8　實(shí)證研究：從藍(lán)圖描繪走向集體行動(dòng)的長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃

對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)而言，新概念區(qū)域規(guī)劃將不再是藍(lán)圖式的設(shè)計(jì)方案，而是一套引領(lǐng)和規(guī)范政府—市場(chǎng)—社會(huì)未來(lái)集體行動(dòng)和決策的指導(dǎo)方略。因此，它的總體要求是：分析問(wèn)題的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵而不只是表面現(xiàn)狀；確定規(guī)劃的合理目標(biāo)而不只是美觀的條文；提供可實(shí)施的規(guī)劃方案和行動(dòng)計(jì)劃而不僅僅停留在方案制定本身。長(zhǎng)三角地區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃具有以下基本特征：確立區(qū)域空間發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)指向；注重以空間政策為主的引導(dǎo)方式，并注重落實(shí)重大行動(dòng)計(jì)劃及其責(zé)任主體；趨向建立多元伙伴關(guān)系下的區(qū)域規(guī)劃實(shí)施和管理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制；持續(xù)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制的規(guī)范化和法制化。本章以分析長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)困境為基礎(chǔ)，重點(diǎn)實(shí)證研究長(zhǎng)三角地區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制。

8.1　長(zhǎng)三角地區(qū)的空間范圍和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

8.1.1　長(zhǎng)三角地區(qū)的空間范圍界定

長(zhǎng)三角地區(qū)的規(guī)劃范圍過(guò)去五年里發(fā)生了一定變化。2004年由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織制定的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要（2006—2010）》中，將規(guī)劃的空間范圍確定為：上海、南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、無(wú)錫、蘇州、常州、杭州、嘉興、湖州、紹興、寧波、舟山及后加入的臺(tái)州等16個(gè)地級(jí)以上城市，簡(jiǎn)稱“15＋1”。其中，1個(gè)直轄市——上海、江蘇的8個(gè)地級(jí)市和浙江的7個(gè)地級(jí)市（見(jiàn)圖8－1）。主要涉及上海、杭州、南京三個(gè)次級(jí)城市群地區(qū)。

后來(lái)，2008年9月7日由國(guó)務(wù)院制定公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2008〕30號(hào)），則將長(zhǎng)三角區(qū)域范圍界定為包括上海市、江蘇省和浙江?。ê?jiǎn)稱“兩省一市”）。本研究為了與已經(jīng)變化了的情況相一致，以下分析和論證將以此界定為準(zhǔn)。

圖8－1　長(zhǎng)三角地區(qū)的主要城市分布圖

來(lái)源：沈玉芳．長(zhǎng)江三角洲地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與城鎮(zhèn)空間組織模式協(xié)同性研究［M］．北京：科學(xué)出版社，2009：5．

8.1.2　長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)

1）經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比重進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年長(zhǎng)三角地區(qū)（兩省一市）的GDP總量達(dá)到5．67萬(wàn)億元、人均GDP達(dá)到3．90萬(wàn)元，分別約占全國(guó)的22．52%和20．50%。集聚了全國(guó)1／3的經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)城市和全國(guó)1／2綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣（市）。利用外商直接投資超過(guò)470億美元，占全國(guó)的52．06%。特別是，三省市大量增長(zhǎng)的外資有69．5%分布在以上海為中心的長(zhǎng)三角16個(gè)地級(jí)城市地區(qū)。進(jìn)出口總額超過(guò)6 500億美元，占全國(guó)的36．96%。

2）交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)的蘇浙滬三省市都加強(qiáng)了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是進(jìn)入2000年后，長(zhǎng)三角地區(qū)掀起了新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮。例如，上海與江蘇、浙江之間未來(lái)五年內(nèi)的高速公路聯(lián)系通道將分別增加到7條和4條，杭州灣南翼已先后興建了3座跨海大橋，現(xiàn)已建成寧波—上海的杭州灣跨海大橋，并已經(jīng)建成連接蘇南與蘇北的蘇通大橋、潤(rùn)揚(yáng)大橋，在建滬崇蘇越江通道。聯(lián)系蘇南與浙北的寧杭、乍嘉蘇等高速公路也已基本建成。由于覆蓋長(zhǎng)三角地區(qū)的快速交通網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步形成，區(qū)域內(nèi)商品、人員、技術(shù)、資金、信息的雙向流通將更加暢通和便捷。另外，上海國(guó)際航運(yùn)中心的建成，將以組合港的形式整合長(zhǎng)三角地區(qū)的港口和航運(yùn)資源，為生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造了有利條件。

3）體制改革不斷深化

首先，國(guó)家體制改革取得了進(jìn)展。自2001年以來(lái)，為了改變我國(guó)垂直金融管理體制的條塊分割弊端，設(shè)立了九大分區(qū)銀行。為了保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)有序運(yùn)行而成立了中央金融工委、并強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)證券和保險(xiǎn)的管理職能，并在我國(guó)加入WTO背景下，長(zhǎng)三角地區(qū)加強(qiáng)了三省市工商、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)的共建共享職能及其協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)與三地相關(guān)政府部門(mén)編制長(zhǎng)三角的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃綱要已基本完成。其次，上海及長(zhǎng)三角地區(qū)各地政府為區(qū)域聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展也創(chuàng)造了不少條件。進(jìn)入2003年以來(lái)，源自長(zhǎng)三角地區(qū)各地政府間人才互通、質(zhì)監(jiān)互認(rèn)、行業(yè)結(jié)盟等旨在加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展和一體化發(fā)展的多項(xiàng)政策已相繼正式出臺(tái)。以上各種舉措均涉及體制改革方面，打破了地域封鎖和弱化了行政區(qū)劃的限制，為區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)和資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造了必要的外部環(huán)境條件。這是長(zhǎng)三角地區(qū)在21世紀(jì)進(jìn)行全新意義上的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展的宏觀基礎(chǔ)。

4）企業(yè)跨地區(qū)投資不斷涌現(xiàn)

20世紀(jì)90年代末期以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的逐步推進(jìn)，在長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)逐漸成為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的最活躍微觀主體力量。其中，具有強(qiáng)大活力的民營(yíng)企業(yè)逐漸成為積極主導(dǎo)者。自2000年以來(lái)，江蘇和浙江兩省的民營(yíng)企業(yè)在長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展進(jìn)一步加深的背景下，紛紛搶灘上海，開(kāi)辟新市場(chǎng)的勢(shì)頭較強(qiáng)，并成為進(jìn)軍上海市場(chǎng)、走向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)的重要企業(yè)力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前江蘇和浙江兩省在滬的民營(yíng)企業(yè)數(shù)超過(guò)約6萬(wàn)家。其中，江蘇的總投資達(dá)223億元，浙江在滬經(jīng)商人數(shù)已超過(guò)25萬(wàn)人。近年來(lái)，上海在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)中遷移出來(lái)的企業(yè)，不斷地被江蘇和浙江所吸納，長(zhǎng)三角成為上海企業(yè)轉(zhuǎn)移的重要地區(qū)。

8.2　長(zhǎng)三角地區(qū)加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景和動(dòng)因

8.2.1　環(huán)境背景

1）國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的新特征

進(jìn)入21世紀(jì)以后，全球化突出表現(xiàn)為WTO體制框架下日益加強(qiáng)的貿(mào)易自由化和跨國(guó)公司主導(dǎo)的投資與生產(chǎn)國(guó)際化趨勢(shì)。可以說(shuō)，各國(guó)經(jīng)濟(jì)相互融合、相互依存、共同受益已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的主導(dǎo)潮流。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的市場(chǎng)國(guó)際化使得世界經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)不斷加劇。為了增強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力，各國(guó)和地區(qū)通過(guò)組成區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體或戰(zhàn)略聯(lián)盟，以區(qū)域集團(tuán)的整體優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)大趨勢(shì)。例如，歐盟地區(qū)一體化的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的積極建立等均是典型例子。至此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)已成為世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的新內(nèi)涵。鑒于此，長(zhǎng)三角地區(qū)必須在經(jīng)濟(jì)全球化向縱深發(fā)展過(guò)程中抓住機(jī)遇，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新飛躍。其中，通過(guò)促進(jìn)區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展來(lái)形成整體優(yōu)勢(shì)不失為一個(gè)優(yōu)選的策略性選項(xiàng)。

2）全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點(diǎn)

當(dāng)前，世界范圍內(nèi)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)展開(kāi)，并出現(xiàn)了以下新的發(fā)展特點(diǎn)。

