三、基本養(yǎng)老保障制度

基本養(yǎng)老保障是社會(huì)保障制度所需解決的核心問題，它不僅具有維護(hù)代內(nèi)公平的再分配功能，而且還具有代際再分配的效果。中國養(yǎng)老保障制度的變遷，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是改革開放以前的“傳統(tǒng)體制”階段；二是20世紀(jì)80年代至90年代中期的“社會(huì)統(tǒng)籌”階段；三是20世紀(jì)90年代中期至今的“統(tǒng)賬結(jié)合”階段。目前在中國的城市，已經(jīng)初步建立起多層次的養(yǎng)老保障體系，主要由家庭養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等層次組成。家庭養(yǎng)老保障是老年生活保障體系中最基本的一個(gè)層次，是沒有退休金收入的老年人的主要生活依靠；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障制度，只有參加工作并履行了繳費(fèi)義務(wù)的人才能領(lǐng)到退休金。其中社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又包括三個(gè)層次，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)藏性養(yǎng)老保險(xiǎn)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶保險(xiǎn)組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)按不超過職工工資總額的20%繳納，進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金；個(gè)人賬戶按個(gè)人工資的8%繳納。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老保障體系中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它是社會(huì)統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付制和個(gè)人賬戶積累制的結(jié)合，既體現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合，又體現(xiàn)了當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的結(jié)合。1999年中國將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)的職工。2002年繼續(xù)擴(kuò)大至城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員，目前正在探索建立適合農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國務(wù)院對(duì)建立城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非常重視，先后在1997年和2000年發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（“26號(hào)文”）和《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度的試點(diǎn)方案》（“42號(hào)文”），對(duì)建立和完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了全面部署，初步確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但由于中國在未富的情況下就進(jìn)入了老齡社會(huì)，再加上歷史欠賬較多，使社會(huì)養(yǎng)老問題積重難返，目前存在的主要問題是：①養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面較窄。至2003年底，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為15506萬人，相當(dāng)于城鎮(zhèn)人口的30%，其中參保職工11646萬人，相當(dāng)于城鎮(zhèn)就業(yè)人口的45%。②養(yǎng)老金待遇偏低。由于中國城鎮(zhèn)職工工資水平普遍較低，雖然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇名義替代率較高，但實(shí)際替代率并不高，甚至還很低。目前的養(yǎng)老金水平僅能維持最基本的生活，不能滿足老年人其他方面的需求。③養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨巨大財(cái)務(wù)壓力。從全國各地的養(yǎng)老金收支情況看，許多地區(qū)動(dòng)用了全部個(gè)人賬戶資金，即使在“空賬運(yùn)行”的情況下都一直收不抵支，只能依靠各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼。2003年全國養(yǎng)老金當(dāng)期支付缺口就達(dá)500多億元，個(gè)人賬戶的空賬已擴(kuò)大至4800億元。據(jù)測(cè)算，到2033年老齡化高峰期，當(dāng)期支付缺口將達(dá)到4400多億元，空賬為14萬億元。

針對(duì)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中所存在的問題，建立適合國情的基本養(yǎng)老保障制度，需要從以下三方面著手：一是要建立多元化的養(yǎng)老保障制度。在社會(huì)統(tǒng)籌入不敷出、個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)的情況下，必須建立資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保障制度。政府通過積極引導(dǎo)并發(fā)揮各種非正式制度安排的作用，把正式制度安排與非正式制度安排有機(jī)結(jié)合起來，放大社會(huì)保障體系的效能。可以借鑒美國等發(fā)達(dá)國家實(shí)行反向抵押貸款制度，老年人將自有住房抵押給金融機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)按月給老年人支付養(yǎng)老金，通過這種住宅資產(chǎn)提前變現(xiàn)的方式，為老年人提供一筆數(shù)額可觀的養(yǎng)老金，以作為現(xiàn)有退休金的補(bǔ)充。二是建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)之間存在較大的差異，違背了代內(nèi)公平的原則。建立能夠體現(xiàn)公平性的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，首先要清理每個(gè)人的養(yǎng)老金債務(wù)，取消明顯不合理的行業(yè)、等級(jí)差別，用統(tǒng)一的工資水平來確定與職工工作年限相關(guān)的替代率，來解決原體制下退休的老人養(yǎng)老金代內(nèi)公平問題；其次要統(tǒng)籌考慮全體社會(huì)成員的養(yǎng)老保障問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的統(tǒng)一。三是確立償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的合理機(jī)制。由于中國長(zhǎng)期實(shí)行低工資的分配政策，職工上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用并沒有形成積累。而實(shí)際上，在國有資產(chǎn)的形成中包含著職工養(yǎng)老金權(quán)益，政府作為國有資產(chǎn)的所有者，是償還原體制下職工養(yǎng)老金隱性債務(wù)的責(zé)任承擔(dān)者。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，養(yǎng)老金債務(wù)一般為現(xiàn)在養(yǎng)老金的20～30倍，約占GDP的44%～66%。這筆巨額債務(wù)的償還，需要確立一個(gè)合理的分?jǐn)倷C(jī)制，不論是由公共稅收支出、國有資產(chǎn)變現(xiàn)還是發(fā)行國債，都要考慮到資金來源的性質(zhì)，并顧及代內(nèi)和代際的公平。