第二節(jié)　失業(yè)保險制度要素分析

一、失業(yè)保險制度的覆蓋范圍

失業(yè)保險是為遭遇失業(yè)風(fēng)險、收入暫時中斷的失業(yè)者設(shè)置的一道安全網(wǎng)。顯然，它的覆蓋范圍應(yīng)包括社會經(jīng)濟(jì)生活的所有勞動者。根據(jù)建立了失業(yè)保險制度的各個國家的情況，失業(yè)保險制度并不一定將全部就業(yè)人員都作為失業(yè)保險的對象，失業(yè)保險的覆蓋范圍要在失業(yè)保險制度中予以明確。有的國家是按照行業(yè)加以區(qū)分，可能將農(nóng)業(yè)工人置于覆蓋范圍之外；有的國家可能根據(jù)工作的連續(xù)性加以區(qū)分，將臨時工、季節(jié)工排除在外；有的國家可能按工資水平加以區(qū)分，可能將收入高于一定數(shù)量的雇員置于覆蓋范圍之外。

以美國為例，失業(yè)保險覆蓋以下勞動者：工商業(yè)雇員；農(nóng)業(yè)部門雇員；非營利性機(jī)構(gòu)的工作人員（包括中小學(xué)）；家庭雇工；醫(yī)院工作人員；高等學(xué)校工作人員；海員、鐵路工人；公務(wù)員、軍人。其覆蓋面占勞動者失業(yè)總?cè)藬?shù)的90%。但是，相當(dāng)數(shù)量的國家沒有把單位時間的工資收入或工作時間達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的勞動者納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。美國規(guī)定，小企業(yè)的雇員、員工4人以下且每年工作少于20周的非營利性機(jī)構(gòu)的雇員，不在失業(yè)保險保障范圍內(nèi)。對失業(yè)保險覆蓋范圍的另一種規(guī)定方法是，制度覆蓋下的勞動者分為強(qiáng)制參加和自愿參加兩類管理。例如，日本規(guī)定失業(yè)保險覆蓋一切行業(yè)和所有規(guī)模的企事業(yè)單位，但農(nóng)、林、水產(chǎn)業(yè)暫時可以自愿加入。我國則是按戶籍身份加以區(qū)分，覆蓋范圍是城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位的職工，不包括農(nóng)村戶口的勞動者，也不包括國家公務(wù)員。

二、失業(yè)保險基金的籌集

失業(yè)保險制度需明確規(guī)定失業(yè)保險基金如何籌集，包括指明基金的來源。失業(yè)保險基金一般有三個來源：雇主按雇員工資總額的一定比例繳納失業(yè)保險金，雇員按自己的工資的一定比例繳納失業(yè)保險金，政府財政提供一定數(shù)量的補(bǔ)貼。一個國家實際實行的失業(yè)保險制度的基金，可能來自雇主、雇員、政府三方，也可能來自其中的一方或兩方，具體由誰提供資金以及資金的比例和數(shù)量，則應(yīng)根據(jù)一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及失業(yè)情況而定。此外，在失業(yè)保險制度中還需明確基金的繳納渠道、手續(xù)、核查方式等。如果雇主、雇員在繳納失業(yè)保險金的同時能夠享受一定的稅收優(yōu)惠，也應(yīng)該在失業(yè)保險制度中做出明確的規(guī)定。

三、領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件

參加了失業(yè)保險的勞動者領(lǐng)取失業(yè)保險金必須符合規(guī)定的條件。各國的具體規(guī)定不盡相同，但可以歸納出一些共同條件。

（1）失業(yè)者必須是非自愿失業(yè)，即必須是非本人原因引起的失業(yè)，才有申請失業(yè)保險的資格。凡自動離職而無充分理由者、因本人過失而被革職者，都不屬于非自愿失業(yè)。例如，英國規(guī)定，因直接參與勞資糾紛而失業(yè)者沒有領(lǐng)取失業(yè)津貼的資格；瑞典規(guī)定，因參與罷工或其他勞資糾紛而失業(yè)不能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)；德國規(guī)定，由于本人違背合同條約而被解雇者不能領(lǐng)取失業(yè)津貼。

（2）未達(dá)到法定勞動年齡者即使有過非法就業(yè)的經(jīng)歷也無權(quán)享受失業(yè)保險待遇，超過法定失業(yè)年齡的勞動者原則上也不再享有獲得失業(yè)保險的權(quán)利。

四、失業(yè)保險金的給付水平

由于失業(yè)保險制度是社會保險制度的一個類別，不同于社會救濟(jì)，也不同于商業(yè)保險，因此，失業(yè)保險金的給付水平既不能完全以當(dāng)事人或其雇主為其繳納的失業(yè)保險金的數(shù)量為依據(jù)，也不能只考慮當(dāng)事人的基本生活需要。失業(yè)保險制度對失業(yè)保險金的給付水平的規(guī)定，一般以使當(dāng)事人的收入損失得到一定的補(bǔ)償，同時又不對再就業(yè)產(chǎn)生阻礙為原則。在我國，失業(yè)保險金的給付水平是在最低工資和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之間。