（1）轉(zhuǎn)移內(nèi)容

世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)容已經(jīng)從一般加工制造業(yè)過(guò)渡到先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高附加值環(huán)節(jié)。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家在轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或勞動(dòng)密集型工序的同時(shí)，開(kāi)始有選擇地向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移資本技術(shù)雙密集產(chǎn)品及高技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)或部分R＆D活動(dòng)。

（2）轉(zhuǎn)移方式

世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以構(gòu)建全球新興產(chǎn)業(yè)鏈為目標(biāo)，以跨國(guó)企業(yè)為主體，以優(yōu)秀的大型開(kāi)發(fā)區(qū)為承接載體，對(duì)制造、研發(fā)、服務(wù)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈主要環(huán)節(jié)進(jìn)行全球市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)移和布局。

（3）轉(zhuǎn)移空間

中國(guó)成為21世紀(jì)接受世界產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)地區(qū)。在中國(guó)的世界經(jīng)濟(jì)地位顯著提升、工業(yè)制造業(yè)快速發(fā)展、潛在市場(chǎng)巨大、智力資源豐富、勞動(dòng)力資本低廉、投資環(huán)境日益改善等有利條件下，我國(guó)成為世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重地的趨勢(shì)正不斷凸顯。據(jù)國(guó)際著名咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，未來(lái)三年內(nèi)全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的直接投資將由目前的6 000億美元增加到10 000億美元，其中，將有超過(guò)700億美元的投資進(jìn)入中國(guó)。由于長(zhǎng)三角地區(qū)具有全國(guó)最完整的工業(yè)配套體系，而且地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于向工業(yè)化后期過(guò)渡階段，因此它將是21世紀(jì)我國(guó)最有條件承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域之一。

3）我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)

我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角及環(huán)渤海三大地區(qū)已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重點(diǎn)區(qū)域。特別是，自2000年以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)以其非常突出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)成為中國(guó)最具發(fā)展活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一。然而，國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)是，上海及長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)展勢(shì)頭雖然強(qiáng)勁，但也面臨著珠三角、環(huán)渤海地區(qū)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)是：

（1）三大地區(qū)的核心城市之間的競(jìng)爭(zhēng)激烈

上海在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度及科技投入等方面，與北京、深圳存在差距。根據(jù)2006年高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重來(lái)看，北京是34%、深圳是53%，而上海只有25．6%。

（2）長(zhǎng)三角地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易規(guī)模次于珠三角地區(qū)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年深圳市高新技術(shù)產(chǎn)品增加值占全市GDP的比重為31．9%；具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值達(dá)3 653億元，占全部高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值的比重為57．9%。而同期的上海市高技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為4 461億元，占全市GDP的比重為31．9%。2006年兩個(gè)地區(qū)的出口額分別是631．79億美元和847．41億美元，其中，上海的出口額是253．54億美元，比深圳少92．09億美元。

（3）長(zhǎng)三角地區(qū)的市場(chǎng)輻射能力不具明顯優(yōu)勢(shì)

相比較而言，珠三角和環(huán)渤海地區(qū)可分別影響至華南、中南、西南地區(qū)以及華北、東北及西北地區(qū)。而長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域市場(chǎng)輻射范圍還主要限于華東地區(qū)，根據(jù)目前實(shí)際情況現(xiàn)仍難以真正拓展至我國(guó)整個(gè)長(zhǎng)江流域地區(qū)。

8.2.2　主要?jiǎng)右?/p>

1）應(yīng)對(duì)入世后的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力的客觀需要

自從我國(guó)2001年11月正式加入WTO以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境、融資環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境等方面的發(fā)生了深刻的變化。長(zhǎng)三角地區(qū)作為我國(guó)最有條件參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域之一，也將面對(duì)由上述變化帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要經(jīng)受沖擊，新的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)急需形成。因此，在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要載體以高度一體化的國(guó)際性區(qū)域?yàn)橹鞯内厔?shì)下，長(zhǎng)三角地區(qū)必須把國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境所形成的外部巨大壓力轉(zhuǎn)換為動(dòng)力，通過(guò)區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展，營(yíng)造和培育區(qū)域發(fā)展的整體優(yōu)勢(shì)，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

2）引領(lǐng)21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的戰(zhàn)略需要

改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)進(jìn)一步表明，長(zhǎng)三角地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍和最具發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c(diǎn)地區(qū)之一。我國(guó)20世紀(jì)90年代末實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，同時(shí)又進(jìn)一步明確了東部發(fā)達(dá)地區(qū)的歷史使命：輻射帶動(dòng)西部共同發(fā)展、共同富裕。然而，長(zhǎng)三角地區(qū)在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)、行政分割、市場(chǎng)壁壘等一系列問(wèn)題，并已經(jīng)成為削弱地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和制約又好又快發(fā)展的主要原因。為此，長(zhǎng)三角地區(qū)必須通過(guò)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)發(fā)展以克服上述弊端，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而引領(lǐng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)“共同富裕”的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。

3）加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的內(nèi)在需要

盡管長(zhǎng)三角地區(qū)一直進(jìn)行著加強(qiáng)協(xié)作、促進(jìn)地區(qū)間聯(lián)動(dòng)發(fā)展的努力，但是總體而言，自20世紀(jì)80年代到90年代初，蘇、浙、滬三省市基本上是各自考慮自己的發(fā)展、再談地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作與協(xié)調(diào)。自1992年浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放后，在各地政府的積極推動(dòng)下，長(zhǎng)三角地區(qū)的積極合作與共同發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)重要的歷史時(shí)期。特別是20世紀(jì)90年代末期以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，各地的發(fā)展普遍遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，尋求合作和聯(lián)動(dòng)發(fā)展不僅是政府間的共同愿望，更是眾多企業(yè)的真實(shí)心聲。近年來(lái)，政府在不斷加強(qiáng)對(duì)話和協(xié)商的同時(shí)，積極營(yíng)造實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的有利環(huán)境，使三省市的企業(yè)間相互投資和生產(chǎn)協(xié)作活動(dòng)更加頻繁，規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。因此，現(xiàn)階段各地積極將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置身于長(zhǎng)三角地區(qū)的大范圍內(nèi)，先談區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展、再找自己的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。這種發(fā)展思路和行動(dòng)的轉(zhuǎn)變，既是積極面對(duì)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的理性選擇，又是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體更大發(fā)展的必然要求。

8.3　長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃：一個(gè)重要的規(guī)劃論題

8.3.1　長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義、主要目標(biāo)及作用預(yù)判

1）現(xiàn)實(shí)意義

（1）有利于緩解長(zhǎng)三角地區(qū)日益突出的人地關(guān)系矛盾

改革開(kāi)放三十年以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)的城市尤其是小城鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，新建的開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于缺少規(guī)劃而占用大量的土地，耕地面積仍在迅速減少。在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)日益深化的背景下，長(zhǎng)期依靠大量耗用土地資源和能源等取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而暴露出的各類矛盾日漸突出。在進(jìn)入以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的“十一五”發(fā)展時(shí)期，面對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境的變化和地區(qū)資源環(huán)境的嚴(yán)重約束，長(zhǎng)三角地區(qū)長(zhǎng)期依賴的“資金高投入、資源高消耗、污染高排放”粗放型發(fā)展路徑再也難以為繼，亟待轉(zhuǎn)變區(qū)域增長(zhǎng)模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”規(guī)劃期內(nèi)，浙江的工業(yè)用地已接近用完，上海的工業(yè)用地缺口達(dá)4 933．36hm2。長(zhǎng)三角地區(qū)的人均耕地目前僅為0．043hm2，甚至低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的0．053 3hm2／人的最低警戒線。由于土地資源的有限性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大空間需要之間的矛盾，帶來(lái)了極大的資源限制性效應(yīng)。在土地資源相對(duì)短缺的情況下，長(zhǎng)三角地區(qū)所進(jìn)行的大規(guī)模高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)建設(shè)，顯然有悖于區(qū)域環(huán)境規(guī)劃中最主要的“人地和諧”原則?？梢哉f(shuō)，長(zhǎng)三角地區(qū)日益突出的人地關(guān)系矛盾將對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的制約效應(yīng)。

