近年來隨著民辦教育的快速發(fā)展，對與之相關(guān)的民辦教育“能否營利”與“產(chǎn)權(quán)”問題的爭論也越來越激烈，社會各界可謂眾說紛紜。這兩個問題關(guān)乎著民辦教育的生存與發(fā)展。解決得好，可以使民辦教育投資者獲得合理回報，同時又不致使受教育者負擔過重，從而使民辦教育獲得平穩(wěn)持久的發(fā)展；如果解決得不好，將極大地挫傷辦學者的積極性，不利于我國教育事業(yè)的全面發(fā)展。

一、關(guān)于民辦學校能否營利的問題

近年來，隨著民辦學校的數(shù)量及資產(chǎn)規(guī)模的逐步擴大，民辦學校能否營利問題日益受到社會各界的關(guān)注。按照《中華人民共和國民辦教育法》第25條的規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”，但事實上，民辦教育舉辦者當中有幾人能夠做到真正“捐資辦學”呢？追求盈利是投資民辦學校的主要目的之一。這一狀況充分反映了一個亟待解決的矛盾：民辦學校法定的非營利性與舉辦者投資尋利性之間的矛盾。2003年9月1日出臺的《民辦教育促進法》規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，同1997年出臺的《社會力量辦學條例》相比，“合理回報”是一個重大突破。

（一）對于營利問題的爭論

在有關(guān)民辦學校營利性問題的爭論中，主要形成了以下幾種觀點：

第一，認為教育是公益事業(yè)，任何組織和個人都不能營利。這種觀點與現(xiàn)行法律法規(guī)吻合，它意味著社會力量只能以捐資形式辦學，在我國目前的社會狀況之下顯然不利于調(diào)動社會力量參與辦學的積極性。

第二，認為不以營利為目的不是不能營利，但營利結(jié)余必須完全用于學校的發(fā)展，不能用于對舉辦者和辦學者的分配。這種觀點意味著投資教育的機構(gòu)和個人不必期望有所回報。對此有人質(zhì)疑，如果民辦學校的產(chǎn)業(yè)和收支結(jié)余不能用于個人分配，公民還有什么辦學積極性可言?

第三，認為教育不完全是社會公益事業(yè)，應(yīng)該允許學校營利，并且使投資者得到合理的回報，只要回報收益率高于同期儲蓄利率低于債券收益率，就可視為不以營利為目的。這種觀點將迫使以營利為目的的投資者因回報率較低、收益與風險不成比例而撤出教育投資，改為投資債券或其他回報率高的行業(yè)。

第四，認為辦學應(yīng)允許營利，年度營利部分除維持發(fā)展外，可作為收益返還投資者。其潛在影響是，可以吸引更多的投資者投資教育，收益大小由市場機制平衡。

上述四種觀點中，前兩種觀點與現(xiàn)行法規(guī)政策基本一致，而后兩種觀點均主張給民辦教育的舉辦者以一定的回報，與現(xiàn)行政策所規(guī)定的民辦學校的非營利性相抵觸。

（二）西方國家的經(jīng)驗借鑒

從世界各國私立教育的發(fā)展情況來看，私立學校有兩種存在形態(tài)：非營利學校和營利性學校。兩種學校的對比如表1。

表1 有關(guān)國家非營利學校和營利性學校差異比較

雖然在世界各國的私立學校中，絕大多數(shù)屬于非營利性學校，但營利性學校的存在也是一種客觀事實。例如，在美國存在為數(shù)不少的營利性學校，它們多數(shù)為高中后職業(yè)培訓機構(gòu)，實行非學歷教育。但學歷教育也為數(shù)不少，如加州有營利性學校2300所，其中十分之一為學歷教育，涌現(xiàn)出以鳳凰城大學為代表的一批營利性大學。西方國家非營利性學校大多由基金會或各種公益性社會團體來舉辦，并由董事會之類的組織來管理。舉辦者出于“捐資辦學”的目的來興辦學校，不存在營利與否的問題，自然對能否營利以及日后的財產(chǎn)所得不感興趣。由于我國目前民間資本尚不雄厚，更缺乏實力雄厚的各種公益性的社會基金和大量類似教會的慈善組織，政府也無力給民辦學校很大的資金支持，單純依靠民間捐資辦學來發(fā)展民辦教育顯然是不現(xiàn)實的，不利于調(diào)動民間力量投資辦學的積極性。

