上反映在職人口與退休人口的比例，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將產(chǎn)生直接影響。

湖北省人口普查資料及中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒等相關(guān)資料顯示，湖北省老年撫養(yǎng)比(老齡人口與勞動(dòng)年齡人口之比)呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。

表9　　湖北省老年人口撫養(yǎng)比變化

資料來源:根據(jù)中國人口年鑒(1985)、第四次和第五次人口普查公報(bào)、2003年湖北省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。

表9顯示:隨著湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)的老化，老年人口撫養(yǎng)比不斷提高，社會(huì)老年負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)出日益加重的趨勢(shì)。1982年第三次人口普查時(shí)，湖北省65歲及以上老年人口為238.90萬人，到2003年達(dá)到420.7萬人，增加181.8萬人，增長(zhǎng)76.1%;老年撫養(yǎng)比也從1982年的7.97%增加到2003年的9.87%，20年增長(zhǎng)了1.9個(gè)百分點(diǎn)。

與我省人口老齡化趨勢(shì)一致，我省離退休人員無論是數(shù)量還是比重均持續(xù)增加。

表10　　湖北省離退休人員數(shù)量變化　　　單位:千人

資料來源:根據(jù)中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒1998年、1999年、2000年、2001年、2002年計(jì)算整理。

表10顯示:我省離退休人員從1997年的141.1萬人增加到2002年的186.8萬人，5年中增加45.7萬人，增長(zhǎng)32.39%^[8]，養(yǎng)老保險(xiǎn)需求快速增長(zhǎng)。

2.人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金支付壓力增大。湖北省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以現(xiàn)收現(xiàn)付為主，即通過在職人員的繳費(fèi)形成基金以支付退休人員的養(yǎng)老金。因此，離退休人員的增加必然加大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付額。

與湖北省離退休人員變動(dòng)趨勢(shì)一致，我省養(yǎng)老保險(xiǎn)支出額也大幅增長(zhǎng)。

表11　　湖北省離退休人員福利支出　　　　　　萬元

續(xù)表

資料來源:根據(jù)中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒1998年、1999年、2001年、2002年、2003年整理。

表11顯示:我省退休金支出額從1997年的575112.9萬元迅速攀升至2002年的1235540.2萬元，5年增加了660427.3萬元; 2002年退休金支出是1997年的2.15倍;1997年、2002年湖北省離休金支出分別為51508.7萬元和80880.8萬元，后者是前者的1.57倍，離退休金支出壓力驟增，出現(xiàn)入不敷出的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年、2003年、2004年湖北省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入分別為747726萬元、747726萬元、802909萬元，支出分別為1052449萬元、976102萬元、1079471萬元，支出大于收入^[9]。據(jù)預(yù)測(cè)，2005年和2006年我省基本養(yǎng)老金收入將分別達(dá)到862163萬元、925791萬元，相應(yīng)年份支出分別為1193787萬元和1320209萬元，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出的局面將持續(xù)存在^[10]。

更為嚴(yán)重的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)金入不敷出的狀況才剛剛開始，隨著我省人口老齡化高峰的到來，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡問題將更加嚴(yán)峻。

3.人口老齡化將對(duì)養(yǎng)老保障財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生沖擊。目前世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式大體可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、部分積累制和完全積累制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是預(yù)先留出儲(chǔ)備，以當(dāng)年收入來滿足當(dāng)年支出，并爭(zhēng)取略有節(jié)余。其特點(diǎn)是在制度建立初期收費(fèi)率較低，但要隨著受保人年齡結(jié)構(gòu)的變化而調(diào)整。這種模式適合老年人口少，人口年齡結(jié)構(gòu)較輕的社會(huì)發(fā)展階段。其優(yōu)點(diǎn)是不易受通貨膨脹影響，且具有較強(qiáng)的再分配功能，有利于社會(huì)成員間的互助共濟(jì);其缺陷是由于事先沒有儲(chǔ)備積累，因此在人口老齡化加深，社會(huì)保障費(fèi)用支出需求急劇增長(zhǎng)的情況下，將導(dǎo)致籌資對(duì)象負(fù)擔(dān)急劇加重，造成費(fèi)用征集與支付危機(jī)，制度難以為繼。

完全積累制是尋求當(dāng)前基金積累與未來支付相適應(yīng)的一種籌資模式。該模式籌資速度快，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)費(fèi)率保持相對(duì)穩(wěn)定，不具有社會(huì)互濟(jì)功能，也不存在代際之間的再分配，能夠比較順利地應(yīng)對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)老化的趨勢(shì)。該模式的主要問題是，積累的儲(chǔ)備基金如何才能實(shí)現(xiàn)保值增值，保障退休人口收入的穩(wěn)定性。

實(shí)際上，中國原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，主要同當(dāng)時(shí)人口年齡結(jié)構(gòu)輕，養(yǎng)老金支出壓力較小的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。隨著我國人口老齡化高峰的到來，在職職工與退休職工的比例發(fā)生顯著變化。城鎮(zhèn)退休人員在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初將達(dá)到高峰，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度將給企業(yè)和在職職工帶來巨大壓力。世界銀行的一項(xiàng)研究表明，如果一直沿用現(xiàn)收現(xiàn)付制度，中國的養(yǎng)老金支出與工資總額的比例到2010年將達(dá)到25%，到2030年該比例將達(dá)到48%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的20%～25%的警戒線，^[11]養(yǎng)老金支付面臨嚴(yán)重危機(jī)。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制度由在職者為退休者提供養(yǎng)老金，因此在職者負(fù)擔(dān)沉重，必然影響在職人員的工作積極性，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并很可能引起以代際矛盾為核心的社會(huì)問題。基于此，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始逐步實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。

與全國其他地區(qū)一樣，湖北省原有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變同樣源于不斷加深的人口老齡化現(xiàn)實(shí)。作為中部省份，雖然湖北人口老齡化程度略低于相鄰的湖南、河南省，但我省退休人口的數(shù)量、養(yǎng)老金的發(fā)放額卻相對(duì)較高。2000年，湖北省65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?.31%，低于河南6.96%和湖南7.29%的水平，^[12]但同年湖北省退休人口為165.8萬人，高于河南的160.8萬人，也高于湖南的146.8萬人;當(dāng)年湖北退休金支付額為1027643.5萬元，高于河南944414.2萬元與湖南833039.1萬元。^[13]顯然，同樣作為中部省份，湖北省養(yǎng)老保險(xiǎn)支付面臨的問題更嚴(yán)峻。由于原有養(yǎng)老金給付方式是以現(xiàn)收現(xiàn)付為主，缺乏足夠的積累資金，因此，人口年齡結(jié)構(gòu)老化將對(duì)我省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成巨大沖擊。目前雖然我省養(yǎng)老保障制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，但在統(tǒng)籌部分與個(gè)人賬戶部分的比重、二者應(yīng)承擔(dān)的作用等方面仍然需要進(jìn)一步調(diào)整與完善，以適應(yīng)我省特殊的情況。

(二)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障制度的要求

1.老齡化對(duì)養(yǎng)老保障制度的內(nèi)容提出新要求。從養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的角度看，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治因素會(huì)對(duì)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)生一定的影響，但最終決定因素是人口本身的發(fā)展需求。特別是人口年齡結(jié)構(gòu)的變化決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的項(xiàng)目及內(nèi)容。

傳統(tǒng)老年保障制度關(guān)注的核心是對(duì)老年人口的經(jīng)濟(jì)保障，即滿足老年人的基本生活需求，有關(guān)老年人的生活照料、醫(yī)療照顧主要由子女承擔(dān)。但是，隨著人口老齡化的加深，家庭規(guī)模的核心化發(fā)展，這種方式面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。