（2）有利于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展

在全球化和區(qū)域化趨勢(shì)并存的大背景下，國(guó)家的政府間關(guān)系發(fā)生了新的變化，區(qū)域和地方治理體制的改革需求得以突現(xiàn)。國(guó)內(nèi)外區(qū)域公共管理學(xué)對(duì)政府間競(jìng)爭(zhēng)行為理論研究表明，必須正視和重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政府間競(jìng)爭(zhēng)之客觀存在。作為政府間競(jìng)爭(zhēng)類型的一種，國(guó)家內(nèi)部的政府間競(jìng)爭(zhēng)，主要包括中央和地方政府間的縱向競(jìng)爭(zhēng)與地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)。就長(zhǎng)三角地區(qū)而言，雖然關(guān)于地區(qū)內(nèi)縱向和橫向的政府間競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)組織取得一些進(jìn)展，但成效有限。主要涉及兩大問(wèn)題：一是中心城市的功能區(qū)域與市轄縣的制度區(qū)域不一致的現(xiàn)象普遍存在，影響了各級(jí)區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)施效率；二是各級(jí)、各地政府出于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)地方職能強(qiáng)烈關(guān)注，對(duì)區(qū)域利益卻視而不見(jiàn)，地方保護(hù)主義盛行，政府之間則缺乏必要的制度性合作機(jī)制。由此，各省市都在分頭打造都市圈，和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)分割現(xiàn)象一致，主要從地方政府利益考慮，制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源配置的結(jié)構(gòu)趨同和空間不平衡的弊端。

（3）有利于提升長(zhǎng)三角地區(qū)的整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

值得注意的是，世界范圍內(nèi)一定程度上，21世紀(jì)是組團(tuán)式城市群競(jìng)爭(zhēng)的世紀(jì)。20世紀(jì)下半葉，美國(guó)GDP的主要貢獻(xiàn)出自大紐約區(qū)、大芝加哥區(qū)（五大湖區(qū)）和大洛杉磯區(qū)，這三大組團(tuán)式城市群對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體貢獻(xiàn)率達(dá)到67%；而日本的GDP則主要產(chǎn)出于大東京區(qū)、坂神區(qū)、名古屋區(qū)，三大地區(qū)的整體貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過(guò)70%。

就長(zhǎng)三角地區(qū)而言，改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年長(zhǎng)三角地區(qū)的16個(gè)地級(jí)以上城市實(shí)現(xiàn)GDP超過(guò)7萬(wàn)億元，占全國(guó)的比重達(dá)到18．9%（2008年長(zhǎng)三角地域空間范圍擴(kuò)大至2省1市后，該比重上升至24%）；GDP增速為14．7%，高出全國(guó)3個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)出口總值占全國(guó)比重達(dá)到35%以上；第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)40%。但與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制高點(diǎn)與國(guó)際先進(jìn)水平相比仍有較大差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未得到充分釋放，東部沿海地區(qū)城市群組團(tuán)式發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力有待進(jìn)一步開(kāi)掘，區(qū)域空間整合的優(yōu)化能力亟須大力提升。為此，需要在原有點(diǎn)狀發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市集群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以推進(jìn)區(qū)域整體趨優(yōu)發(fā)展，通過(guò)注入新的動(dòng)力源來(lái)獲取區(qū)域整合的“發(fā)展紅利”（development dividend）。具體到長(zhǎng)三角地區(qū)，就產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源要素、企業(yè)制度、資訊體系、金融服務(wù)、對(duì)外開(kāi)放度、市場(chǎng)成熟度以及政府的協(xié)調(diào)發(fā)展意識(shí)等條件而言，長(zhǎng)三角地區(qū)是最有可能通過(guò)率先制定和實(shí)施統(tǒng)籌發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃，成為支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。在此意義上，長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃不僅是區(qū)域?qū)用娴?，更是?guó)家層面的。

（4）有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展

長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)城市分布最密集、經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、交通最便捷、綜合實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)。在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有重要的戰(zhàn)略地位和帶動(dòng)作用。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)處于重要的“十一五”和“十二五”規(guī)劃期階段和全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。在2010年全國(guó)的人均GDP將比2000年翻一番的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)要求加快實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”發(fā)展，而這正是長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的重要內(nèi)容。長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”為重要切入點(diǎn)，可以合理調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。

2）主要目標(biāo)

2004年11月10日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)決定正式啟動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)和京津冀都市圈的區(qū)域規(guī)劃編制工作試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家“十一五”規(guī)劃的總體要求，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家“十一五”規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并明確要把區(qū)域規(guī)劃放到空間規(guī)劃體系中亟待加強(qiáng)的重要位置。按照工作整體部署，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃將堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出重點(diǎn)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、分工合作、共同發(fā)展的原則，區(qū)域規(guī)劃工作分為前期研究工作和區(qū)域規(guī)劃編制兩個(gè)階段，需要完成四大主要任務(wù)：第一，明確該區(qū)域的整體定位，特別是從全球經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，確定規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和定位和不同地區(qū)（主要是省市）應(yīng)當(dāng)履行的基本職能；第二，協(xié)調(diào)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各省市共同感興趣、但任何一方都單獨(dú)難以解決的重大問(wèn)題，主要是區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共建與共享、投資環(huán)境的營(yíng)造與產(chǎn)業(yè)合理布局等；第三，統(tǒng)籌安排關(guān)系到區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重大事項(xiàng)，主要是自然資源的合理開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)和重大生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)等；第四，研究制定促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展的政策體系。

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃期以五年（2006—2010年）為基本規(guī)劃期，展望期到2015年。其中，確定的七大前期研究方向包括：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與模擬平臺(tái)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與定位、人口與城市化、產(chǎn)業(yè)定位與升級(jí)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)及政策保障體系等。

從國(guó)家制定長(zhǎng)三角地區(qū)規(guī)劃的核心目標(biāo)看，主要是明確長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的整體定位，確定區(qū)域發(fā)展的整體目標(biāo)和重點(diǎn)。另外，圍繞規(guī)劃區(qū)內(nèi)被大家共同關(guān)注但又難以單獨(dú)解決的重大問(wèn)題，如環(huán)太湖流域的環(huán)境治理、海運(yùn)、江運(yùn)、河運(yùn)、輕軌、磁懸浮、高速公路、高速鐵路、空港建設(shè)等區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，協(xié)商提出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和布局方案，研究制定促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展的相關(guān)政策。

3）作用預(yù)判

作為我國(guó)新世紀(jì)重要的跨省級(jí)區(qū)域規(guī)劃之一，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織國(guó)內(nèi)數(shù)百位專家制定的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要（2006—2010）》，在經(jīng)過(guò)了多年的研究努力之后，現(xiàn)在已經(jīng)完成最后審批程序并經(jīng)國(guó)務(wù)院審批后，并由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式頒布實(shí)施，關(guān)于它的功能作用的預(yù)見(jiàn)和判斷，主要集中在以下兩個(gè)方面：

（1）它將指導(dǎo)長(zhǎng)三角地區(qū)未來(lái)10—20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局

《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要（2006—2010）》明確了長(zhǎng)三角地區(qū)的四大戰(zhàn)略定位，即我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)中心、亞太地區(qū)重要國(guó)際門(mén)戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、我國(guó)率先躋身世界級(jí)城市群的地區(qū)；同時(shí)，確立了“一核六帶”的空間布局格局（見(jiàn)圖8－2和表8－1）。其中，“一核”是指中心城市——上海，要求充分發(fā)揮上海作為國(guó)內(nèi)外交通樞紐、長(zhǎng)三角地區(qū)要素資源配置中心和文化交流中心與創(chuàng)新源頭的作用，整合利用周邊地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)上海集聚和組織引導(dǎo)能力，以促進(jìn)區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和競(jìng)爭(zhēng)力提升?！傲鶐А狈謩e是指滬寧—滬杭沿線發(fā)展帶、沿江發(fā)展帶、沿（杭州）灣發(fā)展帶、沿海發(fā)展帶、寧湖（州）杭發(fā)展帶及沿（太）湖發(fā)展帶。

圖8－2　長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的“一核六帶”空間布局結(jié)構(gòu)

來(lái)源：長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃“一核六帶”．http：／／www．people．com．cn，2007－04－02．