五、失業(yè)保險金的給付時間

失業(yè)保險制度是以因各種原因暫時失去工作的勞動者為對象，失業(yè)保險金的給付不同于養(yǎng)老保險金的給付和因工傷完全喪失了勞動能力的工傷保險金的給付，失業(yè)保險金的給付并不是無限期的，所以失業(yè)保險制度需要對失業(yè)保險金的給付時間做出明確規(guī)定。對失業(yè)保險金的給付時間的確定，不同的國家以不同的條件為依據(jù)。有的國家以失業(yè)前繳納保險費(fèi)的持續(xù)時間或受保時間為依據(jù)，確定領(lǐng)取失業(yè)保險金的連續(xù)時間；有的國家根據(jù)失業(yè)者的年齡以及重新調(diào)配老齡工人的困難程度來確定失業(yè)保險金的給付時間；有的國家則根據(jù)本國的失業(yè)嚴(yán)重程度對失業(yè)保險金的給付時間進(jìn)行調(diào)整。目前，各國失業(yè)保險金的給付時間最短的為8周，最長的，如我國是24個月，其他國家最長的一般是26周、36周。超過了失業(yè)保險制度規(guī)定的保險金給付時間以后，到期仍然沒有就業(yè)的人就要轉(zhuǎn)為領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金。此外，失業(yè)保險制度一般還要規(guī)定從失業(yè)到領(lǐng)取失業(yè)保險金之間的等待時間，只有在等待時間結(jié)束后才能開始領(lǐng)取失業(yè)保險金。這項規(guī)定的作用是為了保證有時間對失業(yè)者的情況進(jìn)行審核，以確定其是否符合領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件。同時，等待時間的規(guī)定還可以取消對失業(yè)時間少于等待時間的人的失業(yè)補(bǔ)償，減少失業(yè)保險金的支出。各國對等待時間的規(guī)定也不盡相同，有的規(guī)定等待時間為3天，有的規(guī)定等待時間為7天，也有完全取消等待時間的國家。

六、失業(yè)保險基金的管理

失業(yè)保險基金的管理除了前面已經(jīng)提及的基金的籌集和給付以外，由于失業(yè)保險制度是一項反經(jīng)濟(jì)循環(huán)的制度設(shè)計，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮時期、失業(yè)較少時，失業(yè)保險基金的收繳大于支出，這時失業(yè)保險基金會形成一定的余額，對這些余額的保值增值也是失業(yè)保險基金管理的重要內(nèi)容。失業(yè)保險基金的實際構(gòu)成，不僅包括按制度規(guī)定的有關(guān)各方的供款，還包括失業(yè)保險基金余額的增值部分。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于蕭條時期時，失業(yè)增加，失業(yè)保險基金的支出也會相應(yīng)增加。當(dāng)失業(yè)保險基金的支出大于收入時，就能通過使用以前的失業(yè)保險基金余額及其增值來彌補(bǔ)當(dāng)期失業(yè)保險基金的不足。因此，失業(yè)保險基金的管理也是失業(yè)保險制度的重要構(gòu)成因素。

關(guān)于失業(yè)保險基金的管理，我國《失業(yè)保險條例》規(guī)定，失業(yè)保險基金必須存入財政部門在國有商業(yè)銀行開設(shè)的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，由財政部門依法進(jìn)行監(jiān)督。存入銀行和按照國家規(guī)定購買國債的失業(yè)保險基金，分別按照城鄉(xiāng)居民同期存款利率和國債利息計息。失業(yè)保險基金的利息并入失業(yè)保險基金。失業(yè)保險基金?？顚Ｓ茫坏门沧魉?，不得用于平衡財政收支。失業(yè)保險基金收支的預(yù)算、決算，由統(tǒng)籌地區(qū)社會保險的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制，經(jīng)同級勞動保障行政部門復(fù)核、同級財政部門審核，報同級人民政府審批。失業(yè)保險基金的財務(wù)制度和會計制度按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

七、失業(yè)保險的組織管理

為了使失業(yè)保險制度的各項規(guī)定得以貫徹落實，失業(yè)保險制度必須有相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)。在失業(yè)保險制度中對機(jī)構(gòu)的設(shè)置也要做出明確的規(guī)定。主要內(nèi)容包括管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，中央政府與地方政府的職責(zé)劃分，分散失業(yè)風(fēng)險的范圍等。

我國失業(yè)保險采取的是國家管理體制，即由各級勞動保障行政管理部門主管失業(yè)保險工作，由勞動保障行政部門設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)?！妒I(yè)保險條例》第三條規(guī)定：“國務(wù)院勞動保障行政部門主管全國的失業(yè)保險工作?？h級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的失業(yè)保險工作。勞動保障行政部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照本條例的規(guī)定，具體承辦失業(yè)保險工作?！币勒辗梢?guī)定，勞動保障行政部門管理失業(yè)保險工作的主要職責(zé)有：①貫徹實施失業(yè)保險法律、法規(guī)。②指導(dǎo)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作。③對失業(yè)保險費(fèi)的征收和失業(yè)保險待遇的支付進(jìn)行監(jiān)督檢查。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)是：①負(fù)責(zé)失業(yè)人員的登記、調(diào)查、統(tǒng)計。②按照規(guī)定負(fù)責(zé)失業(yè)保險基金的管理。③按照規(guī)定核定失業(yè)保險待遇，開具失業(yè)人員在指定銀行領(lǐng)取失業(yè)保險金和其他補(bǔ)助金的單證。④撥付失業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹補(bǔ)貼費(fèi)用。⑤為失業(yè)人員提供免費(fèi)咨詢服務(wù)。⑥國家規(guī)定由其履行的其他職責(zé)。