外國社會救助制度_社會保障概論

三、外國社會救助制度

19世紀上半葉，英國頒布了新的《濟貧法》，使社會救濟第一次以立法的形式公諸于世。它認定國家有保障公民生存的義務，公民有要求社會救助的合法權利，社會救助是一項積極的福利舉措。20世紀中葉以后，西方國家紛紛建立起以社會保險制度為核心的社會保障制度，此時，社會救助成了社會保險制度的補充，并只限于對社會保險制度未能保障或保障不充分的人群給予最低層次的保障。70年代以后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會保障制度的改革，各國對社會救助制度也進行了相應的變革，使之更加完善。

（一）外國社會救助制度概況

1.社會救助的類型

雖然各國的社會救助制度在設計上千差萬別，但從總體上看，主要有兩種形式，即現(xiàn)金救助和實物救助?，F(xiàn)金救助又分為一般性救助和專項救助。一般性救助，即向救助對象提供統(tǒng)一的現(xiàn)金補助，例如，英國的收入補助計劃、比利時和法國的最低生活保障線制度。專項補助，即根據(jù)救助對象各自不同的特點提供不同種類的現(xiàn)金補助。如澳大利亞、新西蘭的絕大部分社會救助項目，德國和荷蘭的失業(yè)補助，意大利的最低養(yǎng)老金等。實物補助主要是向救助對象提供食品、衣物等實物和專項服務。

2.社會救助對象和救助條件

大多數(shù)國家社會救助金的發(fā)放對象是申請者及其家庭成員，即把申請人和被撫養(yǎng)人包括在內(nèi)。在奧地利、盧森堡、日本，社會救助金的發(fā)放甚至包括申請人的成年子女。

在各國社會救助制度中，對社會救助對象都有明確的針對性，即只對自我保障有困難而確需救助者給予救助。國際勞工組織認為，在工業(yè)化國家，所謂享有最低生活水平救助的對象，是指那些收入相當于制造業(yè)工人平均工資30%的家庭和個人。歐洲經(jīng)濟合作委員會認為，如果一個成年人本人可支配收入（繳納所得稅和保險稅后）低于平均水平的50%，則屬于救助對象。各國一般是通過財力審查和就業(yè)審查來確認申請人領取救助金的資格。

（1）財力審查。根據(jù)規(guī)定，對申請人及相關家庭成員的收入和資產(chǎn)狀況進行審查，不足特定標準才予以救助。大多數(shù)國家在社會救助標準之外都規(guī)定一個免審額度，即允許申請人持有少量的資產(chǎn)或收入，視同無資產(chǎn)、無收入，因而不抵扣社會救助金。但是，免審額度的具體數(shù)額各國差別較大。例如在澳大利亞，老年救助金領取人在獲得148澳元/周救助金的同時，可以保留價值12.575萬澳元的資產(chǎn)（不含自有房屋的價值）和50澳元/周的其他收入。而在瑞典，申請人必須是幾乎一無所有時，才有資格領取救助金。在財力審查的范圍方面，大多數(shù)國家只考慮申請人及其配偶的現(xiàn)有財力。但在有些國家，如奧地利、德國、瑞士和日本，把申請人父母、祖父母和成年子女的財力狀況也考慮在內(nèi)。在法國，老年救助金申請人的法定繼承人的財力狀況都列為審查范圍。由此可見，各國政府都趨向于使家庭和社會互助在社會救助體系中發(fā)揮更大的作用。

（2）就業(yè)審查。由于各國失業(yè)率居高不下，給社會保障制度特別是社會救助制度帶來了較大壓力。為此，各國在社會救助實施過程中都引入或強化了就業(yè)審查制度。要求社會救助對象必須努力尋找就業(yè)機會，積極與政府管理的職業(yè)介紹機構聯(lián)系，并接受適當?shù)墓ぷ靼才?。未通過就業(yè)審查的人，將被降低社會救助水平或剝奪救助金的領取資格。

