三、中國現(xiàn)行社會保障組織管理的主要弊端

從表7－1也可以看出，目前中國的社會保障事務(wù)基本上是由行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)的。其中，事業(yè)機(jī)構(gòu)是中國特有的概念，國外或者稱為非贏利機(jī)構(gòu)，或者稱為非政府機(jī)構(gòu)。但是，中國的事業(yè)機(jī)構(gòu)和國外的非贏利機(jī)構(gòu)又有較大的差異，國外的非贏利機(jī)構(gòu)一般與政府基本上沒有任何的行政隸屬關(guān)系，而中國的事業(yè)機(jī)構(gòu)由于它的人事權(quán)掌握在政府主管部門手中，它的經(jīng)費開支來源于政府的財政撥款，顯示了對政府較強(qiáng)的依附性和依賴性，上級主管部門對其各項工作也有較強(qiáng)的干預(yù)，所以，通常地它也被認(rèn)為是國家政府管理部門體系的一部分。從這個意義上說，目前中國的社會保障事業(yè)基本上是完全由政府部門來經(jīng)辦，當(dāng)然這種管理體制有它固有的優(yōu)點，如公信度高，有政府財政作堅強(qiáng)的后盾，但是“政府行政機(jī)制本身并非不要成本。實際上，有時它的成本大得驚人”。^[5]中國社會保障組織管理的實際情況也證明了這一點，由于這些單位的管理方式與運(yùn)行機(jī)制與一般行政部門相似，也普遍存在行政機(jī)構(gòu)的官僚主義作風(fēng)，管理效率低下及服務(wù)質(zhì)量不高等一系列的問題，而且從目前的管理體制來看，這些機(jī)構(gòu)基本上是集執(zhí)行者、管理者、監(jiān)督者于一身。這些問題的存在給中國的社會保障事業(yè)的發(fā)展帶來以下兩大方面的危害。

(一)社會保障管理組織復(fù)雜龐大，管理職能過于分散，容易造成社會保障事業(yè)管理混亂、信息不對稱等問題，并由此可能引發(fā)道德風(fēng)險、“尋租”等侵害社會保障事業(yè)的行為

雖然從國家一級來看，社會保障主管部門只有勞動和社會保障部、人事部、衛(wèi)生部等幾家，但在實際操作中負(fù)責(zé)部門多達(dá)數(shù)個，社會保障事業(yè)管理職能相當(dāng)分散。這種分散的管理體制使社會保障體系復(fù)雜化，而且各保障項目負(fù)責(zé)部門自定規(guī)范，缺乏協(xié)調(diào)，造成社會保障一定程度上的管理混亂，這種管理上的混亂很突出的一個方面就表現(xiàn)在社會保障基金的管理上。目前，不同項目的社會保障基金一般由相應(yīng)的不同社會保障管理機(jī)構(gòu)分管，不利于社會保障基金的統(tǒng)一使用，也削弱了社會保障基金投資增值能力，而且容易發(fā)生擠占、挪用社會保障基金的現(xiàn)象，危害基金的安全。

這種分散的社會保障管理體制還會造成管理上的空隙和疏漏。一方面是社會保障管理部門眾多，另一方面卻又使一些社會成員的社會保障事務(wù)沒有相應(yīng)的部門管理。這使得相當(dāng)一部分社會成員、一部分社會保障事務(wù)被疏漏在社會保障體系之外，潛藏著引發(fā)一些社會問題的危險。同時，在這種制度安排內(nèi)，社會保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)各自為政，各自負(fù)責(zé)相應(yīng)社會保障的基金的收繳、管理、發(fā)放和營運(yùn)等工作，彼此之間的信息溝通與共享往往難以實現(xiàn)?！罢缭谒饺瞬块T中經(jīng)理們的利益與股東的利益不完全一致一樣，政府部門同樣也有所有者——代理人問題。公共部門的經(jīng)理們可能……不會按照公共利益去做。”^[6]由于缺乏必要的信息溝通，信息不對稱的問題必然經(jīng)常存在，再加上技術(shù)手段限制或信息搜尋成本過高等問題，社會保障主管部門與下屬機(jī)構(gòu)之間、各個社會保障機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督約束功能就基本上無法發(fā)揮，于是道德風(fēng)險、“尋租”行為的存在就難以避免了，就會出現(xiàn)擠占、挪用社會保障基金等各種侵害社會保障事業(yè)發(fā)展的行為。

(二)中國社會保障組織的管理體制很容易造成類似于現(xiàn)代股份公司大量存在的“內(nèi)部人控制”的弊病以及管理的“X非效率現(xiàn)象”