我國自1978年以來推行的計(jì)劃生育政策，使我國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，家庭中需要扶養(yǎng)的老年人口增加、贍養(yǎng)人口減少，家庭的老年照顧功能難以為繼。特別隨著第一代計(jì)劃生育子女成年，其父母逐漸進(jìn)入退休行列，“4－2－1”家庭格局出現(xiàn)，一對(duì)夫婦要面對(duì)供養(yǎng)雙方父母共四位老人和撫養(yǎng)一個(gè)未成年子女的局面。經(jīng)濟(jì)上的壓力固然存在，但對(duì)于參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鎮(zhèn)居民而言，這種壓力遠(yuǎn)不及由于為老年人提供日常生活照顧、疾病照料給年輕一代造成的困擾。

此外，人口老齡化使空巢家庭迅速增加。在家庭生命周期理論中，“空巢期”一般被看做是家庭生命周期發(fā)展的最后一個(gè)階段，指子女不在身邊的老年人家庭?？粘搽A段，家庭的代際關(guān)系發(fā)生了重要變化，父母和子女在居住上開始分離。2003年湖北省家庭戶中，65歲以上老年人單獨(dú)生活的家庭戶占22.63%，與2000年的18.75%相比增加3.88個(gè)百分點(diǎn);空巢家庭的增多，使傳統(tǒng)家庭贍養(yǎng)老人的方式受到?jīng)_擊，老有所養(yǎng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程不容忽視的一個(gè)重要問題。

因此，養(yǎng)老保障制度安排中，必須考慮以社會(huì)化形式解決老年人日常生活照料、醫(yī)療照顧等越來越普遍的問題。這是我國老年保障領(lǐng)域中需要特別給予關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

2.人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式的要求。社會(huì)保障制度實(shí)質(zhì)是實(shí)行收入與財(cái)產(chǎn)再分配的重要工具，作為社會(huì)保障制度主要內(nèi)容之一的社會(huì)養(yǎng)老保障采取何種政策，需要根據(jù)各國的具體情況而定。目前席卷全球的社會(huì)保障制度改革，從本質(zhì)上講是源于各國人口老齡化所引起的保障危機(jī)。這一輪改革的核心之一就是對(duì)原有制度的籌資模式進(jìn)行改革，以適應(yīng)不斷加深的老齡化趨勢(shì)。

我國改革前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，但隨著人口老齡化的沖擊，這種機(jī)制很難繼續(xù)維持下去。

因此，為了適應(yīng)新的人口形勢(shì)，避免原有制度的支付危機(jī)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資模式上發(fā)生了重大變化，從單一的社會(huì)統(tǒng)籌改為社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確規(guī)定實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，費(fèi)用由國家、企業(yè)、職工三方負(fù)擔(dān)，基金實(shí)行部分積累制。

3.人口老齡化要求多支柱的養(yǎng)老保障模式。人口老齡化不僅促使我國養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式發(fā)生改變，同時(shí)由于我國老年人口無論數(shù)量還是比重都迅速增加，且養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面有了一定增長(zhǎng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，原有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付出現(xiàn)危機(jī)，老年人口依靠基本養(yǎng)老金難以保障退休后的生活質(zhì)量。為了讓老年人享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，減輕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金支付壓力，我國采取了世界銀行提出的“老年保障三支柱”方案，開始了政府、企業(yè)、個(gè)人共同養(yǎng)老的新格局，并逐步建立起了適應(yīng)老齡化發(fā)展的、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

1994年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確要求全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老實(shí)行統(tǒng)一方案。這個(gè)方案在“統(tǒng)賬結(jié)合”的基礎(chǔ)上統(tǒng)一了個(gè)人繳費(fèi)的比例，規(guī)定了個(gè)人賬戶規(guī)模，統(tǒng)一了養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分相當(dāng)于世界銀行主張的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老;此外，各方又努力促成了養(yǎng)老保險(xiǎn)另一支柱——企業(yè)年金制度的建立。2004年中華人民共和國勞動(dòng)和社會(huì)保障部通過了《企業(yè)年金試行辦法》，并于2004年5月1日開始執(zhí)行?！掇k法》明確提出，企業(yè)年金建立的目的是為了建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，更好地保障企業(yè)職工退休后的生活，完善社會(huì)保障體系。

(三)湖北省養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀及存在的問題

在世界各國的社會(huì)保障體系中，養(yǎng)老保險(xiǎn)由于涉及面廣、伴隨參保人時(shí)間長(zhǎng)、保險(xiǎn)費(fèi)用支出多而成為社會(huì)保障體系中最重要的組成部分。

湖北省的養(yǎng)老保障制度同全國一樣大體經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段:第一個(gè)階段是解放后的前三十年，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會(huì)保障，以“國家包企業(yè)、企業(yè)包職工”的統(tǒng)包政策為特征。其優(yōu)點(diǎn)是保障水平雖低，但對(duì)解放初期的社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用;同時(shí)，由于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以企業(yè)為負(fù)擔(dān)主體，因此不同企業(yè)職工保險(xiǎn)待遇差距大，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)畸輕畸重、管理分散、層次單一等問題。

第二個(gè)階段是改革開放后的二十多年。作為經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是國有企業(yè)改革的配套措施，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開始與市場(chǎng)接軌，在保障范圍、保障方式、負(fù)擔(dān)主體等方面做出較大調(diào)整。1999年湖北省政府按照《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔1998〕28號(hào))精神，結(jié)合我省實(shí)際，就全省實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用省級(jí)統(tǒng)籌工作頒發(fā)通知，明確了省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)和原則是:第一，量力而行，逐步提高統(tǒng)籌社會(huì)化程度;第二，國家、企業(yè)、個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)、逐步減輕企業(yè)責(zé)任;第三，實(shí)行省、市、縣三級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。按照以上原則，全省省級(jí)統(tǒng)籌目標(biāo)是:1999年1月起建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)調(diào)劑機(jī)制，到2000年基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法，統(tǒng)一企業(yè)繳費(fèi)比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。省級(jí)統(tǒng)籌的范圍是國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工。城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織及其從業(yè)人員都應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并納入省級(jí)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面由國有企業(yè)向非公有制企業(yè)擴(kuò)展;保障形式由企業(yè)保障向現(xiàn)代養(yǎng)老保障所遵循的社會(huì)共濟(jì)模式發(fā)展;改變過去由國家、企業(yè)包攬的狀況，將個(gè)人賬戶引入養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的新模式。

新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適應(yīng)了我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)，取得了積極成就:養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大、“統(tǒng)賬結(jié)合”模式基本形成、基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放，全省17個(gè)市、州中，已有13個(gè)市、州的養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放達(dá)到100%。但是，我們必須看到，在我省養(yǎng)老保障制度取得了積極成果的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然新制度確立以來我省養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步從國有企業(yè)向集體、私營(yíng)、外資等其他形式的企業(yè)拓展，但是，由于原有養(yǎng)老保障制度以退休職工較多的國有企業(yè)為主，其他經(jīng)濟(jì)形式，特別是年齡結(jié)構(gòu)較輕的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外商投資經(jīng)濟(jì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相對(duì)較少，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)金受益人增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了為制度供款的在職人員。

統(tǒng)計(jì)資料顯示:湖北省參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)從1994年的364.1萬人增加到2002年的628.8萬人，增加了72.70%;其中，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職人員從1994年的307.5萬人增加到2002年的481.6萬人，增加了56.62%;離休、退休、退職人員則從56.6萬人增加到147.2萬人，增加了160.01%(見表12)，其中大部分來自國有和集體經(jīng)濟(jì)單位。

表12　　湖北省歷年參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工人數(shù)及

離休、退休、退職人員人數(shù)　　　　(單位:萬人)

資料來源:根據(jù)中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

在國有、集體經(jīng)濟(jì)單位退休人員不斷增加、養(yǎng)老金領(lǐng)取者數(shù)量迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，其從業(yè)人員卻出現(xiàn)不斷下降趨勢(shì);而年齡結(jié)構(gòu)輕、退休人口少的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及股份合作公司、股份有限公司、外商及港澳臺(tái)等經(jīng)濟(jì)單位的從業(yè)人員卻呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，見表13。

表13　　　湖北省國有、城鎮(zhèn)集體、城鎮(zhèn)私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)單位

