7.4.1　土地節(jié)約與集約利用面臨的主要制約因素

土地資源的供給不僅受制于自然條件，根本上還決定于資源的配置方式、區(qū)位、技術(shù)與政策等社會經(jīng)濟因素。江蘇省土地集約潛力的轉(zhuǎn)化與實現(xiàn)不僅面臨著資金、技術(shù)瓶頸，還需解決土地市場體系、規(guī)劃約束效力、政府調(diào)控能力、土地管理體制、土地產(chǎn)權(quán)與收益分配機制等方面的制約。

1）土地市場體系與土地集約利用利益機制有待完善

當(dāng)前，市場機制在江蘇省土地資源配置中已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，江蘇省土地市場化改革走在全國前列。但是，工業(yè)用地協(xié)議出讓方式比例過高、占用耕地補償成本過低等致使土地集約利用的經(jīng)濟激勵不足，土地資源粗放利用與浪費在江蘇省同樣存在。

（1）劃撥用地問題多，不利于價格機制的正常運作

行政劃撥方式下，用地者的土地使用成本較低，資源浪費現(xiàn)象突出。近年來，雖然通過土地收購儲備等方式加大了國有企業(yè)土地資產(chǎn)處置力度，但是大量原劃撥土地集約利用程度仍然不高。另外，劃撥土地灰市交易的客觀存在擾亂了正常土地價格的形成，十分不利于價格機制的正常運作。

（2）協(xié)議出讓比例大，價格激勵不足

招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式在江蘇省國有土地供應(yīng)中越來越受到重視，但是工業(yè)用地供應(yīng)中協(xié)議出讓方式比例仍然居高不下，并表現(xiàn)出較強的地區(qū)偏好一致性（見圖7.13）。協(xié)議出讓方式的大量存在加劇了地方無序競爭，重復(fù)投資建設(shè)難以得到有效控制，助長了產(chǎn)業(yè)用地粗放擴張。

（3）耕地占用成本偏低，集約挖潛刺激不足

與耕地補充實際成本相比較，耕地開墾費的總體征收標(biāo)準(zhǔn)不高，地區(qū)間差異不夠顯著（見表7.16），抑制建設(shè)占用耕地的激勵作用十分有限，難以抑制城鎮(zhèn)與工業(yè)用地粗放外延擴張。

表7.16　江蘇省不同地區(qū)耕地開墾費征收標(biāo)準(zhǔn)

（4）“投資—收益”機制創(chuàng)新滯后，土地整理資金短缺

圖7.13　2003年江蘇各地劃撥用地與協(xié)議出讓比例指數(shù)（最低值＝100）

受傳統(tǒng)的“投資—收益”機制的局限，江蘇省舊城改造與農(nóng)村土地整理仍然以政府投入為主。目前，舊城改造與土地整理工作進展較為順利的僅是地方財政相對寬裕的個別地區(qū)，大部分地區(qū)舊城改造與農(nóng)村居民點整理推進緩慢。

2）規(guī)劃調(diào)控效力與土地節(jié)約集約利用意識有待增強

規(guī)劃是政府干預(yù)土地利用的最重要的方式之一。當(dāng)前，江蘇省土地利用規(guī)劃調(diào)控存在土地利用總體規(guī)劃實際約束力弱、部門規(guī)劃協(xié)調(diào)不足、鎮(zhèn)村規(guī)劃滯后等問題，規(guī)劃未能有效反映土地資源的稀缺程度，總體約束力度相對不足，致使各級政府與一般經(jīng)濟主體土地集約利用意識還不夠強，未能完全遏制城鎮(zhèn)、工業(yè)用地粗放蔓延。

（1）總體規(guī)劃實施不暢，集約控制政策缺失

由于長期缺乏嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)劃修改調(diào)整制度，現(xiàn)行土地規(guī)劃的權(quán)威性受到損害，實際約束能力下降，參與宏觀調(diào)控、防止低水平重復(fù)建設(shè)的作用還不夠顯著。調(diào)查顯示，規(guī)劃修改具有普遍性，尤其是在經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)。另外，缺乏區(qū)域性的土地集約利用控制指標(biāo)，土地集約利用管理工作無據(jù)可循，宏觀層面的土地集約利用管理基本上是空白。

（2）部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)，城市規(guī)模難以控制

當(dāng)前，城市規(guī)劃仍然側(cè)重于解決城市外延發(fā)展中的土地供給問題，對城市內(nèi)部土地集約利用與更新改造重視相對不足。同時，由于大部分地區(qū)都處于快速城市化階段，地方政府普遍擔(dān)心城市規(guī)模設(shè)計過小可能制約經(jīng)濟成長，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)不足，難以抑制城市蔓延與土地低效利用。

（3）鎮(zhèn)村規(guī)劃滯后，農(nóng)村土地整理滯后

大部分地區(qū)鎮(zhèn)村規(guī)劃滯后，缺乏有力的財政與（產(chǎn)權(quán)）制度支持，村莊布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、環(huán)境臟亂差的問題仍較突出，與經(jīng)濟社會發(fā)展和提高人民群眾生活水平的要求不相適應(yīng)。部分地區(qū)農(nóng)村居民點用地規(guī)模與農(nóng)村人口數(shù)量逆向發(fā)展。

3）地方政府行為規(guī)范與土地節(jié)約與集約利用政策約束有待健全

改革以來，地方政府在土地資源配置中具有舉足輕重的地位，不僅影響著土地價格的形成，還經(jīng)常直接參與土地配置，深刻影響著土地資源集約利用水平。但由于長期缺乏科學(xué)的發(fā)展觀與政績觀，土地產(chǎn)權(quán)與制度約束不足，地方政府失靈已經(jīng)成為江蘇省土地資源集約利用的首要障礙。土地征用制度僵化也成為助長城鎮(zhèn)低成本擴張的重要原因。

（1）土地征用制度改革滯后，城市發(fā)展成本過低

現(xiàn)行土地征用（征收）制度基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參與，農(nóng)民無法獲得公平補償，致使農(nóng)地非農(nóng)化的成本低下，城鎮(zhèn)土地過度擴張。同時，現(xiàn)行土地征用制度缺乏科學(xué)的價格生成機制，無法正確反映土地的區(qū)位級差地租，也未能借助政府力量將土地的生態(tài)價值與社會保障價值內(nèi)化，并給征地使用者與地方政府留下了過大的自由裁量空間，擴大了征地價格與其市場價值的偏差，加劇了土地浪費。

（2）制度約束乏力，地方政府行為異化

由于長期缺乏科學(xué)的政績觀指引，各級政府片面追求經(jīng)濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經(jīng)濟增長的主要工具，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過大，土地集約利用程度普遍偏低。另外，受長期計劃經(jīng)濟的影響，土地資源配置中政府直接干預(yù)過多，政府定價普遍存在，土地市場嚴(yán)重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，在江蘇經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50，招標(biāo)價格和拍賣價格分別是協(xié)議出讓價格的3～5倍和4～10倍。偏低的土地價格加劇了土地浪費與城鎮(zhèn)土地低效擴張。