3.救助標準和救助金的領取期限

一般來說，各國社會救助金的標準都比社會保險金低，但沒有領取期限的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，在經(jīng)濟發(fā)展與合作組織成員國，社會救助金的平均替代率，35歲以上無子女的為39%，有子女的為57%。^[5]對有子女的救助對象提供的救助金比無子女救助對象高出18個百分點，這是西方政府不斷提高家庭補助的結果。^[6]

在大多數(shù)國家，社會救助金的領取期限是不限的，只要社會救助對象符合領取條件，就可享受社會救助待遇。唯一例外的是葡萄牙和新西蘭對青年人領取社會救助金的期限有一定限制。最近，奧地利、丹麥、意大利、西班牙、瑞士和土耳其也準備對社會救助金的領取期限有所限制。

4.管理體制

各國社會救助制度的管理體制的不同，主要在于中央政府和地方政府的事權、財權的劃分。一般有以下幾種類型:

（1）中央政府集中管理類型。如英國、澳大利亞和新西蘭等國家由中央政府確定社會救助標準并負責具體管理，由中央財政撥款。

（2）地方政府管理類型。日本、瑞士、瑞典、芬蘭和挪威等國家實行地方政府管理制度。一般都是由中央政府制定社會救助標準，由地方政府根據(jù)具體情況對社會救助進行實施。

（3）中央和地方政府分層管理類型。法國、美國和盧森堡等國家實行這種管理體制。如法國，中央政府制定最低社會保障線制度并負責管理，部分專項救助由相應的社會保險管理機構統(tǒng)一管理，資金來源于中央政府及各種繳納費用；其他非現(xiàn)金救助由地方政府出資并負責管理。盧森堡由中央政府負責確定救助標準，地方政府負責具體實施，頭三個月到一年的開支由地方財政承擔，以后的開支由中央財政負擔。

5.救助項目

各國社會救助制度均依托各類社會救助項目而實施。下面介紹部分發(fā)達國家的社會救助項目（見表8－3）。

表8－3　部分發(fā)達國家社會救助項目

資料來源:郭士征《社會保障學》，上海財經(jīng)大學出版社2004年版，第237—238頁。

（二）英國的社會救助制度

英國于1601年頒布了《濟貧法》，它標志著社會救助制度的建立。20世紀以來，隨著英國經(jīng)濟的發(fā)展和變化，《濟貧法》已遠不能應付經(jīng)濟社會發(fā)展變化中出現(xiàn)的大量貧困和失業(yè)問題，為此，英國政府制定了一系列新措施，采取了社會救助與社會保險相結合的方式，《濟貧法》的濟貧職能逐漸為新的社會保障立法所代替，但《濟貧法》中的濟貧精神仍在社會救助中得到了體現(xiàn)。

1948年，英國通過并實施了《國民救助法》。該法規(guī)定，凡是沒有收入或收入太低，沒有繳納國民保險金者，可以領取國民救助金；凡是沒有收入或收入太低，沒有繳納國民保險金者，在患病、傷殘和住房等方面還可以申請救助，但領取救濟金的數(shù)額少于參加保險的人。1976年，該法經(jīng)過修訂，更名為《補充救助法》，主要是補充英國《國民保險法》在社會保障制度中的不足。

英國社會救助制度規(guī)定，凡是16歲以上的英國居民，收入來源不足以滿足最低生活需要者，都可申請社會救助；已得到充分就業(yè)的人，除特殊情況外，不得享受社會救助，但如果其失業(yè)后重新工作，也可獲得少數(shù)幾天的救助；如果已得到充分就業(yè)的人需要進行牙科治療、配制眼鏡、外科手術等，但又付不起這些費用的，可以申請救助。有資格申請救助的居民，除了無權領取保險金、保險金期限已滿和保險金收入不能維持最低生活需要這三種人外，還有一些處在保險計劃之外的人，如被丈夫遺棄并因有小孩撫養(yǎng)而不能出去工作的婦女、被監(jiān)禁犯人的妻子和兒女、未婚的母親及其孩子、無權領取退休金的70歲以上的老年人和40歲以上的盲人，也能申請社會救助。此外，還有一種到處流浪的無業(yè)游民，也需要依靠社會救助當局設置的收容所解決食宿問題。

