國家，是人類社會發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物，是一個既具有階級屬性也具有社會屬性的政治共同體。國家的階級屬性決定了國家是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)者，而其社會屬性則意味著國家是社會利益關(guān)系的重要協(xié)調(diào)者。無論是統(tǒng)治意志的實現(xiàn)還是社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)都意味著，國家最重要的功能在于維持特定的社會秩序，或者說“把沖突控制在‘秩序’的范圍以內(nèi)”，^[1]以確保國家意志和社會利益的實現(xiàn)。作為國家意志的執(zhí)行者和公共權(quán)力的具體運作者，政府無疑是維持社會基本秩序的最重要主體，在社會秩序維護中占據(jù)其他社會主體無法替代重要地位。因而，在任何時空條件下，維護社會秩序都是政府的核心職責。

大體上，政府維持社會秩序的方式可以分為直接控制和間接引導兩種。直接控制是通過國家的暴力強制（如警察、軍隊、監(jiān)獄等）、行政命令及政府管制等方式對社會秩序進行直接干預，間接引導則是政府通過提供基本價值規(guī)范、制定公共政策等方式來調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，引導社會主體的行為預期，以實現(xiàn)對社會秩序的必要修復。當然，在不同的歷史時期和不同的社會發(fā)展環(huán)境下，政府維持社會秩序的方式會有很大不同。我國有著幾千年的大一統(tǒng)專制統(tǒng)治歷史，自上而下的國家權(quán)力控制始終是維持社會秩序的基本方式。建國以后，在相當長的一段歷史時期內(nèi)，為了鞏固新生的國家政權(quán)，集中精力盡快推進國家工業(yè)發(fā)展，我國實行了中央高度集權(quán)的管理體制，政府包攬了政治、經(jīng)濟、社會以及文化等幾乎所有領(lǐng)域的職能，政府的權(quán)力向下滲透到社會的各個層面，政府成為社會秩序建構(gòu)和維系的唯一主體。改革開放以后，雖然政府逐步減少了對經(jīng)濟社會活動的直接干預，但政府在維持整個社會秩序中仍然居于核心地位。相對于其他發(fā)展中國家，傳統(tǒng)大一統(tǒng)秩序根深蒂固的影響，計劃體制下全能型政府角色定位的路徑依賴，以及政府主導型的發(fā)展模式，都決定了政府在中國社會秩序維護中發(fā)揮著更加突出的作用。與此同時，我們也應當看到，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及社會組織結(jié)構(gòu)的變遷，我國已經(jīng)初步形成了一個相對獨立的社會自主領(lǐng)域，政府不再是經(jīng)濟社會生活的主宰者，計劃經(jīng)濟時代為政府壟斷的權(quán)力資源已經(jīng)日益廣泛地為市場主體、社會組織所分享。在此歷史背景下，傳統(tǒng)管制型的社會管理模式已難以適應社會治理的現(xiàn)實需要。就此而言，當下中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型在很大意義上就是政府社會治理角色和治理方式的轉(zhuǎn)型，政府治理模式轉(zhuǎn)型的順利與否直接決定著市場經(jīng)濟和開放社會條件下社會秩序重構(gòu)的成敗。