需要說明的是，舉辦者及投資形式的不同（即資金來源的不同）從根本上決定了能否營利以及收費的標準和收入的分配等關(guān)鍵性問題：由于營利性學校由社會組織、企業(yè)或公民個人出資舉辦，按照企業(yè)的方式運作，自然學校資產(chǎn)的所有權(quán)、盈余分配權(quán)也歸出資人所有，收費的高低完全依據(jù)學校的教學質(zhì)量由市場進行調(diào)節(jié)；而非營利性學校由于資金來源的不同，導致了截然不同的收費標準與資產(chǎn)收益的分配?？傊?，“能否營利”“收費標準的高低”“收入的分配” 與“資金來源”是密切相關(guān)的。

中國民辦教育要想獲得大發(fā)展，在積極鼓勵社會力量 “捐資辦學”的同時，還需要積極鼓勵社會力量“投資辦學”。投資辦學與捐資辦學不同，“捐資”是一種轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所有權(quán)的行為，亦即私人或社會組織的財產(chǎn)一經(jīng)捐出，捐資人對其不再享有所有權(quán)，當然也就不享有財產(chǎn)收益權(quán)，無權(quán)要求回報。 “投資”是一種商業(yè)性的營利行為，投資者不僅不失去對所投資產(chǎn)的所有權(quán)，而且還希望獲得資產(chǎn)增值回報。既然是投資辦學，投資辦學者就必然會提出享有學校產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)收益權(quán)的要求。事實上，在我國民辦學校的辦學實踐中，不予舉辦者回報的政策限制早已被打破，采用各種辦法給舉辦者一定的回報已經(jīng)是一種非常普遍的現(xiàn)象?；谖覈壳暗膰?，將民辦學校區(qū)分為非營利性學校和營利性學校分類管理，是大力發(fā)展我國民辦教育的現(xiàn)實選擇。我們既鼓勵國內(nèi)外熱心于教育事業(yè)發(fā)展的有識之士和社會團體“捐資辦學”，也應(yīng)允許、鼓勵社會團體或個人采取多種形式投資辦學，允許其適當營利，國家可采取包括稅收在內(nèi)的多種手段加以調(diào)節(jié)和管理。只有這樣，才能使我國的教育事業(yè)在較短時期內(nèi)獲得較快的發(fā)展。

總之，為了鼓勵民間投資興辦教育的積極性，為了促進現(xiàn)階段民辦教育的快速發(fā)展，緩解我國教育供需嚴重脫節(jié)的矛盾，我們認為應(yīng)當允許民辦教育營利。國家通過審計、監(jiān)督，運用稅收、法律等非行政手段加以調(diào)節(jié)。

（三）對于營利相關(guān)問題的分析

既然允許其營利，接下來涉及的一個問題就是允許民辦學校實施“收費放開”的政策。民辦學校的收費問題也是制約其發(fā)展的一個重要因素，收費高了，家長承受不了；收費低了，投資者不能獲得足夠回報，將影響投資辦學的積極性。還是將收費放開為好。學校如何收、收哪些項目、收多少均由市場來決定，由競爭來調(diào)節(jié)。按照生均培養(yǎng)成本核算，收費標準（價格）應(yīng)根據(jù)建筑物、固定資產(chǎn)的折舊、教職員工的工資、福利、公務(wù)和業(yè)務(wù)開支以及設(shè)備購置和修繕費用等全面核定，這個標準是否恰當，還決定于買方市場（家長或受教育者個人）的承受能力。為了充分發(fā)揮民辦教育的辦學靈活性及自主性，民辦學校的收費可以采取向物價部門備案的制度，沒有必要向國辦學校那樣采取申報審批的制度。這樣一來，民辦學校之間也許會打收費仗，但賣方市場的激烈競爭并不是壞事。競爭是客觀存在的，競爭既可以使民辦學校優(yōu)勝劣汰，還可以激活其內(nèi)部管理和增強風險意識。教學質(zhì)量不好、管理不善，收費再低，家長也不會送孩子入學；與之相反民辦學校如果有好的教學質(zhì)量，能夠真正培養(yǎng)出為社會所認可的實用性人才，即使收費高一些，也能為社會所認可，這就是“知識無價”的真諦，新東方外語培訓學校、西安翻譯學院等學校的辦學實踐恰好驗證了這一點。市場最能檢驗“企業(yè)的產(chǎn)品”，如果一所民辦學校的畢業(yè)生能夠相對容易地找到一份不錯的工作，為用人單位所認可，那么這所學校的競爭力就強。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，教育市場也完全可以向其他行業(yè)一樣：允許民辦學校營利，將收費放開，主要依靠市場進行調(diào)節(jié)，相關(guān)主管部門及社會中介組織依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對其進行適度監(jiān)管。