內(nèi)部人控制(insider control)指的是，經(jīng)理人員事實上或依法掌握了控制權(quán)，他們的利益在公司戰(zhàn)略決策中得到了充分的體現(xiàn)，這種控制往往是通過經(jīng)理人員與工人的共謀(collusion)而實現(xiàn)的。內(nèi)部人控制作為現(xiàn)代股份公司的內(nèi)生現(xiàn)象，在現(xiàn)代股份公司管理中是一個普遍存在的現(xiàn)象。^[7]

目前這種管理體制，許多社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)作事實上是自己制定政策、自己執(zhí)行、又是自己監(jiān)督檢查自己，缺乏必要的監(jiān)督約束機(jī)制。在這種情況下就難免會出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”等問題，社會保障管理的“內(nèi)部人控制”會給社會保障事業(yè)的規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展帶來一系列弊端:①內(nèi)部人控制首先表現(xiàn)為，為了追求單位小集體和組織內(nèi)部個人利益最大化，這種利益既包括內(nèi)部人追求貨幣收入的最大，如私自分發(fā)的獎金、補(bǔ)貼等，也包括追求其他非貨幣收入，諸如職工住房、公務(wù)轎車、公費吃喝娛樂、豪華氣派的辦公室，等等。為了這些，有的社會保障機(jī)構(gòu)和個人就會采取違規(guī)提取管理費侵蝕了社會保障基金，為保障對象提供劣質(zhì)服務(wù)以節(jié)省服務(wù)成本，為保障對象提供超額服務(wù)實現(xiàn)服務(wù)收入的增加(如醫(yī)生經(jīng)常為公費醫(yī)療的病人多開藥或開名貴的藥，這樣一來，他們也可以從藥品銷售部門獲得與銷售額相關(guān)的好處費或提成)。②內(nèi)部人控制還容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的傾向，如社會保障組織為自身謀利益在內(nèi)部設(shè)立“小金庫”，將一部分本屬于國家或保障對象的權(quán)益占為己有，或通過設(shè)立附屬單位(向外投資)將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，并將這部分轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)收益留給內(nèi)部人自己享有。

此外，這種管理體制還很容易造成由經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維·萊本斯坦(Leibenstein.H.)提出的“X非效率現(xiàn)象”，也就是社會保障組織廣泛存在管理和運(yùn)行低效率的問題。根據(jù)該理論，組織的效率在很大程度上取決于組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的外部環(huán)境。如果環(huán)境是充滿競爭的，則組織內(nèi)部就會自上而下產(chǎn)生一種外部壓力，迫使組織降低管理和運(yùn)行成本，以提高管理和運(yùn)行效率。而如果組織的外部環(huán)境不存在競爭壓力，則組織內(nèi)部各層次成員都會滋生某種惰性，形成“X非效率”——組織的管理和運(yùn)行處于一種高成本低效率狀態(tài)。由于社會保障組織具有某種自然壟斷的屬性，缺乏外部競爭壓力，社會保障組織中管理和運(yùn)行的低效率普遍存在，組織成員關(guān)心的不是效率、優(yōu)質(zhì)服務(wù)等目標(biāo)，而是他們的工資、職務(wù)的升遷、辦公室的舒適程度、享受的福利等方面，他們并不關(guān)心，也不在意這種低效率、高成本的管理與運(yùn)行的社會損失，所以，機(jī)構(gòu)臃腫、責(zé)任歸屬不明確、人浮于事、內(nèi)耗嚴(yán)重、浪費嚴(yán)重、非正常管理費用膨脹等現(xiàn)象就廣泛存在于社會保障組織中。

盡管在政府手中保留有對社會保障組織中不稱職人員的聘任和解職的人事權(quán)，但這種權(quán)力由于受社會保障組織財務(wù)和經(jīng)營狀況不透明，政府不能掌握充分信息，從而缺乏對社會保障組織作出準(zhǔn)確評價的能力，以及中國干部人事制度中“能上不能下”傳統(tǒng)的制約，很難發(fā)揮出它應(yīng)有的控制效果?？梢?，現(xiàn)行的社會保障管理體制容易造成社會保障組織管理和運(yùn)行的種種弊端，不利于社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。

當(dāng)然，這種由于強(qiáng)調(diào)社會保障的公共性，而忽視社會保障組織管理與運(yùn)行中的低效率的現(xiàn)象，在各國社會保障組織中也是普遍存在的，各國也在積極地尋求采取各種措施來克服這類問題。針對中國轉(zhuǎn)軌時期社會保障組織管理與運(yùn)行中存在的“內(nèi)部人控制”、“低效率”等問題應(yīng)該通過重新構(gòu)建社會保障機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、管理制度和管理方法等來提高管理效率。