從業(yè)人員比較　　　　　　　(單位:萬人)

續(xù)表

資料來源:根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒1998～2002年以及中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒1998～2002年計(jì)算整理。

注:其他經(jīng)濟(jì)單位指聯(lián)營(yíng)、股份合作公司、股份有限公司、國有獨(dú)資等經(jīng)濟(jì)單位。

從表13可以看到，國有經(jīng)濟(jì)單位、城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)單位從業(yè)人員分別從1997年的560.1萬人、126.5萬人減少到2001年的379.5萬人、52.2萬人;而城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員從1997年的33.5萬人增加到2001年的39.1萬人;股份合作公司、股份有限公司等其他經(jīng)濟(jì)單位從業(yè)人員則從1997年的48.8萬人增加到2000年的61.5萬人。

國有集體經(jīng)濟(jì)單位領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)不斷增加，但其從業(yè)人員卻持續(xù)減少;城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)、股份合作公司等其他經(jīng)濟(jì)形式從業(yè)人員逐年增加，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未廣泛覆蓋上述企業(yè)，這一方面限制了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的增長(zhǎng)、增加了基金的支付壓力，另一方面使我省養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面呈現(xiàn)出顯著的所有制特征，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)低水平、廣覆蓋的目標(biāo)相背離。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱含財(cái)務(wù)危機(jī)，支出壓力大。自從新的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以來，湖北省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了“收支平衡，略有節(jié)余”的目標(biāo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入逐年增加。2002年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為1050487萬元，是1995年(298773萬元)的3.516倍，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳工作取得了顯著進(jìn)展。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出也呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，從1995年的251727萬元增加到2002年的1052449萬元，七年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)800722萬元，支出負(fù)擔(dān)日益沉重，甚至在一些年份出現(xiàn)了當(dāng)年收不抵支的現(xiàn)象，如1999年、2000年、2002年，見表14。

表14　　湖北省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支及期末結(jié)余情況

(單位:萬元)

資料來源:中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒1996年、1997年、1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年。

隨著我省人口年齡結(jié)構(gòu)的不斷老化，必然導(dǎo)致在職人員與退休人員比重的進(jìn)一步降低。可以預(yù)見，我省養(yǎng)老金支付壓力將是未來若干年內(nèi)持續(xù)存在的問題，而且基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口將呈現(xiàn)逐年增大的趨勢(shì)。據(jù)預(yù)測(cè)，2005年我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口將超過33億元，到2006年缺口逼近40億元^[14]，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨巨大的支付壓力。

3.個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行及養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)對(duì)“統(tǒng)賬”結(jié)合模式提出挑戰(zhàn)。1997年國務(wù)院26號(hào)文件確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。湖北省也按照這一原則建立我省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

建立個(gè)人賬戶的目的是為了有效解決老齡化高峰時(shí)產(chǎn)生的供款不足、支付增加等矛盾，避免個(gè)人過分依賴社會(huì)而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人賬戶具有可流動(dòng)性和可繼承性特點(diǎn)，因此具有較好的激勵(lì)機(jī)制，能夠減輕人口老化高峰期的支付危機(jī)和代際轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)帶來的社會(huì)問題。但是，由于業(yè)已存在的退休負(fù)擔(dān)，在新老制度轉(zhuǎn)換期間，出現(xiàn)了目標(biāo)設(shè)計(jì)上的部分積累基金制與實(shí)際操作上現(xiàn)收現(xiàn)付制之間的沖突:雖然社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式已經(jīng)確立，但是為了保證當(dāng)期養(yǎng)老金支付，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金一直混賬運(yùn)行，統(tǒng)籌部分透支了個(gè)人賬戶資金，形成了龐大的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶“空賬”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年底我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”接近6000億元。^[15]

根據(jù)2003年我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人口約為15506萬人及2003年底我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”6000億元的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們粗略估算，湖北省2003年個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模大致為283億元，是2002年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入105億元的2倍多。

個(gè)人賬戶“空賬”的持續(xù)增長(zhǎng)，既違背了通過個(gè)人賬戶激勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)，用個(gè)人繳費(fèi)督促企業(yè)繳費(fèi)，體現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的制度初衷，同時(shí)也對(duì)“統(tǒng)賬”結(jié)合模式存在的合理性帶來挑戰(zhàn)，威脅“統(tǒng)賬”模式的繼續(xù)推行。因此，必須采取有效措施解決這個(gè)問題。

做實(shí)個(gè)人賬戶是維持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬”結(jié)合模式的必然選擇。在操作層面應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)賬”分開管理，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。這將使“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度中參保職工積累起來的養(yǎng)老金權(quán)益——隱性債務(wù)凸顯出來。所謂隱性債務(wù)指:1997年前退休的人員，以及1997年前已經(jīng)工作的人員，他們1997年前的個(gè)人賬戶并沒有任何積累，但是現(xiàn)在或者以后都需要支付所形成的資金缺口。由于政府未能承擔(dān)起償還隱性債務(wù)的責(zé)任，一定程度上導(dǎo)致了部分個(gè)人賬戶資金用于償還隱性債務(wù)，造成“空賬運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實(shí)。

目前隱性債務(wù)的規(guī)模越來越大，償還的壓力與日俱增，甚至可能導(dǎo)致“統(tǒng)賬”結(jié)合制度的破產(chǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)及個(gè)人賬戶“空賬”問題已經(jīng)成為養(yǎng)老保障制度改革中迫切需要解決的主要難題。我們認(rèn)為，只有正視和解決“空賬”和隱性債務(wù)問題，才能使部分積累制真正建立起來，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的初衷，迎接人口老齡化高峰的到來。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保障問題日益尖銳。作為農(nóng)業(yè)大省，湖北農(nóng)村人口占全省人口的大多數(shù)。受傳統(tǒng)文化影響，我國農(nóng)村長(zhǎng)期以來形成了家庭供養(yǎng)、自我保障、家族互助的傳統(tǒng);此外，由于我國社會(huì)保障制度改革以城市為中心，因此農(nóng)村未建立起有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

但是，隨著我省人口老齡化的加深、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的遷移，我省農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老保障問題日益突出。

首先，我省農(nóng)村老年人口比重迅速上升，使農(nóng)村面臨更為嚴(yán)重的老齡化壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年我省農(nóng)村65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7.9%，比全省平均水平高0.89個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村老齡化問題較城鎮(zhèn)更為嚴(yán)重。此外，根據(jù)2003年鄉(xiāng)村外出人口調(diào)查，農(nóng)村外出青壯年勞動(dòng)力規(guī)模不斷擴(kuò)大，外出半年以上人口占鄉(xiāng)村戶籍總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到24%，外出人口中，15～64歲人口所占比重高達(dá)93%。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，農(nóng)村勞動(dòng)力流出將持續(xù)增加，造成農(nóng)村老年人比重進(jìn)一步上升。

其次，我省農(nóng)村家庭收入水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

改革開放以來，雖然我省城鄉(xiāng)居民人均收入水平穩(wěn)步提高，但二者之間的差距也在不斷擴(kuò)大。2002年我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6800元，農(nóng)民人均純收入為2444元^[16]，農(nóng)村居民收入是城鎮(zhèn)居民的1/3左右，抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱。由于我省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋人口非常有限，所以，農(nóng)民面臨更大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

再次，將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工范圍的客觀趨勢(shì)，將進(jìn)一步弱化農(nóng)村家庭的養(yǎng)老功能。

2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部提出:將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工的范圍，由勞動(dòng)法統(tǒng)一調(diào)整;國家在制定有關(guān)法規(guī)政策時(shí)，明確規(guī)定各級(jí)政府和有關(guān)組織取消對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的一切不合理限制;保障廣大農(nóng)民工的勞動(dòng)保障權(quán)益。上述建議表明，將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系不再只是學(xué)術(shù)界的理論探討，而且，已經(jīng)得到中央相關(guān)政府部門的認(rèn)可。