（2）它將促進(jìn)緩解地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同構(gòu)矛盾

新規(guī)劃綱要的出臺(tái)是要重點(diǎn)解決政府主導(dǎo)的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題。它的實(shí)施要求長(zhǎng)三角地區(qū)各省市必須更多地從區(qū)域全局和整體統(tǒng)籌角度進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。未來(lái)長(zhǎng)三角地區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展三類產(chǎn)業(yè)，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，先進(jìn)制造業(yè)為主體，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。同時(shí)，規(guī)劃將石化、鋼鐵等重化工業(yè)和電子信息等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)確定為重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，并將促進(jìn)其在重點(diǎn)地區(qū)的集聚。對(duì)于裝備制造、紡織輕工和旅游業(yè)等長(zhǎng)三角地區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)支柱產(chǎn)業(yè)，明確提出要進(jìn)一步予以鞏固和提升。而以金融保險(xiǎn)、交通運(yùn)輸、現(xiàn)代物流、信息咨詢、教育培訓(xùn)、中介服務(wù)等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生物醫(yī)藥、新材料等具有先導(dǎo)作用的新興產(chǎn)業(yè)，則是長(zhǎng)三角地區(qū)未來(lái)發(fā)展的希望所在。更為重要的是，為了避免產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)，確保產(chǎn)業(yè)分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，規(guī)劃綱要還進(jìn)一步明確了三類產(chǎn)業(yè)空間布局的引導(dǎo)方向，以引導(dǎo)各地政府避免政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題。然而，有不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)，這種引導(dǎo)對(duì)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)將起到一定的作用，但究竟能不能真正解決問(wèn)題，還要看規(guī)劃的約束性以及規(guī)劃實(shí)施后的評(píng)估結(jié)果。

表8－1　長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的六大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶

來(lái)源：根據(jù)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃“一核六帶”．人民網(wǎng)，2007－04－02．

8.3.2　長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程

（1）主要階段

第一階段：1982年12月國(guó)務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室正式成立。應(yīng)該說(shuō)，長(zhǎng)三角地區(qū)正式列入國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要標(biāo)志是1982 年12月22日國(guó)務(wù)院成立的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室。上海經(jīng)濟(jì)區(qū)建立后，先后進(jìn)行過(guò)三次范圍調(diào)整來(lái)擴(kuò)大地域范圍：第一次由原來(lái)的14個(gè)城市調(diào)整為上海、江蘇、浙江和安徽（1984年）；第二次調(diào)整增加了江西省；第三次調(diào)整又增加了福建省。這一時(shí)期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要以行政區(qū)劃為依托，從跨省市的分行業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃做起，以計(jì)劃手段為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，各重要行業(yè)必須在服務(wù)于國(guó)家計(jì)劃基礎(chǔ)上，納入?yún)^(qū)域的行業(yè)規(guī)劃。

第二階段：20世紀(jì)90年代初到2000年。該階段的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體主要以長(zhǎng)三角地區(qū)部分城市為主，通過(guò)滬浙蘇三省市政府分管領(lǐng)導(dǎo)參加的聯(lián)席會(huì)議和長(zhǎng)三角地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行座談和協(xié)商。另外，以推進(jìn)二省一市區(qū)域合作體制的完善為主要突破口，建立有決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層組成的區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制框架的制度創(chuàng)新時(shí)期。

第三階段：從21世紀(jì)開(kāi)始至今。目前，長(zhǎng)三角地區(qū)將在國(guó)家出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》大背景下，進(jìn)一步提出完善兩省一市區(qū)域合作體制與機(jī)制的總體思路。

（2）主要內(nèi)容

20世紀(jì)80年代，長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)歷了以企業(yè)為主體的生產(chǎn)要素合作的階段。20世紀(jì)80年代初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我國(guó)提出要通過(guò)10至20年的努力建立起從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本構(gòu)架。在這一大背景下，長(zhǎng)三角地區(qū)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織（企業(yè)）不斷涌現(xiàn)，并以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式，實(shí)行跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，各類企業(yè)在政府搭建的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)戲臺(tái)上重點(diǎn)開(kāi)展了人流、物流、技術(shù)流、資金流、信息流的生產(chǎn)要素合作。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)主要是以政府為主體的制度要素合作階段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方向的改革日益深入與相應(yīng)體制的不斷完善，在長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速增長(zhǎng)。在長(zhǎng)三角地區(qū)生產(chǎn)力不斷提高和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的強(qiáng)烈驅(qū)使下，以行政區(qū)經(jīng)濟(jì)為核心的條塊分割體制嚴(yán)重束縛了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前進(jìn)步伐，由此，以制度創(chuàng)新為目標(biāo)的長(zhǎng)三角地區(qū)合作機(jī)制體制的任務(wù)提上了重要議事日程，即進(jìn)入了以機(jī)制體制改革為核心的制度合作階段。概括而言，其核心是解決生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力的體制問(wèn)題。與前期要素合作的主體不同，該階段的合作主體是政府組織。

目前，長(zhǎng)三角地區(qū)跨省市的區(qū)域協(xié)調(diào)主要集中在公共制度領(lǐng)域，也即研究制定區(qū)域一體化目標(biāo)下需要共同解決的制度障礙和政策差別，但成效不大。2000年以后，長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)地方政府在制度機(jī)制合作方面，已經(jīng)有了不少突破（見(jiàn)專欄8－1）。重點(diǎn)包括：大交通制度合作、港口群組合與功能定位、城市群發(fā)展制度創(chuàng)新、區(qū)域金融一體化、產(chǎn)業(yè)布局和分工協(xié)作、環(huán)境與資源保護(hù)合作等領(lǐng)域的制度合作等?？傮w上看，進(jìn)入“十一五”時(shí)期以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)三省市政府的制度合作出現(xiàn)了由硬件向軟件、由經(jīng)濟(jì)向民生、由基礎(chǔ)設(shè)施共建共享向公共服務(wù)一體化等領(lǐng)域拓展的趨勢(shì)。

專欄8－1　長(zhǎng)三角地區(qū)政府協(xié)調(diào)的主要機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成了層次分明、分工合理的四級(jí)協(xié)調(diào)合作機(jī)制。主要包括：

（1）三省市主要政府領(lǐng)導(dǎo)的定期磋商機(jī)制。該機(jī)制主要是三省市主要政府領(lǐng)導(dǎo)就區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題進(jìn)行定期磋商會(huì)談，研究確定區(qū)域合作的總體要求和重點(diǎn)事項(xiàng)。21世紀(jì)初，三省市主要領(lǐng)導(dǎo)建立了長(zhǎng)三角區(qū)域定期磋商機(jī)制。2004年一市兩省主要領(lǐng)導(dǎo)在上海進(jìn)行會(huì)談，啟動(dòng)了定期磋商機(jī)制；2005年一市兩省主要領(lǐng)導(dǎo)在浙江進(jìn)行會(huì)談，明確要重點(diǎn)推進(jìn)交通、科技創(chuàng)新、環(huán)保、能源等四個(gè)平臺(tái)建設(shè)；2006年一市兩省主要領(lǐng)導(dǎo)在江蘇進(jìn)行會(huì)談，討論修改完善長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃的有關(guān)問(wèn)題，并明確以貫徹和落實(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃為契機(jī)，在新起點(diǎn)上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)進(jìn)一步促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)動(dòng)和諧發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)區(qū)域合作新局面。

（2）三省市常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)主持的“三地經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”機(jī)制。它由上海、江蘇、浙江一市兩省政府領(lǐng)導(dǎo)于2001年共同發(fā)起組織，推進(jìn)落實(shí)一市兩省主要領(lǐng)導(dǎo)明確的各項(xiàng)工作重點(diǎn)，形成了“高層領(lǐng)導(dǎo)溝通協(xié)商、座談會(huì)明確任務(wù)、聯(lián)絡(luò)組綜合協(xié)調(diào)、專題組推進(jìn)落實(shí)”的合作機(jī)制，座談會(huì)聯(lián)絡(luò)組設(shè)在一市兩省的發(fā)展改革委。座談會(huì)按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、密切合作、互利互惠、共同發(fā)展”的原則，圍繞優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，共同研討推進(jìn)一市兩省共同關(guān)心的經(jīng)濟(jì)合作和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

（3）三省市政府相關(guān)職能部門(mén)溝通協(xié)商的專題合作機(jī)制。主要圍繞共同關(guān)心的跨區(qū)域重大事項(xiàng)，設(shè)立了相關(guān)職能部門(mén)間的聯(lián)席會(huì)議制度或聯(lián)絡(luò)制度。目前，已經(jīng)先后成立了構(gòu)筑區(qū)域道路貨運(yùn)、區(qū)域信息資源共享、區(qū)域旅游合作、區(qū)域生態(tài)污染聯(lián)防、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域人力資源合作、區(qū)域誠(chéng)信體系建設(shè)、共同推進(jìn)自主創(chuàng)新、區(qū)域能源合作等重點(diǎn)合作專題組。

