1.公民治理的內(nèi)涵

理查德·C.博克斯通過建構(gòu)與闡述美國21世紀新型社區(qū)治理模式，最早清晰地提出了“公民治理”這一行政模式。以政府代議者、公共服務(wù)職業(yè)者和公民之間的角色定位與關(guān)系變化為中心，主張回歸小而有回應(yīng)的政府、地方主義、公共服務(wù)職業(yè)者作為公民的幫助者和咨詢者這三種價值取向。其認為必須堅持民主原則、理性原則、責任原則和適度規(guī)模原則，提倡拋棄傳統(tǒng)官僚制的集權(quán)管理模式，變“政府中心”為“公民中心”，以此建構(gòu)公民治理模式。

公民治理理論的核心思想為：相對于被動的接受，公民更應(yīng)該積極參與；公民應(yīng)作為基層公共事務(wù)治理的主心骨，積極地參與治理；政治代理人要緊守本分，去協(xié)調(diào)而不是統(tǒng)治，要放權(quán)于公民去管理公共事務(wù)活動；行政專業(yè)人員在公民參與公共事務(wù)時不應(yīng)該去控制，而是應(yīng)當幫助。因此，在公民治理模式中，政府是短小精悍具有回應(yīng)性的，需要社區(qū)和公民更多地參與公共事務(wù)的實施。換而言之，以一種新型政府治理模式身份出現(xiàn)，把公民參與作為公共管理的中心，此即公民治理。

公民治理的一大特征就是其擁有著明晰的目標。這一模式的目標是：“在最基層的社區(qū)層面上，為了幫助公民持續(xù)、便利地參與公共事務(wù)的決策與實行，建立起必需的組織機構(gòu)，塑造出‘積極的公民’，從而最大限度地實現(xiàn)‘強勢民主’。”^[11]有必要指出的是，“積極的公民”所代表的是一批不僅關(guān)心社區(qū)事務(wù)，并且能夠在實際中積極發(fā)揮自身的作用，樂于參與其中還帶來正面的長期性影響的公民。 ^[12]“強勢民主”是一種參與的政治形態(tài)，其基本的價值在于參與的行動，公民的態(tài)度是積極地參與決策過程，但是必須在分權(quán)的政府形態(tài)下才能實現(xiàn)。

公民治理模式中主體有公民、代議者和公共服務(wù)職業(yè)者。公民指治理的利益相關(guān)者，即廣大民眾；代議者即政府或管理當局。希爾在他的文章中提到：“偏見這一品質(zhì)不能夠在代議者身上體現(xiàn)，他們最應(yīng)具有的品質(zhì)是成熟果斷，富有良知，開朗通達，不應(yīng)為你、為任何人或為任何類型的生活方式左右。他們應(yīng)該擁有的這些品質(zhì)源于天賦，不是來自你是不是喜歡，抑非是法律條文的規(guī)定，他們必須本著高度負責的精神認真對待。”^[13]公共服務(wù)職業(yè)者就是公共服務(wù)管理者，即那些全職且具備相應(yīng)能力的，投身于社區(qū)公共服務(wù)的人。

此外，還需要創(chuàng)造以下條件作為實現(xiàn)公民治理前提和基礎(chǔ)：第一，公民協(xié)調(diào)委員會。委員會通過收集來自各方不同的聲音，變民選產(chǎn)生進行中央決策制定的治理機構(gòu)為公民協(xié)調(diào)的治理機構(gòu)。第二，公民理事會。通過建立理事會，從而對地方政府進行協(xié)助。具體內(nèi)容主要是針對衛(wèi)生、消防等為代表的各項公共事務(wù)。第三，幫助者。將社區(qū)的服務(wù)、議題與政策更為直觀地傳達給公眾，并協(xié)助他們執(zhí)行日常事務(wù)。^[14]

2.公眾參與環(huán)境治理的社會條件

其一，經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步是影響公眾參與的最為顯著的影響條件。在這可以使用一句廣為人知的話：“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)具有反作用?！敝袊?jīng)濟的快速發(fā)展，在某種水平上為我國民眾的公共參與奠定了較為良好的基礎(chǔ)，這毋庸置疑地會影響到我國公眾參與的實踐。然而，在計劃經(jīng)濟體制下，公眾參與雖具有一般性和普遍性，但國家對公民的經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面進行全面干預，這使得公眾參與自發(fā)性與理性皆是不足的。因為計劃經(jīng)濟體制和當時的政治狀態(tài)的影響，這時期的公眾參與具有強烈的政治動員性、革命性和意識形態(tài)色彩，公眾參與的目的是為了響應(yīng)黨和國家的號召。從表面上來看，這時期的公眾參與是大規(guī)模且廣泛的，但此時的公眾參與并不是公民們自發(fā)自愿地做出的明確的和理性的選擇，而是在地方政府或基層政府的命令和強迫下進行集體活動。

其二，公民意識的覺醒是促進公眾參與的助跑器。當代文化學者張修林認為：“形成現(xiàn)代公民意識的意義在于，它能夠在很大程度上為現(xiàn)代民主社會核心價值理念的形成提供強有力的保障?！爆F(xiàn)代民主意識與現(xiàn)代社會的核心價值和理念處于共生的關(guān)系，它們之間彼此交融，共同促進。參與意識、監(jiān)督意識、責任意識和法律意識是構(gòu)成公民意識的四個主要構(gòu)件。在這之中作為公民意識的最重要意識是參與意識。要想塑造公民的理性參與意識，必須要提高公民對其所擁有的權(quán)利義務(wù)的深入認識與體會，讓他們親身參與有著切身利益關(guān)聯(lián)的事務(wù)。

其三，法律制度的完善是公眾參與的重要保障。依法保障公民的參與權(quán)，體現(xiàn)在各種法律法規(guī)的制定和施行上。民眾雖然享有著當家做主的權(quán)利，但是還是要用法律法規(guī)來維護和保障公民所享有的權(quán)利及相對應(yīng)的義務(wù)。此外，建設(shè)社會主義和諧社會需要依靠社會主義物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)和精神文明建設(shè)三者的有機結(jié)合，公民依法參與政治生活，進一步實現(xiàn)社會主義民主，維護社會的公平正義和安定有序。

為了推進環(huán)境決策的民主化，在法律層面為公眾合法的環(huán)境權(quán)益提供保障，國家環(huán)?？偩衷?006年2月發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。此外，已經(jīng)出臺了一系列對公開環(huán)境信息、引入公眾參與、強化社會監(jiān)督做了規(guī)定的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，例如《環(huán)境保護行政許可證暫行辦法》、《環(huán)境保護行政主管部門政務(wù)公開管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》等。法律法規(guī)是公眾參與權(quán)不可或缺的依據(jù)和重要保障。