如果將這部分勞動(dòng)力納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，其對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障的各項(xiàng)繳費(fèi)義務(wù)則不可避免，這將減少農(nóng)民工的現(xiàn)金收入，降低對(duì)農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)資助，從而削弱家庭養(yǎng)老保障功能。

如果堅(jiān)持要求進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的農(nóng)民工既為城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度供款，又為農(nóng)村老年人養(yǎng)老買單，將造成對(duì)農(nóng)民工的新歧視，與制度建立的初衷相背離。

農(nóng)村人口迅速老齡化的現(xiàn)實(shí)、城鄉(xiāng)居民收入水平差距的不斷擴(kuò)大、農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的客觀發(fā)展趨勢(shì)，使農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障矛盾更尖銳、任務(wù)更艱巨。如果不采取果斷措施，建立能夠?yàn)檗r(nóng)村老年人提供有效經(jīng)濟(jì)支持的養(yǎng)老保障制度，那么，未來我們將會(huì)面對(duì)比目前城鎮(zhèn)老年保障更為嚴(yán)重的危機(jī)。

三、湖北省養(yǎng)老保障制度建設(shè)對(duì)策建議

我們認(rèn)為，湖北省老年保障制度的建設(shè)和調(diào)整應(yīng)該在充分尊重我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口老齡化現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，既服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，又具有一定的前瞻性;既要滿足老年人的特殊需求，保障老年人的各種權(quán)益，同時(shí)也要積極促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來的消極影響。

(一)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是我省養(yǎng)老保障制度建設(shè)的關(guān)鍵

從本質(zhì)上看，老年保障問題的日益突出源于人口老齡化的現(xiàn)實(shí)，而緩和老齡化危機(jī)、解決老年人口保障問題的根本途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。任何解決老年保障問題的政策選擇，都必須以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，增強(qiáng)未來老齡社會(huì)的經(jīng)濟(jì)承受能力。特別是對(duì)處于中部地區(qū)的湖北省而言，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為重要。

1.湖北省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的條件下進(jìn)入老齡化社會(huì)。按照一般規(guī)律，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、出生率下降和人口老齡化的進(jìn)程大體上是一致的。發(fā)達(dá)國家的人口老齡化伴隨著經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展出現(xiàn)，而我國是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)條件下進(jìn)入老齡化社會(huì)。湖北省作為中部省份，同樣是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下迎來了人口老齡化。1999年湖北進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，我省人均國民生產(chǎn)總值僅有700多美元^[17]，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家老齡化初期水平，即便與國內(nèi)先期進(jìn)入老齡化的地區(qū)相比，湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也處于落后狀態(tài)。以較早進(jìn)入人口老齡化階段的長(zhǎng)江三角洲為例，2003年按戶籍人口計(jì)算，其人均GDP已經(jīng)突破3000美元大關(guān)^[18]，步入中等發(fā)達(dá)國家行列，經(jīng)濟(jì)承受力較強(qiáng);2002年我省人均GDP為1000美元左右，僅為長(zhǎng)三角地區(qū)的1/3。因此，我省人口老齡化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾相當(dāng)尖銳，解決老齡化問題的經(jīng)濟(jì)任務(wù)非常艱巨。

2.抓住“人口紅利”黃金時(shí)期大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)湖北省人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)展預(yù)測(cè)，在未來10多年中，湖北省將出現(xiàn)一個(gè)撫養(yǎng)比低、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的黃金時(shí)期，即由于生育率迅速下降使勞動(dòng)年齡人口比重上升，在老年人口比例達(dá)到較高水平之前，我省將形成一個(gè)勞動(dòng)力資源豐富、少兒與老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利的“人口紅利”時(shí)期。這個(gè)時(shí)期少兒人口在總?cè)丝谥械谋戎貙⒊尸F(xiàn)不斷下降趨勢(shì)，老年人口的比重剛剛上升，總撫養(yǎng)比處于從下降到上升的低谷。因此，勞動(dòng)力相對(duì)年輕、勞動(dòng)力資源充足，這樣，一方面可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供充分的勞動(dòng)力供給，另一方面由于老齡化高峰尚未到來，養(yǎng)老保障支出負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，財(cái)富積累速度比較快，可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供有力的資金支持。

但是，由于我國計(jì)劃生育政策的持續(xù)推行，將導(dǎo)致“人口紅利”持續(xù)的時(shí)間相對(duì)較短，人口紅利的黃金時(shí)期將很快消失。因此，我們必須充分利用“人口紅利”這一有利時(shí)機(jī)，大力促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)富積累水平，促使經(jīng)濟(jì)躍上一個(gè)新的臺(tái)階，以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作后盾迎接我省老齡化高峰的到來。

(二)湖北省養(yǎng)老保障制度政策建議

在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，湖北省既存在人口年齡結(jié)構(gòu)老化、養(yǎng)老保障制度覆蓋面有限、養(yǎng)老金支付壓力大等全國普遍存在的問題;同時(shí)作為中部省份，我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模遷移、農(nóng)村老年人口養(yǎng)老矛盾突出等問題，使我省老年保障制度建設(shè)任務(wù)非常艱巨。我們認(rèn)為，當(dāng)前湖北省養(yǎng)老保障制度的建立與完善應(yīng)從以下五個(gè)方面切入。

1.進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面。現(xiàn)代社會(huì)保障制度伴隨著工業(yè)化大生產(chǎn)出現(xiàn)，是生產(chǎn)社會(huì)化的必然要求。由于工業(yè)化生產(chǎn)使家庭結(jié)構(gòu)核心化，導(dǎo)致老年保障成為人們普遍面臨的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，因而，養(yǎng)老保障社會(huì)化成為一種客觀發(fā)展趨勢(shì)，建立覆蓋廣泛人口的養(yǎng)老保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的應(yīng)有之義。

但在我國，受特殊經(jīng)濟(jì)背景的影響，改革初期，我國養(yǎng)老社會(huì)保障作為國有企業(yè)改革的配套措施，保障對(duì)象僅限于國有企業(yè)員工;其后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入、中國人口老齡化程度加深以及對(duì)社會(huì)保障本質(zhì)認(rèn)識(shí)的深化，養(yǎng)老保障制度的覆蓋面逐步向集體經(jīng)濟(jì)以及私營(yíng)、外資等非公有制經(jīng)濟(jì)推廣，但從總體上看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參加者仍以國有企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)員工為主，非公有制經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)非常有限。

湖北省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與全國多數(shù)地區(qū)相同，也經(jīng)歷了上述發(fā)展歷程。但是，隨著私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)對(duì)我省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不斷增大、從業(yè)人員迅速增加(見表13)，促使我們開始關(guān)注上述企業(yè)員工的養(yǎng)老保障問題。

1998年9月，湖北省政府發(fā)布了《湖北省三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定》，將我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面由公有制經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大到非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及個(gè)體勞動(dòng)者，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面不斷擴(kuò)大。

新規(guī)定要求全省所有三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)比照國有企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)率繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并具體規(guī)定了參保企業(yè)和人員的權(quán)利與義務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將為每個(gè)參保人員建立一個(gè)終身不變的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，所籌集的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金與從國有、集體企業(yè)籌集的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金實(shí)行統(tǒng)一管理。

2003年12月，湖北省又出臺(tái)了針對(duì)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的新政策，頒布《湖北省城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員首次納入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。靈活就業(yè)人員包括5類:凡在我省城鎮(zhèn)就業(yè)，且未達(dá)到國家法定退休年齡的個(gè)體工商戶及其雇工;從農(nóng)村進(jìn)入城市從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，并有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所及繳費(fèi)能力的人員;未與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的自由職業(yè)者;在用人單位從事非全日制工作(在同一用人單位平均每日工作時(shí)間不超過5小時(shí)，或累計(jì)每周工作時(shí)間不超過30小時(shí))的勞動(dòng)者;原為國有、集體企業(yè)或機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工，解除勞動(dòng)關(guān)系并辦理了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)或補(bǔ)繳手續(xù)的人員。