（4）長(zhǎng)三角地區(qū)16城市市長(zhǎng)參加的長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制。前身為1992年建立的長(zhǎng)三角15城市協(xié)作部門(mén)主任聯(lián)席會(huì)議制度，1997年升格為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的基本任務(wù)是貫徹落實(shí)“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”精神，按照各城市的發(fā)展需要，推進(jìn)城市間合作項(xiàng)目實(shí)施，協(xié)調(diào)解決城市間的實(shí)際問(wèn)題。

來(lái)源：周振華．建設(shè)全球城市加快城市轉(zhuǎn)型［M］．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008：166．

8.3.3　當(dāng)前長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的主要困境

1）剛性的行政壁壘難以打破

在我國(guó)當(dāng)前體制背景下，多元利益主體下的長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施必然是非常艱難的過(guò)程。由于傳統(tǒng)觀念不利影響等方面的原因，我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直障礙重重，相關(guān)區(qū)域規(guī)劃的成效也總是事倍功半（見(jiàn)表8－2）。20世紀(jì)80年代中期被撤銷(xiāo)的具有部分管理職能的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)期望用行政推動(dòng)型方式以消除區(qū)域壁壘、實(shí)現(xiàn)合理的區(qū)域分工是不切實(shí)際的奢想。

長(zhǎng)三角地區(qū)存在有多個(gè)政府主體和公私主體。利益主體的多元化以及由此產(chǎn)生的政府制度政策與個(gè)人或組織行為選擇等方面的差異仍是制約區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的重要因素。近年來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)組織構(gòu)建雖然進(jìn)展比較快，但真正的成效有限。主要涉及兩大類問(wèn)題：一是中心城市的功能區(qū)域與市轄縣的制度區(qū)域不一致的現(xiàn)象普遍存在，在一定程度上影響了區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)施效率；二是各地方政府出于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)地方職能強(qiáng)烈關(guān)注，對(duì)區(qū)域利益卻視而不見(jiàn)，地方保護(hù)主義盛行，政府之間缺乏必要的合作與協(xié)調(diào)。

表8－2　我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)步履維艱的主要根源及其特征表現(xiàn)

來(lái)源：楊保軍．我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的困境及出路［J］．城市規(guī)劃，2004（10）：27－29．

一般而言，作為國(guó)家利益的分解、中央利益的平行，客觀上存在著地方利益。而且，地方政府又通常被認(rèn)為是地方利益的代表者，也正是基于此，地方政府具有其相對(duì)獨(dú)立的利益訴求和目標(biāo)任務(wù)。特別是在我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效考核制度下，省級(jí)及其以下政府更多考慮任期內(nèi)如何推動(dòng)實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益。受此本能的驅(qū)動(dòng)，將會(huì)在面對(duì)以犧牲本行政區(qū)的短期利益來(lái)保障區(qū)域共同整體利益的問(wèn)題時(shí)，會(huì)出現(xiàn)急功近利的現(xiàn)象，進(jìn)而推遲或抵制區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程；同時(shí)，三省市行政區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)既缺乏足夠的內(nèi)在動(dòng)力，也缺乏相應(yīng)的操作機(jī)制。地方政府在追求任期內(nèi)良好績(jī)效驅(qū)動(dòng)下以該行政地區(qū)的利益最大化為目標(biāo)，從而在區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)利益沖突時(shí)，往往會(huì)只考慮本行政區(qū)的利益，從而阻礙區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)行區(qū)域合作的最高利益還主要是各地區(qū)自身的利益。相關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地政府在區(qū)域合作利益與本地利益發(fā)生矛盾時(shí)，首先維護(hù)的是本地區(qū)利益。由于缺乏橫向區(qū)域合作的績(jī)效考核，對(duì)兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)層面確立的平臺(tái)建設(shè)和合作專題缺乏評(píng)估、激勵(lì)與督促機(jī)制，當(dāng)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生矛盾時(shí)，往往行政區(qū)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位。由于缺乏區(qū)域合作的激勵(lì)與督促機(jī)制，很容易造成地區(qū)發(fā)展與區(qū)域整體利益最大化的嚴(yán)重脫節(jié)。

長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)在許多微觀層面合作，受制于地方政府行政性壁壘政策障礙。如對(duì)本地區(qū)企業(yè)或資源有競(jìng)爭(zhēng)的非本地區(qū)的企業(yè)，通過(guò)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，主要表現(xiàn)為，當(dāng)?shù)卣块T(mén)采取帶有歧視性的前置審批，重復(fù)審批、重復(fù)檢驗(yàn)、增加收費(fèi)等手段，阻撓或限制外地企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)。對(duì)已進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)的，對(duì)企業(yè)注冊(cè)地與實(shí)際經(jīng)營(yíng)地的雙重征稅?；フJ(rèn)制度沒(méi)有建立，不認(rèn)同外地企業(yè)和產(chǎn)品的地方標(biāo)準(zhǔn)等，使企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難。在土地批租中，以不公開(kāi)的地價(jià)、招商引資讓稅等暗箱操作，直接影響了長(zhǎng)三角地區(qū)的一體化進(jìn)程。

在此現(xiàn)實(shí)背景下，新的長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃能否真正落實(shí)并取得成效一直是參與制定規(guī)劃的眾多學(xué)者和部分地方政府的擔(dān)憂。故此，有專家學(xué)者指出，現(xiàn)有各層面的協(xié)商機(jī)制本身就囿于行政區(qū)劃的轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和思維束縛，尚難以主動(dòng)形成對(duì)行政壁壘的有力突破。所以，新的長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃必然遇到由地方政府利益訴求為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)難題。

2）權(quán)威性區(qū)域空間綜合協(xié)調(diào)機(jī)制依然缺乏

區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施必然要涉及與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的空間布局協(xié)調(diào)；建設(shè)布局與國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)；各地區(qū)間、城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。在此過(guò)程中，涵蓋了部門(mén)間、地區(qū)間、部門(mén)與地區(qū)間的多種利益矛盾及國(guó)家與地方間、集體與個(gè)人間等多重利益矛盾。顯然，要真正做好綜合協(xié)調(diào)并不容易。由于上述原因，以往的不少規(guī)劃在綜合協(xié)調(diào)方面存在著明顯的不足。有些規(guī)劃只是將各相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃布局方案拼湊匯總在一起，多數(shù)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)主要是靠少數(shù)規(guī)劃者主管性的整合方案變成文本和圖紙，并沒(méi)有與利益沖突的各相關(guān)方充分協(xié)商程序下的一致共識(shí)與共同行動(dòng)，所以大多區(qū)域規(guī)劃難以真正起到指導(dǎo)和約束作用。同樣，新的長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃并沒(méi)有提供更新、更權(quán)威的區(qū)域空間綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

從規(guī)劃組織層面看，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中我國(guó)巨大的區(qū)域發(fā)展差異，單憑一個(gè)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)司進(jìn)行統(tǒng)管顯然是力不從心的。目前，我們必須正視的尷尬困境是，就長(zhǎng)三角地區(qū)的兩省一市來(lái)看，雖然三省市均可算是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較成功，但多年來(lái)在推進(jìn)一體化發(fā)展過(guò)程中，港口交通航運(yùn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、要素市場(chǎng)統(tǒng)一、人口社會(huì)保障等迫切需要一體化的重要領(lǐng)域仍有許多瓶頸。

目前，長(zhǎng)三角地區(qū)的行政協(xié)調(diào)已有三個(gè)層次的機(jī)制。第一個(gè)層次是蘇浙滬兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)的不定期會(huì)晤，目前已確定能源、環(huán)保、大交通、科技等合作專題；第二個(gè)層次是具有常務(wù)副省長(zhǎng)級(jí)別的蘇浙滬經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展年度座談會(huì)。它主要以“項(xiàng)目推進(jìn)”的形式，下設(shè)一系列專題組推進(jìn)具體工作；第三個(gè)層次是16個(gè)會(huì)員城市的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。由于長(zhǎng)三角地區(qū)政府間協(xié)商機(jī)制還是非制度化的協(xié)調(diào)行為，政府之間的協(xié)議轉(zhuǎn)變成具體可以操作的制度性內(nèi)容，仍然需要做出巨大努力。就有的協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作實(shí)際看，還存在“協(xié)商探討容易，計(jì)劃立項(xiàng)比較容易，而推進(jìn)實(shí)施非常困難”的局面。