社會救助法規(guī)定，社會成員必須提出申請并經(jīng)過社會救助當局的生活狀況調(diào)查核實后才能得到救助金。社會救助當局進行生活調(diào)查所依據(jù)的標準是補充救助標準，亦即官方貧困線。這一標準是由議會通過的法規(guī)確定的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，這一標準也在不斷變化。

英國社會救助的內(nèi)容主要包括低收入家庭救助、老齡救助和失業(yè)救助等。低收入家庭救助主要是對家長有全日制工作、有子女，但收入低于官方貧困線的家庭進行救助。救助金由制度規(guī)定的貧困標準而定。低收入家庭還可獲得一部分取暖費，有子女的可獲得學校的免費牛奶和免費膳食以及免繳國民保險費、處方費等，還可享受房租補貼等。老齡救助主要是對那些只有少量補助金的老年人給予救助，以彌補其不足。失業(yè)救助則是對那些領取失業(yè)保險金期滿后的繼續(xù)失業(yè)者進行的一種救助，救助金額按個人收入多少、被撫養(yǎng)的成年人、兒童的多少決定。

（三）德國的社會救助制度

德國的社會救助體系是構筑其整個社會“安全網(wǎng)”的重要措施之一。社會救助的主要功能是為了幫助被救助者能夠維持最低生活水平，并力求使被救助者在最短的時間內(nèi)靠本人的力量達到自救。按《聯(lián)邦生活救助法》的有關規(guī)定，凡是生活在德國的居民，不論是德國人還是外國人，只要在遇到該救助法所列的各種困難時，都可以要求得到社會救助。

社會救助范圍一般分為兩類:一類是對日常生活發(fā)生困難的人群的救助，即包括對被救助者的衣、食、住、家庭用具、取暖等方面的救助，另一類是對特殊困難的救助，主要包括保障基本生存的救助，受培訓者的培訓費、生活費的救助，對危及健康的預防性健康的救助，對疾病者的救助，對計劃生育的救助，對孕婦和產(chǎn)婦的救助，對殘疾人的救助，對肺病患者的救助，對盲人教育的救助，對病人護理的救助，為家庭主婦設立的因病不能料理家務的家庭救助，為特殊社會困難者如無家可歸者、流浪者和罪犯等設立的救助，對老年人的救助，對居住在國外的德國人的社會救助，等等。

社會救助資金主要來自財政撥款，各市、縣、州和聯(lián)邦政府下設各級社會救助的具體管理單位，但各地、各級管理機構的設置和名稱不盡相同，有的稱為福利聯(lián)合會，有的是專設的福利管理處，有的則是政府專門的福利部。各級社會救助組織還包括它們創(chuàng)辦的養(yǎng)老院、醫(yī)院、學校、福利中心等機構。社會救助的接受者一般不必提出申請，各級社會救助機構在了解被救助者的處境后，通常都會主動采取相應的救助措施。

（四）美國的社會救助制度

美國社會救助的內(nèi)容主要有失業(yè)救助、醫(yī)療援助和其他形式的救助。它是利用政府的財政撥款，對那些生活在最低生活水平線和低于這個水平線的公民進行救助和援助。

失業(yè)救助主要有失業(yè)津貼和解雇補貼金兩種形式。失業(yè)津貼最先被用于汽車制造業(yè)，隨后在鋼鐵工業(yè)、服裝業(yè)、玻璃工業(yè)、橡膠工業(yè)、海運業(yè)以及某些零售業(yè)中都采用了這一救濟形式。領取失業(yè)津貼的人一般是那些具有領取失業(yè)保險金資格的人，其費用由企業(yè)主及工會支付；享受失業(yè)津貼的人必須是在公司工作一年甚至兩年以上的職工，如果職工拒絕接受公司為他安排的其他工作，那么他也就無權享受失業(yè)津貼；津貼費約為原工資的30%～45%，接受失業(yè)津貼的時間不超過一年。解雇補貼金原先主要是發(fā)給那些并非由于本人過錯而永遠被解雇的職工，現(xiàn)在范圍已擴大到那些臨時被解雇的職工。但是，領取解雇補貼金的人必須是至少為公司服務了十年的職工。解雇補貼金由公司支付，大多數(shù)一次付清，其數(shù)額等于該職工被解雇前一年或最近十年的年平均工資的一半。