可以說，從政策層面看，我省城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)基本覆蓋了城鎮(zhèn)就業(yè)人員，適應(yīng)了我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，符合現(xiàn)階段我國基本養(yǎng)老保障“低水平、廣覆蓋”的基本原則。

但在實(shí)踐中，我省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面依然呈現(xiàn)出顯著的所有制特征:國有集體企業(yè)職工基本參加了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;而三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)員工參加數(shù)量雖然有所增加，但與國有企業(yè)存在較大差距;絕大多數(shù)靈活就業(yè)人員和個(gè)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員依然游離于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外。

因此，當(dāng)前及未來一定時(shí)期內(nèi)提高我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在:提高三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體從業(yè)人員和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者的參與率，使城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正成為城鎮(zhèn)就業(yè)者防范老年風(fēng)險(xiǎn)的有效制度安排。

由于我省現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著巨大困境(其一，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，1999年、2000年、2002年我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金連續(xù)出現(xiàn)收不抵支的情況;其二，個(gè)人賬戶的“空賬”問題持續(xù)存在，未能得到有效解決)，使人們對(duì)現(xiàn)行制度的可持續(xù)性持有深刻懷疑，影響了制度的推廣。因此，應(yīng)對(duì)三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體從業(yè)人員和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給予一定的政策靈活性，提高上述主體參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性。

首先，改變外資、私營(yíng)企業(yè)及個(gè)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金與國有、集體企業(yè)籌集資金統(tǒng)一管理的規(guī)定?！逗笔∪Y企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定》要求:三資、私營(yíng)企業(yè)籌集的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金與從國有、集體企業(yè)籌集的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金實(shí)行統(tǒng)一管理。要求上述參保企業(yè)的基本養(yǎng)老保障基金與困難重重的國有、集體經(jīng)濟(jì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)統(tǒng)一管理，將導(dǎo)致這些參保企業(yè)和員工擔(dān)心“為他人做嫁衣”，從而拒絕參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

為了改變這種狀況，現(xiàn)階段可采取如下措施予以應(yīng)對(duì):

(1)允許三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)及其員工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的個(gè)人賬戶部分獨(dú)立“做賬”，與原有國有、集體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員個(gè)人賬戶分開管理，杜絕以新參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)人員的個(gè)人賬戶基金支付統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，防止新的“空賬”產(chǎn)生，保障新參加企業(yè)員工個(gè)人賬戶資金的安全性、明確賬戶資金所有權(quán)性質(zhì)，明確賬戶所有人對(duì)其個(gè)人賬戶所享有的各項(xiàng)權(quán)利，提高人們參與的積極性。

(2)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分資金可以強(qiáng)制性規(guī)定與原有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌部分統(tǒng)一管理，一方面提高我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入，增強(qiáng)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力;另一方面，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)和再分配功能。

其次，對(duì)靈活就業(yè)人員而言，應(yīng)根據(jù)其收入具有不穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)承受能力相對(duì)較弱的特點(diǎn)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，對(duì)該群體的繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率等方面需要給予特殊考慮:

(1)為了吸引更多的靈活就業(yè)者參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以在現(xiàn)有制度框架內(nèi)根據(jù)保障水平的高低設(shè)計(jì)不同的保障層次，再根據(jù)不同的保障層次設(shè)定不同的費(fèi)率，靈活就業(yè)人員可根據(jù)自己的收入狀況和經(jīng)濟(jì)承受能力，自由選擇。

(2)鑒于目前我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬”結(jié)合模式存在著個(gè)人賬戶“空賬”、賬戶內(nèi)無資金的現(xiàn)狀，允許該群體只繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌部分，退休后只保障基本養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶部分則采取自愿原則，不予強(qiáng)制。這樣既照顧到靈活就業(yè)者的特殊性，又避免更大的個(gè)人賬戶“空賬”的形成，同時(shí)也有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大。

此外，應(yīng)加強(qiáng)我省公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。一方面，公務(wù)員及事業(yè)單位從業(yè)人員基本養(yǎng)老保障制度既應(yīng)起到防范老年風(fēng)險(xiǎn)的作用，同時(shí)在籌資方式上應(yīng)加強(qiáng)該群體自我保障責(zé)任，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);另一方面，在公務(wù)員與事業(yè)單位從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)中，應(yīng)在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間建立一種保險(xiǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)移機(jī)制，使人才在不同單位、地區(qū)之間可以自由地流動(dòng)，提高資源配置效率。

2.隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶“空賬”問題解決思路。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶“空賬”有密切聯(lián)系?！翱召~”形成的主要原因之一是:在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過程中，政府沒有承擔(dān)“轉(zhuǎn)制”前退休者(老人)及新制度建立前已經(jīng)工作，制度建立后才逐漸退休人員的養(yǎng)老金補(bǔ)償問題，一定程度上造成統(tǒng)籌基金不足以支付退休人員的退休金，從而導(dǎo)致以個(gè)人賬戶基金解決當(dāng)前退休人口的退休金給付問題。

因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問題的解決是保障現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提。我們認(rèn)為，隱性債務(wù)問題的最終解決更多應(yīng)依靠中央政府。財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金、發(fā)行福利彩票等都是可供選擇的手段。

此外，“空賬”問題的存在已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬”模式存在的合理性。2003年十六屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶。我們應(yīng)抓住這一有利時(shí)機(jī)，盡快完成從“空賬”向“實(shí)賬”的過渡。

第一，從短期看，首先要切斷個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶基金的聯(lián)系，避免以個(gè)人賬戶基金支付統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金;其次，遵循勞動(dòng)與社會(huì)保障部最近提出的“以中央和地方政府兩級(jí)財(cái)政解決‘空賬’問題”的原則，一方面積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，另一方面省級(jí)財(cái)政應(yīng)每年向個(gè)人賬戶劃撥專項(xiàng)資金，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

第二，從長(zhǎng)期看，在我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，應(yīng)逐步將個(gè)人賬戶剝離，與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老制度合并，只保留統(tǒng)籌賬戶。其原因在于:首先，個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分別屬于兩種不同性質(zhì)的養(yǎng)老保障理念，個(gè)人賬戶資金是所有權(quán)明確的私有財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)自我保障，是個(gè)人收入在一生中不同階段的分配，因此不具有社會(huì)再分配功能，實(shí)質(zhì)上是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老制度;而社會(huì)統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)用保險(xiǎn)學(xué)原理，通過風(fēng)險(xiǎn)在不同代際之間的分散，達(dá)到養(yǎng)老目的，實(shí)際上是財(cái)富在不同代人之間的再分配機(jī)制。其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的積累存在一個(gè)較長(zhǎng)的期間，因此在財(cái)務(wù)上注重的是保值、增值;而統(tǒng)籌部分基金，雖然也存在著保值增值的任務(wù)，但它在財(cái)務(wù)上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，更側(cè)重于養(yǎng)老保險(xiǎn)收入與支出的精算，強(qiáng)調(diào)收支平衡。再次，將個(gè)人賬戶從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中剝離，有利于從制度上切斷個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶基金混用的可能性，防止個(gè)人賬戶“空賬”問題的惡化。

3.促進(jìn)多支柱養(yǎng)老保障體系的建立與完善。我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)目標(biāo)是“低水平，廣覆蓋”，因此，制度提供的養(yǎng)老金水平相對(duì)較低，只能滿足退休人員基本生活需要。同時(shí)，由于我省人口老齡化速度加快，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨巨大基金支付壓力，如果僅僅依靠現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，難以保障老年人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果、獲得較高質(zhì)量退休生活的需要。因此，在積極推行政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以外，我們還需要支持多種養(yǎng)老保障模式，從總體上提高老年人的收入水平。

(1)積極推進(jìn)我省企業(yè)年金制度的建立與推廣。企業(yè)年金即企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中的重要組成部分，它與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成養(yǎng)老保障的三大支柱。

早在20世紀(jì)90年代初，我國就提出建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)于2000年正式更名為企業(yè)年金)，希望通過企業(yè)年金制度的推廣，減輕基本養(yǎng)老保障壓力，提高退休人員的生活水平。