圖8－3　當(dāng)前長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃面臨的主要困境

雖然《長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃》的編制和實(shí)施，將長(zhǎng)三角區(qū)域整體發(fā)展問(wèn)題上升到了國(guó)家層面，一定意義上是增加了該規(guī)劃的行政權(quán)威。然而，這并未真正觸及如何解決未來(lái)的新規(guī)劃推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中無(wú)法回避的行政分割問(wèn)題。長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施難主要源于兩大類困境沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展：政策困境和規(guī)劃困境（見(jiàn)圖8－3）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架下，雖然長(zhǎng)三角區(qū)域的企業(yè)間要素合作發(fā)展勢(shì)頭良好，但是區(qū)域的深層次協(xié)調(diào)合作需要政府間加強(qiáng)制度合作。目前的多種區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制僅停留在地方政治精英間的磋商、溝通、對(duì)話。兩省一市最高領(lǐng)導(dǎo)層面每年一次的協(xié)商會(huì)議制度主要功能是互通信息，會(huì)議紀(jì)要文件不具有法律約束力而難以落實(shí)（見(jiàn)表8－3）。從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，早在2005年兩省一市主要政府部門(mén)研究確定的能源、環(huán)保、交通、科技四大區(qū)域合作平臺(tái)，半數(shù)未能落實(shí)。2007年兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)達(dá)成的八大專題中初步落實(shí)的有六個(gè)專題。另外，由于兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)達(dá)成共識(shí)不公開(kāi)，相關(guān)職能部門(mén)常常會(huì)不了解會(huì)議精神而難以貫徹執(zhí)行。

囿于國(guó)家中央政府不可能就長(zhǎng)三角地區(qū)的所有區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行上層協(xié)調(diào)，它仍然主要是“影子權(quán)力”的作用。然而，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的推進(jìn)實(shí)施還必須主要依靠區(qū)域內(nèi)部參與各方的協(xié)同行動(dòng)。所以，學(xué)者和相關(guān)政府部門(mén)對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施效果持有謹(jǐn)慎態(tài)度。

表8－3　區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制比較

來(lái)源：引自洪銀興，等．長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式與機(jī)制［M］．北京：清華大學(xué)出版社，2003：49．

3）合理的區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展緩慢

地方利益是地方政府最關(guān)注的重點(diǎn)。長(zhǎng)三角地區(qū)合作工作推進(jìn)困難的重要原因，就是地方利益訴求泛濫。在長(zhǎng)三角的地方政府合作中，目前對(duì)建立責(zé)任共擔(dān)、利益共享的合作制度，根本就沒(méi)有考慮。這就是這些年長(zhǎng)三角地區(qū)合作推進(jìn)困難的重要原因所在。在調(diào)研中，江蘇和浙江的相關(guān)政府部門(mén)提出，根據(jù)落實(shí)國(guó)務(wù)院的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，長(zhǎng)三角區(qū)域合作應(yīng)該盡快建立區(qū)域性建設(shè)項(xiàng)目的利益共享機(jī)制、盡快研究跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、利稅分成、土地指標(biāo)、水環(huán)境治理、節(jié)能減排等方面的收益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制。盡快建立重大項(xiàng)目責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，形成生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

8.4　長(zhǎng)三角地區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的特征及其實(shí)施機(jī)制

8.4.1　長(zhǎng)三角地區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的主要特征

1）目標(biāo)定位：全球競(jìng)爭(zhēng)性城市區(qū)域

全球競(jìng)爭(zhēng)性城市區(qū)域的定位應(yīng)主要建立在區(qū)域的內(nèi)外聯(lián)系基礎(chǔ)上。因此，全球競(jìng)爭(zhēng)性城市區(qū)域更加強(qiáng)調(diào)在全球化的背景之下，通過(guò)區(qū)域內(nèi)部的空間治理和職能組織，以形成高效、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的全球性區(qū)域?yàn)橹饕拍睢慕?jīng)濟(jì)地理學(xué)角度看，長(zhǎng)三角地區(qū)不僅僅是三個(gè)省級(jí)行政區(qū)范圍的加和概念，更主要還是經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念。從區(qū)域規(guī)劃學(xué)角度看，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的功能定位應(yīng)當(dāng)是：促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織與資源要素的空間配置合理化，在內(nèi)部空間發(fā)展的集聚與擴(kuò)散機(jī)制的深度作用下，推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)成為內(nèi)外部聯(lián)系緊密、生產(chǎn)素質(zhì)—生活素質(zhì)—環(huán)境素質(zhì)的協(xié)同提升的全球競(jìng)爭(zhēng)性城市區(qū)域。

依此為規(guī)劃總目標(biāo)，通過(guò)深入實(shí)施區(qū)域內(nèi)的各層次規(guī)劃的開(kāi)展，成為長(zhǎng)三角地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃。主要內(nèi)容包括：第一，借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)大都市帶發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，揭示長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，為兩省一市相關(guān)決策提供參考依據(jù)；第二，尋求長(zhǎng)三角地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的思路和對(duì)策，整合資源優(yōu)勢(shì)，降低發(fā)展成本，共保生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力；第三，探索在目前行政體制和制度環(huán)境下跨省級(jí)區(qū)區(qū)域規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的政策性工具。

2）實(shí)施基礎(chǔ)：多元主體集體決策建構(gòu)區(qū)域整體利益

不可否認(rèn)，長(zhǎng)三角地區(qū)一體化的動(dòng)力因素既有具體的地方利益，也涉及高級(jí)的區(qū)域價(jià)值取向。新概念區(qū)域規(guī)劃倡導(dǎo)建立在保障或補(bǔ)償?shù)胤秸婊A(chǔ)上，將促進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體性發(fā)展而形成共同的空間視野和綜合性區(qū)域認(rèn)同與意識(shí)。這種認(rèn)同與意識(shí)對(duì)于區(qū)域規(guī)劃組織和實(shí)施的多種合作途徑是不可或缺的。然而，評(píng)判區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的視角僅僅單純依據(jù)規(guī)劃結(jié)果并不十分重要，更為重要的是在從組織到實(shí)施再到評(píng)估等多環(huán)節(jié)過(guò)程中，區(qū)域行為主體是否能根據(jù)實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域良性治理的目標(biāo)要求，自愿加強(qiáng)溝通和尋求合作、確認(rèn)共同的區(qū)域性發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)、既能清晰闡述和保障自身利益也共同參與符合區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略方向的政策行動(dòng)。然而，由于各級(jí)行政轄區(qū)的空間分割和相應(yīng)現(xiàn)存行政體制的剛性特點(diǎn)，區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程不可避免地要面臨區(qū)域功能空間邏輯與行政地域空間邏輯的不匹配問(wèn)題。因此，建立在經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)效果等協(xié)調(diào)一致基礎(chǔ)上的區(qū)域整體性認(rèn)同是一個(gè)非常艱難的過(guò)程，但其意義和價(jià)值更甚于長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的方案本身。

3）本質(zhì)屬性：城鎮(zhèn)密集區(qū)域的協(xié)調(diào)型規(guī)劃

長(zhǎng)三角地區(qū)的新概念區(qū)域規(guī)劃將是區(qū)域空間組織進(jìn)行有序重構(gòu)的系統(tǒng)過(guò)程。其要義是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)空間結(jié)構(gòu)和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。為此，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃要在長(zhǎng)三角地區(qū)的整體和諧發(fā)展過(guò)程中，把更多注意力放在解決區(qū)域性重大問(wèn)題上。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，合理利用政府的調(diào)控手段，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置和整合資源的基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，使長(zhǎng)三角地區(qū)逐步形成一個(gè)空間結(jié)構(gòu)合理、城市和產(chǎn)業(yè)分工明確、經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯提高、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化地區(qū)，盡快發(fā)展成為我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域合作的重要基地。調(diào)控重點(diǎn)包括：協(xié)調(diào)區(qū)域空間的綜合發(fā)展，協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)化和銜接，綜合協(xié)調(diào)空間開(kāi)發(fā)和建設(shè)與國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治。

8.4.2　長(zhǎng)三角地區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制

1）創(chuàng)新三省市的行政協(xié)調(diào)機(jī)制網(wǎng)絡(luò)

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)建立高效、公開(kāi)、透明的配套協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過(guò)落實(shí)現(xiàn)實(shí)可行的一系列保障措施，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，制定分段實(shí)施計(jì)劃，以保證長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的穩(wěn)步推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（1）行政協(xié)調(diào)的必要性