醫(yī)療援助是政府出錢資助醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的一種形式。接受醫(yī)療援助的人不僅有老年人，還包括所有由政府贍養(yǎng)和需要給予護理的人。這些人主要有三種:一是窮苦的老年人。在美國，幾乎有一半以上的老年人收入低于貧困線，他們中有1/5的人需要醫(yī)療援助。二是智力有嚴重缺陷者、盲人和殘疾人。三是由單身父親或母親撫養(yǎng)的未成年子女。這些人幾乎占了接受醫(yī)療援助總人數(shù)的2/3。此外，還可以為低收入家庭提供不能由健康保險報銷費用的援助費，如一般治療、治牙、治眼、精神病、酒精中毒等。醫(yī)療援助的費用由各州政府公布實行，因而費用支付率由各州政府自行規(guī)定。聯(lián)邦政府根據(jù)各州人均收入的情況分別給予50%～70%的資助。享受醫(yī)療費用的人領取的援助費，約占醫(yī)療費用的1/3～1/2。

在美國，除失業(yè)救助和醫(yī)療援助外，還有其他一些救助形式，主要有以下幾個方面:一是補充家庭收入。補充家庭收入是由政府舉辦的對65歲以上沒有得到社會保險保障的窮苦老人、盲人、殘疾者發(fā)給救助金的一項補充規(guī)定。二是撫養(yǎng)兒童家庭的補助。這是對那些絕大多數(shù)沒有父親的單身母親家庭進行救助的措施，補助金由聯(lián)邦政府、州和地方政府共同支付。三是食品券補貼。這是對低收入和貧困家庭發(fā)給食品券，按照政府補貼價格購買食品的一種辦法。四是供應貧困學生早、中餐。

（五）瑞典的社會救助制度

瑞典的社會救助主要由地方政府管理。地方政府有權利和義務對那些家庭收入無法滿足或不足以滿足最低生活需要的居民進行救助，救助的形式大多是現(xiàn)金救助。

瑞典的社會救助主要有失業(yè)救助和殘疾人救助兩種。失業(yè)救助的對象限于失業(yè)期超過300天的失業(yè)者，以及不曾投保參加失業(yè)保險的雇工。失業(yè)救助金一般少于失業(yè)保險金，并有期限規(guī)定。凡年齡在54歲以下的失業(yè)者，領取失業(yè)救助金的天數(shù)不得超過150天；年齡在55～59歲的失業(yè)者，最多不超過300天；年齡在60歲以上的失業(yè)者，無期限規(guī)定，但可在領取到65歲時改領取養(yǎng)老金。領取失業(yè)救助金的條件是，凡要求申請領取失業(yè)救助金者必須是能夠而且愿意工作，并且決不拒絕給他介紹任何合適工作的人。

殘疾人救助金的發(fā)放在瑞典社會福利費用開支中比較多。具體的規(guī)定是，每個殘疾者的就業(yè)工資都由政府支付其中的75%，其余由雇主負擔；政府為了給殘疾人提供更多的就業(yè)機會，為他們創(chuàng)辦了許多新工廠；國家對那些完全喪失工作能力的殘疾人提前給予養(yǎng)老金等。

【注釋】

[1]數(shù)據(jù)來源:民政部《2010年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》。

[2]數(shù)據(jù)來源:民政部《2010年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》。

[3]參見王東進主編:《中國社會保障制度》，企業(yè)管理出版社1998年版，第469頁。

[4]“五保戶”是指鄉(xiāng)村中依靠集體經(jīng)濟獲得基本生活保障的農(nóng)民或農(nóng)戶。主要對象是農(nóng)村中缺乏或喪失勞動能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、病、殘人員，由鄉(xiāng)村政權組織負責向其提供五個方面的保障，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（未成年人保教）。對“五保戶”實行社會救助是我國社會保障的內(nèi)容之一。

[5]這里的替代率是指救助金平均水平與相同家庭結構人群的平均收入之比。

[6]參見杜志農(nóng):《西方社會救助制度》，經(jīng)濟研究參考，1999年第41期。