從1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》首次提出鼓勵(lì)企業(yè)為職工舉辦企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老制度，到2004年5月1日《企業(yè)年金試行辦法》正式實(shí)施，有關(guān)企業(yè)年金的政策雖然不斷修改與完善，但企業(yè)年金制度在我國發(fā)展依然緩慢，無論是參與企業(yè)、覆蓋人口還是積累資金的規(guī)模都與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距，無法發(fā)揮養(yǎng)老保障第二支柱的功能。我們認(rèn)為，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與我國企業(yè)年金制度設(shè)計(jì)不合理關(guān)系密切。

①現(xiàn)行企業(yè)年金制度存在的問題有:

第一，企業(yè)年金制度以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提，既限制了年金計(jì)劃覆蓋面的擴(kuò)大，又造成了新的社會(huì)不公平。我國《企業(yè)年金試行辦法》第三條有關(guān)建立企業(yè)年金制度條件的規(guī)定明確要求，依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)的企業(yè)方可參加企業(yè)年金。這一規(guī)定體現(xiàn)了我國長(zhǎng)期將企業(yè)年金定位為養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的傳統(tǒng)思路，但它忽視了我國現(xiàn)階段的特殊國情。

首先，該規(guī)定將把大量未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)，特別是民營(yíng)(私)營(yíng)、外資企業(yè)排除在年金制度之外。如前所述，我省私營(yíng)、外資企業(yè)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率低，對(duì)于多數(shù)沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的民營(yíng)、私營(yíng)、外資企業(yè)而言，即便他們有舉辦年金計(jì)劃的愿望，也會(huì)因?yàn)槠洳痪邆鋮⒓悠髽I(yè)年金的前提條件而被排除在年金制度之外，使我省企業(yè)年金制度的推廣遭受到來自制度內(nèi)的嚴(yán)重阻力。其次，以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提，將加劇養(yǎng)老保障領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”。只有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)和員工才有權(quán)利建立企業(yè)年金制度，才能夠享受國家對(duì)年金制度的各種優(yōu)惠政策;而對(duì)于那些沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)的員工，他們既沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的經(jīng)濟(jì)保障，同時(shí)又必然喪失企業(yè)年金的福利給付，這無疑將造成不同企業(yè)員工之間養(yǎng)老保障的差距進(jìn)一步拉大，造成“富者越富，貧者越貧”的被動(dòng)局面，違背現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“低水平、廣覆蓋”的基本目標(biāo)。

第二，企業(yè)年金制度設(shè)計(jì)以政府目標(biāo)為主，忽視了企業(yè)利益。

《企業(yè)年金試行辦法》第二十條規(guī)定“企業(yè)年金基金必須與受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人的自有資產(chǎn)或其他資產(chǎn)分開管理，不得挪作其他用途。”

這項(xiàng)規(guī)定主要從政府以及參保員工的角度出發(fā)，以增加企業(yè)年金基金的安全性、為職工未來養(yǎng)老提供有效保障為目標(biāo)。筆者認(rèn)為，安全性固然是必須考慮的因素，同時(shí)我們的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)尊重我國經(jīng)濟(jì)起飛階段資本要素稀缺的現(xiàn)實(shí)。

作為處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的發(fā)展中國家，我國將要長(zhǎng)期面對(duì)的一個(gè)問題是:資本稀缺。對(duì)資本的渴求使企業(yè)對(duì)年金賬戶積累資金的使用權(quán)非常敏感;特別是對(duì)民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)而言，它們發(fā)展歷史短，正處在發(fā)展壯大的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著嚴(yán)峻的資金短缺問題;同時(shí)，由于國有商業(yè)銀行對(duì)上述企業(yè)普遍存在“惜貸”現(xiàn)象，因此對(duì)年金賬戶積累資金使用權(quán)的嚴(yán)格限制對(duì)這些企業(yè)的影響更為顯著，將打擊它們舉辦年金制度的積極性，導(dǎo)致大量民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)逃避企業(yè)年金責(zé)任。

筆者2004年上半年對(duì)武漢等地區(qū)的民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，企業(yè)負(fù)責(zé)人普遍表示，企業(yè)處在發(fā)展時(shí)期，缺乏投資資金，雖然他們希望享受年金制度的各種稅收優(yōu)惠政策，但因企業(yè)無權(quán)使用年金基金積累用于本企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或投資，因此，企業(yè)主不愿將自己的一部分資金繳納企業(yè)年金，他們更愿意將資金投向高回報(bào)的項(xiàng)目，以獲得更高的收益。

可以說，以上我國企業(yè)年金制度設(shè)計(jì)中的不合理因素直接或間接地導(dǎo)致了企業(yè)年金制度發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)，并難以在短期取得重大突破。因此，必須對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以推動(dòng)我省企業(yè)年金制度的健康發(fā)展。

②推動(dòng)我省企業(yè)年金制度發(fā)展的政策建議:

在中國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步民營(yíng)化的大趨勢(shì)下，擴(kuò)大企業(yè)年金制度的覆蓋面，提升退休人口的生活質(zhì)量，不可忽視民營(yíng)、私營(yíng)、外資企業(yè)員工這一規(guī)模巨大的勞動(dòng)群體。在中國目前勞動(dòng)力市場(chǎng)總體上供大于求的背景下，企業(yè)年金制度如果不能充分尊重企業(yè)利益，制度的推廣將會(huì)舉步維艱，形同虛設(shè)。

因此，民營(yíng)、私營(yíng)、外資企業(yè)年金計(jì)劃的推廣，一方面需要在制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)企業(yè)利益，另一方面必須考慮現(xiàn)階段我省上述企業(yè)員工福利現(xiàn)狀，使年金制度設(shè)計(jì)與企業(yè)現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，以提高我省企業(yè)年金制度的參與率。

企業(yè)年金制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)明確，企業(yè)是企業(yè)年金制度的主要支撐點(diǎn)，改變過去將企業(yè)年金僅僅視為減輕政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任、提高員工退休生活水平的養(yǎng)老保障第二支柱的觀點(diǎn)，相對(duì)弱化企業(yè)年金的社會(huì)功能，強(qiáng)化、突出其企業(yè)人力資源管理的經(jīng)濟(jì)功能，在制度的設(shè)計(jì)中更多地體現(xiàn)企業(yè)年金對(duì)企業(yè)發(fā)展的積極促進(jìn)作用，吸引更多的企業(yè)舉辦年金計(jì)劃，構(gòu)建企業(yè)年金制度的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制。

第一，鑒于以企業(yè)年金作為養(yǎng)老保障第二支柱在我國不具有廣泛現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)當(dāng)改變以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提舉辦企業(yè)年金的規(guī)定。

1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱企業(yè)繳費(fèi))的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%(包括劃入個(gè)人賬戶的部分)。在各地的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方案中，普遍將20%作為企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)額，這對(duì)普遍以低勞動(dòng)力成本為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)而言，無疑是一個(gè)重負(fù)?？梢灶A(yù)期，短期內(nèi)民營(yíng)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率不可能大幅提高。

因此，企業(yè)年金制度安排應(yīng)該從客觀實(shí)際出發(fā)，允許大量尚未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)建立年金計(jì)劃，允許其享受一定的稅收優(yōu)惠政策;同時(shí)為了推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，在一定時(shí)期內(nèi)，可以規(guī)定同類性質(zhì)的企業(yè)中，未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)可以享受一定程度的稅收減免優(yōu)惠政策，但優(yōu)惠額度可適當(dāng)少于已參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)。這樣，一方面可以增加參加企業(yè)年金制度的企業(yè)和員工數(shù)量，提高年金計(jì)劃的覆蓋面，同時(shí)，也可以鼓勵(lì)有條件的企業(yè)積極參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，使兩種養(yǎng)老保障方式能夠并行發(fā)展。