中外區(qū)域規(guī)劃的實(shí)踐表明，規(guī)劃體系必然擴(kuò)展到所有層次的政府，原因在于國(guó)家層面的規(guī)劃包含了許多必須由地方政府完成的政策目標(biāo)。即其實(shí)施的關(guān)鍵在于地方政府層次。盡管?chē)?guó)家層面的規(guī)劃給地方政府下達(dá)了明確的政策目標(biāo)，但地方政府也有權(quán)力確定合理的自我發(fā)展方向。這種狀態(tài)或博弈格局顯然會(huì)影響到區(qū)域規(guī)劃制定的組織方式以及地方政府真正實(shí)施該規(guī)劃的可能性或積極性。另外，作為國(guó)家戰(zhàn)略高度的長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃，其實(shí)施離不開(kāi)國(guó)家層面的體制機(jī)制保障。這一保障應(yīng)該由四大內(nèi)容組成：一是整體規(guī)劃，二是協(xié)調(diào)制度，三是督辦體系，四是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。從當(dāng)前的實(shí)際需要看，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是第一位的。因?yàn)橐?guī)劃制定和協(xié)調(diào)制度建設(shè)要有牽頭機(jī)構(gòu)，規(guī)劃、制度、政策的落實(shí)以及事后檢查、評(píng)估要有督辦機(jī)構(gòu)。否則，單靠地方相互間協(xié)調(diào)推進(jìn)，存在速度慢、矛盾已經(jīng)產(chǎn)生以及容易與中央的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、政策產(chǎn)生背離。長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域一體化問(wèn)題已經(jīng)存在很長(zhǎng)時(shí)期，但始終沒(méi)有取得理想性進(jìn)展就是很好的例證。在國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)牽頭編制和實(shí)施的《長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃綱要》后，三省市間的區(qū)域合作態(tài)勢(shì)出現(xiàn)了明顯變化。但在當(dāng)前各地政府主導(dǎo)當(dāng)?shù)匕l(fā)展作用還比較顯著的現(xiàn)實(shí)狀況下，其協(xié)調(diào)合作的難度仍然比較大。

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃是典型的跨省區(qū)區(qū)域規(guī)劃。在當(dāng)前我國(guó)行政管理體制框架下，它的實(shí)施全部依靠各行政主體自覺(jué)自愿、不折不扣地執(zhí)行規(guī)劃不具有完全的現(xiàn)實(shí)性，但主要依靠中央政府強(qiáng)制推行又與基于新區(qū)域主義的新概念區(qū)域規(guī)劃理念存在較大差距。從國(guó)外區(qū)域規(guī)劃的成功案例看，不乏運(yùn)用靈活的發(fā)展共識(shí)或形成靈活的地域（亦即所謂的“軟界限”）之模式。當(dāng)能保持一定的政治穩(wěn)定性和維持長(zhǎng)期的義務(wù)承擔(dān)目標(biāo)時(shí)，它將是獨(dú)立于常規(guī)政府行政格局之外比較可取的一種有效方法。因此，通過(guò)跨省區(qū)組織的協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)形成區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施具有不可替代的推動(dòng)作用。

有學(xué)者認(rèn)為，政府間關(guān)系的內(nèi)涵首先應(yīng)該是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者，后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列，以利益關(guān)系為先，才是政府之間關(guān)系的真正內(nèi)涵?？梢哉f(shuō)，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治生活中的普遍現(xiàn)象。長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府涉及三個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括1個(gè)直轄市——上海、31個(gè)地級(jí)市（江蘇和浙江）和110多個(gè)縣（市）。由于區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程也是地方政府間利益沖突的協(xié)調(diào)平衡過(guò)程，這就需要建立政府間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括各競(jìng)爭(zhēng)主體的權(quán)限、責(zé)任和利益的明確劃分和財(cái)政稅收支付轉(zhuǎn)移。地方政府間協(xié)調(diào)與合作應(yīng)充分利用兩個(gè)效應(yīng)：一是鄰域效應(yīng)。它是外部效應(yīng)或外部性的一種，指在地理空間上相鄰相接并加以合作而產(chǎn)生的外部效應(yīng)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)地區(qū)的戰(zhàn)略和競(jìng)爭(zhēng)行為總是首先對(duì)其臨近地區(qū)產(chǎn)生影響，這種影響既有正面的也有負(fù)面的。地方政府之間的合作應(yīng)盡可能減少負(fù)面效應(yīng)，而增大正面效應(yīng)。例如，長(zhǎng)三角地區(qū)的上海和蘇州、無(wú)錫、杭州之間，上海的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)會(huì)導(dǎo)致周?chē)Y源向上海聚集，從而對(duì)周邊地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)壓力。但事實(shí)證明，這些地區(qū)又很好地利用了上海的優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)與上海之間的分工與協(xié)作，融入到上海的發(fā)展框架和經(jīng)濟(jì)體系之中實(shí)現(xiàn)了雙贏。二是集群效應(yīng)。集群是指在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)存在一群相互關(guān)聯(lián)的公司、供應(yīng)商、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和專門(mén)的制度和協(xié)會(huì)等。集群不僅僅降低交易成本、提高效率，而且可以改進(jìn)激勵(lì)方式，創(chuàng)造出信息、專業(yè)化制度和名聲等集體財(cái)富。更重要的是，集群能夠改善創(chuàng)新的條件和加速生產(chǎn)率的成長(zhǎng)，也更有利于新企業(yè)的創(chuàng)生，從而增強(qiáng)地方競(jìng)爭(zhēng)力。

（2）建立多層次的行政協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制特點(diǎn)是，中央—地方的垂直協(xié)調(diào)與地方—地方的橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合，而且以橫向行政協(xié)調(diào)為主。同時(shí)，區(qū)域規(guī)劃的編制應(yīng)著重關(guān)注不同地方發(fā)展的實(shí)際需要，在項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中重點(diǎn)加強(qiáng)地方政府間的協(xié)商與合作，確定影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大項(xiàng)目規(guī)劃內(nèi)容及其實(shí)施方法。具體方法可以有：一是建立跨省級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)，通過(guò)定期不定期舉行聯(lián)席會(huì)議、招商推介、人員交流、領(lǐng)導(dǎo)互訪等多種形式，對(duì)區(qū)域規(guī)劃中涉及的一些重大事項(xiàng)和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商和決策；二是建立跨地市協(xié)調(diào)機(jī)制，就更加具體的一些事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，內(nèi)容可以包括交通運(yùn)輸、生態(tài)保護(hù)、市場(chǎng)建設(shè)、能源、水利等領(lǐng)域，探索建立更加靈活多樣的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，包括合作辦公、現(xiàn)場(chǎng)督辦、共同會(huì)商等。

不言而喻，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施必然會(huì)牽涉到政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作問(wèn)題。以往的規(guī)劃實(shí)施實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)困難是“誰(shuí)都想?yún)f(xié)調(diào)別人、但誰(shuí)都不想被別人協(xié)調(diào)”。因此，由于涉及領(lǐng)域多、任務(wù)重、時(shí)間長(zhǎng)，長(zhǎng)三角地區(qū)的新概念區(qū)域規(guī)劃必然是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。這需要成立專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)分階段目標(biāo)和任務(wù)。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位應(yīng)包括各相關(guān)部門(mén)，以加強(qiáng)相互間溝通協(xié)調(diào)，確保各項(xiàng)政策和任務(wù)的順利制定和穩(wěn)步推進(jìn)。各省應(yīng)成立長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各地市也要相應(yīng)成立市級(jí)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)省、市不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)溝通。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之間也應(yīng)建立規(guī)范有效的分工合作和協(xié)商溝通機(jī)制，避免各自出臺(tái)政策和規(guī)劃的交叉沖突，確保規(guī)劃涉及重大項(xiàng)目的順利實(shí)施。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將牽頭成立蘇浙滬兩省一市領(lǐng)導(dǎo)組成的長(zhǎng)三角地區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)，組織開(kāi)展對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，統(tǒng)一協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中涉及各方利益的重大問(wèn)題，慎重提出規(guī)劃進(jìn)一步的修訂方案。

2）改革區(qū)域規(guī)劃實(shí)施管理體制機(jī)制

從國(guó)外大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)和管理的做法與經(jīng)驗(yàn)看，各類跨區(qū)域行政組織的成立和運(yùn)作效果是各有得失。但是大多取得的一致經(jīng)驗(yàn)是，區(qū)域規(guī)劃必須體現(xiàn)全局性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，在此基礎(chǔ)上建立跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)（如區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)席會(huì)議、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟或協(xié)調(diào)委員會(huì)等），并賦予相應(yīng)的規(guī)劃和調(diào)控權(quán)，由它來(lái)處理解決單一地方政府無(wú)力解決的難點(diǎn)問(wèn)題。長(zhǎng)三角地區(qū)包括三個(gè)省級(jí)行政區(qū)，目前還沒(méi)有一個(gè)功能完善的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)來(lái)組織協(xié)調(diào)整個(gè)區(qū)域規(guī)劃工作。為此，長(zhǎng)三角地區(qū)可以借鑒以英國(guó)和德國(guó)為代表的多元調(diào)控模式，構(gòu)建這一地區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施和管理的機(jī)制體制框架。