第二，尊重現(xiàn)階段我國民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)普遍存在的資本稀缺現(xiàn)實(shí)，短期內(nèi)對(duì)企業(yè)年金賬戶基金的使用權(quán)給予一定程度的靈活性，提升企業(yè)舉辦年金計(jì)劃的意愿。比如對(duì)于勞動(dòng)密集型的民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)而言，為員工舉辦企業(yè)年金必將占用企業(yè)大筆流動(dòng)資金，并有可能影響到企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)。因此，如果在企業(yè)能夠保證政府規(guī)定的年金收益率的前提下，允許企業(yè)對(duì)其年金賬戶中的供款擁有使用權(quán)，用來擴(kuò)大再生產(chǎn)或進(jìn)行資本運(yùn)作，無疑將對(duì)資本稀缺的民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)具有巨大的誘惑力，這是我國企業(yè)年金發(fā)展初級(jí)階段的合理選擇，也是各國企業(yè)年金制度發(fā)展早期普遍采取的方式。

(2)鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。職工個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)是由職工自愿參加的一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)形式。一般由社會(huì)保險(xiǎn)主管部門制定具體辦法，職工個(gè)人根據(jù)自己的工資收入情況，按規(guī)定繳納個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在有關(guān)銀行開設(shè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，本息收入一并歸職工個(gè)人所有。職工達(dá)到法定退休年齡或經(jīng)批準(zhǔn)退休后，一次總付或分次將賬戶積累資金支付給賬戶所有人。職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)金隨之轉(zhuǎn)移。職工未到退休年齡而死亡的，其個(gè)人賬戶積累資金可以由其指定人或法定繼承人繼承。

個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是自我保險(xiǎn)的一種方式，是個(gè)人收入在生命周期不同階段的分配;現(xiàn)實(shí)中，由于個(gè)體的“短視”行為，往往造成老年階段收入不足，難以保障生活需求，因此政府為了提倡自我負(fù)責(zé)精神，一般會(huì)鼓勵(lì)個(gè)人進(jìn)行儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，一方面改善職工退休待遇，提高退休人員的生活質(zhì)量;另一方面降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力、減輕政府養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的中部省份，湖北省應(yīng)積極促進(jìn)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，鼓勵(lì)民眾自我養(yǎng)老，以應(yīng)對(duì)老齡化帶來的老年保障危機(jī)。我們認(rèn)為，推動(dòng)湖北省個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保障工作應(yīng)從以下幾方面入手:

第一，改變個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老針對(duì)企業(yè)職工的限制，擴(kuò)大參與的人口規(guī)模，鼓勵(lì)個(gè)體從業(yè)者、自由業(yè)者以及流動(dòng)就業(yè)人員參加個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第二，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老賬戶的供款，給予稅收優(yōu)惠，刺激人們的繳費(fèi)意愿。從政府角度講，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老的支持源于對(duì)未來政府養(yǎng)老金支付壓力的轉(zhuǎn)移，目的是保障退休人員達(dá)到一定的生活標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老供款的優(yōu)惠應(yīng)具有選擇性。首先，規(guī)定個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老賬戶供款的最高限額，超過規(guī)定限額則不再享有稅收優(yōu)惠，以防止高收入階層通過該賬戶避稅;其次，可以把個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老賬戶的繳款劃分為若干區(qū)間，對(duì)規(guī)定區(qū)間內(nèi)的供款給予累退的優(yōu)惠政策。這樣，一方面可以為低水平供款提供更多的優(yōu)惠，使政策向低收入水平人群傾斜，另一方面，這種累退的稅收優(yōu)惠政策將有助于縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)制度的相對(duì)公平。

第三，拓寬個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶資金的使用范圍。鑒于我國處在經(jīng)濟(jì)體制改革的過程之中，住房商品化及教育產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，醫(yī)療費(fèi)用支出壓力大，人們預(yù)期支出較高，從而影響到現(xiàn)期儲(chǔ)蓄意愿。為解決這一矛盾，可以將個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老賬戶資金與住房、教育、醫(yī)療建立連接通道，在上述消費(fèi)行為發(fā)生時(shí)，允許在享受各項(xiàng)政策優(yōu)惠的條件下提取部分積累資金，提高人們?yōu)樵撡~戶供款的積極性。

4.加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。由于我國基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只覆蓋城鎮(zhèn)職工，因此農(nóng)村老年人無法享有政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)多數(shù)農(nóng)村老年人而言，除部分來自土地收入和不確定的家庭經(jīng)濟(jì)扶持外，沒有固定的養(yǎng)老收入，因此面臨著比城鎮(zhèn)老年人更大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村老年保障問題成為制約我省全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)難題。

湖北省政府1995年出臺(tái)《湖北省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，規(guī)定以省內(nèi)非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村居民為保障對(duì)象的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。制度出臺(tái)至今已近10年，但我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與人口非常有限。2002年我省農(nóng)村人口為3490.9萬人，占總?cè)丝诘?8.3%^[19]，但農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人口僅有307.5萬人，當(dāng)年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)只有2.2萬人^[20];同年，占我省總?cè)丝?1.7%的城鎮(zhèn)人口中，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的達(dá)628.8萬人^[21]，是農(nóng)村參與人口的2倍。現(xiàn)行制度安排難以達(dá)到為農(nóng)村人口提供養(yǎng)老保障的功能，制度設(shè)計(jì)存在明顯缺陷。

①我省農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在的問題有:

第一，在保障原則方面，《辦法》雖然規(guī)定了“堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合”的原則，但是，在實(shí)際操作過程中，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以為繼，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入非常有限，無法達(dá)到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)，使農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)淪為不具備任何再分配功能的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，難以發(fā)揮社會(huì)保障互助共濟(jì)的功能。目前在我省農(nóng)村主要還是依靠非制度性的家庭養(yǎng)老，制度化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)依然遠(yuǎn)離廣大農(nóng)村居民。

第二，在資金來源方面，政府責(zé)任缺失。雖然《辦法》規(guī)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”，原則上提出國家應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障給予資助，但是，并沒有明確各級(jí)政府在資金投入方面的具體責(zé)任，造成財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)支持乏力。在農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，農(nóng)民幾乎沒有得到政府的任何資金給付。

第三，現(xiàn)行制度供款額度低，無法保障農(nóng)民的老年生活。《辦法》規(guī)定農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、……等檔次;繳納年限從20歲到60歲，共40年;積累基金保障投保人領(lǐng)取10年養(yǎng)老金(60～70歲)。

即使按照1991年我國《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》最高標(biāo)準(zhǔn)每月20元供款，且足額繳納40年，按照領(lǐng)取十年計(jì)算，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金80元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年我國農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出為1943元^[22]，月生活消費(fèi)支出162元。在農(nóng)民養(yǎng)老金制度缺乏通貨膨脹和工資、物價(jià)指數(shù)調(diào)整機(jī)制的狀況下，40年后每月80元的養(yǎng)老金能夠保障什么，的確值得懷疑。

如果按照最低每月2元供款，足額繳納40年，則每月可領(lǐng)取8元養(yǎng)老金，僅相當(dāng)于目前農(nóng)村居民月均生活消費(fèi)支出的1/20，根本無法為老年人提供有效的經(jīng)濟(jì)保障。

第四，《辦法》有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障覆蓋人口的規(guī)定，與我國城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的發(fā)展趨勢(shì)相背離，并與現(xiàn)行政策之間存在沖突。

《辦法》明確規(guī)定:湖北省境內(nèi)非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村居民是制度的保障對(duì)象，實(shí)際上是以戶籍制度為依據(jù)，將農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員養(yǎng)老保險(xiǎn)納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系，忽視了我省城市化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城鎮(zhèn)的客觀現(xiàn)實(shí)及發(fā)展趨勢(shì)，阻礙了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，與城市化發(fā)展趨勢(shì)相違背。同時(shí)，該規(guī)定與勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工范圍的建議相矛盾，也與我省有關(guān)將靈活就業(yè)人員納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)規(guī)定相互沖突，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變?cè)斐勺璧K。