在我國(guó)多政府實(shí)體存在的情況下，可嘗試建立跨區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃和治理機(jī)制和相關(guān)體制，通過(guò)我國(guó)比較完善的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，由相應(yīng)的政府部門(mén)牽頭進(jìn)行多部門(mén)合作治理協(xié)調(diào)，科學(xué)制訂合理的用地規(guī)模，除保護(hù)耕地、節(jié)約用地和提高土地利用強(qiáng)度外，還應(yīng)加強(qiáng)土地控制，將耕地視為城鄉(xiāng)景觀的重要組成部分加以規(guī)劃利用，注意避免城市對(duì)鄉(xiāng)村空間的不斷蠶食。對(duì)此，建議在我國(guó)三大都市圈地區(qū)分別設(shè)置由中央政府和有關(guān)地方政府代表組成的“規(guī)劃辦公室”作為常設(shè)的區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)在對(duì)都市圈綜合規(guī)劃和負(fù)責(zé)的同時(shí)，負(fù)有受理有關(guān)地方政府對(duì)區(qū)際利益沖突的申訴、調(diào)查、組織協(xié)調(diào)和提出協(xié)調(diào)意見(jiàn)的職責(zé)。另外，國(guó)務(wù)院授權(quán)其對(duì)區(qū)域內(nèi)的區(qū)際利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)與仲裁。

對(duì)于功能空間與行政區(qū)域的矛盾短期內(nèi)可以在矛盾特別突出的地區(qū)采用調(diào)整行政區(qū)劃的手段，長(zhǎng)期則必須通過(guò)深化行政管理體制的改革，合理劃分各級(jí)規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)的職能分工。其次，則要加強(qiáng)各級(jí)政府間的協(xié)調(diào)和溝通，特別是同級(jí)政府間的橫向協(xié)作，利用現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體，通過(guò)協(xié)商、談判加強(qiáng)彼此的聯(lián)系和溝通，并通過(guò)各種途徑引導(dǎo)區(qū)域整體向協(xié)調(diào)發(fā)展的方向發(fā)展，包括使用立法或公眾教育宣傳等方法來(lái)實(shí)行。

為了協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角地區(qū)蘇浙滬兩省一市的各自利益，建議成立長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)，以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角地區(qū)空間范圍內(nèi)不同主體的利益矛盾。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是：組織和開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃的編制工作、監(jiān)督區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程、進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的協(xié)商、組織和協(xié)調(diào)、聽(tīng)取各地方政府對(duì)區(qū)域發(fā)展的各種意見(jiàn)并上報(bào)中央政府。該機(jī)構(gòu)可由中央政府管轄，主要負(fù)責(zé)區(qū)域性事務(wù)的組織和地方政府利益的協(xié)調(diào)工作，對(duì)地方性規(guī)劃一般不具體介入，但可監(jiān)督地方政府在制定和實(shí)施地方規(guī)劃時(shí)與區(qū)域規(guī)劃的上下位關(guān)系。另外，還起到促進(jìn)地方政府與中央政府保持及時(shí)溝通的作用。

3）建立以市場(chǎng)作用為主的資金保障機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中涉及的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量較多且工程量大，需要巨額資金作為保障。因此，應(yīng)考慮設(shè)立專門(mén)的資金籌集和使用渠道，加大資金的投入力度，為規(guī)劃實(shí)施提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金保障。具體方法包括：一是研究和籌備設(shè)立長(zhǎng)三角發(fā)展專項(xiàng)基金，基金來(lái)源可以包括各級(jí)財(cái)政資金、國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)援助及企業(yè)和個(gè)人捐助等多種來(lái)源；二是采用投資補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、低息貸款等優(yōu)惠措施，吸引國(guó)內(nèi)外各類資金參與長(zhǎng)三角地區(qū)建設(shè)；三是大力推廣BOT、TOT等利用國(guó)外資金方式，通過(guò)探索和建立更加靈活有效的渠道，保障外資參與進(jìn)入的合法權(quán)益和積極性。

4）建立多元主體參與的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織和實(shí)施是一個(gè)較長(zhǎng)期的過(guò)程，涉及土地、環(huán)保、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口等多個(gè)領(lǐng)域。所以，既要防止急于求成，又要避免消極對(duì)待而導(dǎo)致規(guī)劃推進(jìn)緩慢。因此，需要加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，創(chuàng)設(shè)專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，還須定期對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行綜合或者專項(xiàng)評(píng)估，研究制定相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)估后及時(shí)的反饋調(diào)整機(jī)制，保持對(duì)規(guī)劃實(shí)施的有效調(diào)控。針對(duì)監(jiān)管和評(píng)估的結(jié)果，制定有針對(duì)性的獎(jiǎng)懲措施，提高違法成本，必要時(shí)將評(píng)估結(jié)果納入政績(jī)考核和干部選拔考核體系。

5）建立區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施的法律法規(guī)機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，其實(shí)施過(guò)程中還會(huì)遇到各種新問(wèn)題。例如，1995年制定的《長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃》由于規(guī)劃本身并無(wú)法定地位，其作用只能體現(xiàn)在對(duì)下層次規(guī)劃的有限技術(shù)指導(dǎo)上。因此，為了實(shí)現(xiàn)有法可依地協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，必須要逐步建立和完善有關(guān)的法律法規(guī)和條例，為規(guī)劃的順利實(shí)施提供長(zhǎng)期有效的法律保障。一是，根據(jù)輕重緩急選擇一些重點(diǎn)領(lǐng)域，率先出臺(tái)相關(guān)的專門(mén)性實(shí)施辦法和條例，如地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)民生保障和改善等領(lǐng)域。二是，可以選取局部地區(qū)或特殊地區(qū)，如各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、跨省交界地區(qū)等，率先制定相應(yīng)的管理辦法或?qū)嵤l例，作為長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域性法律法規(guī)體系的有機(jī)組成部分。三是，隨著規(guī)劃的不斷推進(jìn)和時(shí)機(jī)的逐步成熟，醞釀出臺(tái)長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃條例或開(kāi)發(fā)建設(shè)條例，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體上保障長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的穩(wěn)步實(shí)施。

8.5　小結(jié)

本章從案例研究和實(shí)證分析的角度，主要分析了長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義、主要目標(biāo)與作用預(yù)判、主要實(shí)施困境，在借鑒跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)與合作的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了長(zhǎng)三角地區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的基本特征和主要實(shí)施機(jī)制構(gòu)想。

長(zhǎng)三角地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要區(qū)域板塊，當(dāng)前最大的挑戰(zhàn)是突破行政界限推進(jìn)組織和實(shí)施整體性的區(qū)域規(guī)劃。加快推進(jìn)實(shí)施跨省區(qū)區(qū)域規(guī)劃的對(duì)策措施必將涉及區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政策性手段的規(guī)范化、規(guī)劃的組織管理、政區(qū)體制改革等核心議題。其中，區(qū)域不同層次規(guī)模的經(jīng)濟(jì)行為主體之間的良好協(xié)作和共同行動(dòng)是基礎(chǔ)。長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，產(chǎn)業(yè)體系完整，各地方有各自的強(qiáng)項(xiàng)和優(yōu)勢(shì)。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展更需要在區(qū)域共識(shí)的基礎(chǔ)上共建約束和互動(dòng)機(jī)制。

在地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施中，就建立常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要性問(wèn)題已經(jīng)達(dá)成普遍共識(shí)。但是，目前將要設(shè)立的由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭、蘇浙滬兩省一市領(lǐng)導(dǎo)組成的規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)，仍然是基于由上層政府機(jī)構(gòu)對(duì)地方進(jìn)行“自上而下”的垂直協(xié)調(diào)思路。一定意義上，可能這類協(xié)調(diào)委員會(huì)協(xié)調(diào)作用在目前還是比較有效的，但與新區(qū)域主義倡導(dǎo)的鼓勵(lì)“地方自發(fā)、橫向多元主體協(xié)調(diào)合作”的主張還有比較明顯的距離。以新區(qū)域主義的視角看，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與合作制度機(jī)制尚處于初期階段，尚需大力創(chuàng)新加強(qiáng)政府行政管理部門(mén)間的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)和政府與其他社會(huì)力量間的合作協(xié)調(diào)。