我們認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障制度作為社會(huì)制度的一個(gè)子系統(tǒng)，只有與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展才具備可持續(xù)性。同時(shí)，我省農(nóng)村社會(huì)保障制度是在我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系不完善、農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未形成的條件下建立的，因此農(nóng)村社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮這種特殊的歷史背景，既應(yīng)該尊重現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也應(yīng)該具有前瞻性，為其未來的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

②對(duì)完善我省農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的政策建議:

在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，應(yīng)從根本上改變長(zhǎng)期忽視農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益的思路，積極推動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老保障制度。

首先，必須明確政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中的責(zé)任，加大財(cái)政支持力度。

現(xiàn)代意義的社會(huì)保障以政府參與為標(biāo)志，其主要特征是政府承擔(dān)一定的資金支持責(zé)任。在日本，政府補(bǔ)貼的資金占日本農(nóng)民年金計(jì)劃基金費(fèi)用的2/3以上;在加拿大，聯(lián)邦和省兩級(jí)政府為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供與農(nóng)民個(gè)人供款相同的資金支持(聯(lián)邦與省政府各出50%)，以提高農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付能力。而在我國，無論是中央還是地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障支持都非常有限。

我們認(rèn)為，中央、地方政府除了應(yīng)負(fù)責(zé)制度管理責(zé)任外，還需在資金支持上明確責(zé)任。這一點(diǎn)可以學(xué)習(xí)正在試點(diǎn)中的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，各級(jí)政府每年向參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民給予一定資金支持，吸引更多的農(nóng)民參與到制度中來，提高制度覆蓋面。這是現(xiàn)階段各級(jí)政府必須為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)的責(zé)任。

其次，應(yīng)改變以戶籍為原則參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定。

改革開放后，隨著大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口持續(xù)流入城鎮(zhèn)，已經(jīng)使中國農(nóng)村家庭成員之間的身份發(fā)生分化。而以戶籍為依據(jù)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋原則，將人為地限制農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員身份的轉(zhuǎn)換，阻礙我省城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的發(fā)展進(jìn)程。

因此，我們應(yīng)采取果斷措施改變上述不合理的政策規(guī)定，對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和進(jìn)入城市的農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)別對(duì)待。

首先，盡快制定針對(duì)農(nóng)業(yè)人口并符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的新的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其一，從根本上改變?cè)修r(nóng)村個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)，新制度應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)互助共濟(jì)功能，提高統(tǒng)籌層次，加大再分配力度。其二，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金來源、供款數(shù)量以及保障水平進(jìn)行精算，為廣大農(nóng)民建立起能夠確實(shí)防范老年風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保障制度。

其次，對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工，應(yīng)將其逐步納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，促進(jìn)其從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。這既是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀趨勢(shì)的必然要求，同時(shí)，也與2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工范圍的建議相協(xié)調(diào)，避免政策之間的沖突。

再次，逐步建立強(qiáng)制參加的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高我省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法層次。

現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)，人們普遍面臨養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于個(gè)人的短視行為，對(duì)即期利益的重視很可能導(dǎo)致未來養(yǎng)老保障準(zhǔn)備不足，加重社會(huì)負(fù)擔(dān)。因此，政府應(yīng)對(duì)這種行為進(jìn)行糾正。我們認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)村基本養(yǎng)老保障采取強(qiáng)制性參與原則，以提高參與率，分散風(fēng)險(xiǎn)，保障老年人口的基本生活，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。

最后，在農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域，積極宣傳家庭成員之間的互助、互濟(jì)，發(fā)揚(yáng)我國尊老、敬老傳統(tǒng)。

5.加大對(duì)老年保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持力度。受文化傳統(tǒng)的影響，雖然目前我省絕大多數(shù)老年人依然采取居家養(yǎng)老方式，但是，隨著人口老齡化的到來，老年人口、高齡人口越來越多。龐大的老年群體和眾多的高齡老年人不僅需要提供有效的經(jīng)濟(jì)保障，也需要大量的日常生活照料。而隨著家庭核心化的發(fā)展、空巢家庭和單身家庭的逐漸增多，家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，對(duì)我省老年服務(wù)業(yè)提出新的要求，需要社區(qū)老年服務(wù)業(yè)和相關(guān)老年產(chǎn)業(yè)彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能弱化的現(xiàn)實(shí)。我們應(yīng)及時(shí)把握這一變化，積極促進(jìn)我省老年保障和老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)老年服務(wù)的社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化。

第一，加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持。作為一項(xiàng)公益事業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老一方面能夠?yàn)槔夏耆颂峁┤嬲疹?、提高老年人的生活質(zhì)量，同時(shí)也在很大程度上減輕其他家庭成員的負(fù)擔(dān)。隨著人們養(yǎng)老觀念的更新，要求社會(huì)化服務(wù)的老年人會(huì)越來越多，需求層次也將發(fā)生分化。因此，政府應(yīng)逐步增加對(duì)老年公益事業(yè)的投入，同時(shí)鼓勵(lì)、扶持社會(huì)各方面力量出資興辦老年福利院和老年公寓，并根據(jù)需求建立多種規(guī)格、多種功能的服務(wù)，滿足不同層次老年人的需求。

第二，積極發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，開拓老年消費(fèi)市場(chǎng)。老年產(chǎn)業(yè)，就是指由老年消費(fèi)市場(chǎng)需求增長(zhǎng)帶動(dòng)而形成的產(chǎn)業(yè)，它包括所有有關(guān)滿足老年人特殊需求的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。老齡產(chǎn)業(yè)作為老年保障事業(yè)的重要組成部分，它的發(fā)展標(biāo)志著一個(gè)國家文明和社會(huì)進(jìn)步的程度。我省老齡產(chǎn)業(yè)目前還無法滿足老年人口的需求:我們?nèi)狈槔夏耆朔?wù)的專業(yè)醫(yī)護(hù)人員;缺乏足夠的養(yǎng)老機(jī)構(gòu);缺乏上門服務(wù)的保健機(jī)構(gòu)，而這些服務(wù)產(chǎn)業(yè)將創(chuàng)造大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解就業(yè)壓力。

因此，我們應(yīng)高度重視發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，把發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整結(jié)合起來，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)企業(yè)開拓老年市場(chǎng)，保護(hù)和促進(jìn)老年產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，滿足老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療保障、生活消費(fèi)等多方面需求，促進(jìn)我省老年產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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【注釋】

[1]江澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2002年。

[2]李寶庫:《新世紀(jì)老齡工作實(shí)用全書》，華夏出版社，2002年。

[3]成德寧、劉傳江、周立:《湖北省人口老齡化的現(xiàn)狀、特點(diǎn)與對(duì)策》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2002年第11期。

[4]中安網(wǎng)www.anhuinews.com，2004年12月10日。

[5]湖北日?qǐng)?bào)，2003年12月22日。

[6]姜向群、杜鵬:《中國人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展影響的分析》，《市場(chǎng)與人口分析》2000年第2期。

[7]李建新:《倒金字塔理論與21世紀(jì)中國老齡社會(huì)》，《中國人口科學(xué)》2000年第3期。

[8]《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1998)。

[9]2003年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。

[10]萬明國、李珍:《湖北省養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金急需尋求平衡對(duì)策》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2004年第8期。

[11]《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2001)及第五次人口普查資料。

[12]第五次人口普查資料。

[13]《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2001)。

[14]萬明國、李珍:《湖北省養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金急需尋求平衡對(duì)策》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2004年第8期。

[15]《人民日?qǐng)?bào)》，2004年7月21日。

[16]湖北省代省長(zhǎng)羅清泉《政府工作報(bào)告》(摘編)，2003年2月24日，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com。

[17]《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》，2000年7月24日。

[18]新華網(wǎng)江蘇頻道，www.js.xinhuanet.com，2004年3月25日。

[19]湖北省統(tǒng)計(jì)局:《關(guān)于2002年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

[20]《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003)。

[21]《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003);湖北省統(tǒng)計(jì)局:《關(guān)于2002年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

[22]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2004)。