此外，將收費放開，允許投資者在維持學校正常發(fā)展的前提下取得部分盈利，也有利于調(diào)動投資者辦學的積極性。

還有值得注意的一點就是：辦學與辦企業(yè)相比雖然較為穩(wěn)定，但同樣充斥著風險，在某些階段（如學校剛剛起步或是管理不善時）還有可能出現(xiàn)虧損。在制定民辦教育的盈利政策時這一因素也應(yīng)給予充分考慮。

放開收費與亂收費是兩個概念，亂收費是巧立名目向?qū)W生收取各種不合理費用，而民辦學校的放開收費應(yīng)當是合情合理公開的。再者公立學校已經(jīng)得到了國家財政的經(jīng)濟保障，實行的是低收費，而民辦學校則是依靠自己的教育服務(wù)向?qū)W生收取費用來運作的，收費肯定要高一些，這也是正常的。所謂放開，其原則只能根據(jù)家長的承受能力和投資者的所接受的回報水平定標準，且只能一次性的收費。

需要說明的是，收費放開不是不要國家的管理。相反，在收費放開之后更需要國家有關(guān)部門加強財務(wù)審計、監(jiān)督，并通過稅收、法律法規(guī)等非行政手段加以調(diào)節(jié)，引導其良性發(fā)展。財物審計、監(jiān)督、稅收等是保證民辦學校經(jīng)費合理使用和維持學校健康發(fā)展的有效調(diào)控手段。教育主管部門可以將國辦學校的教學質(zhì)量、收費標準作為參照系，依據(jù)民辦學校的教學設(shè)施、師資、教學質(zhì)量等因素制定一系列的評判標準，會同財政、物價、審計等相關(guān)部門及社會中介組織不定期地對民辦學校進行質(zhì)量抽查，并定期將抽查結(jié)果對社會公布，為學生、家長提供參考依據(jù)。此外，為維護受教育者的合法權(quán)益，民辦學校還可以考慮應(yīng)成立由學生、家長和社會相關(guān)單位或人員組成的財務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，定期向該組織通報學校收費形成收入的收支情況和學生待遇的保障情況，采取“內(nèi)外結(jié)合、以內(nèi)為主”的監(jiān)管方式，規(guī)范民辦學校的收費管理。

除了上面的主要問題之外，對于以下幾個問題的回答也顯得尤為必要：首先，回報的基數(shù)問題?！睹褶k教育促進法》規(guī)定的是在扣除“辦學成本”“預(yù)留發(fā)展基金”以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取“其他的必需的費用”后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報，這一規(guī)定有利于保障學生的利益和民辦學校的正常發(fā)展。但是對于什么是“辦學成本”，“預(yù)留發(fā)展基金”“其他必需的費用”的內(nèi)涵外延究竟是什么仍沒有一個清楚的界定，缺乏具體實施細則，使得在具體操作上存在一定的難度。其次，回報的比例數(shù)問題，究竟回報多少為宜?有人認為應(yīng)規(guī)定一個最高限額，我們認為這樣做不妥，一是規(guī)定多少為宜，這個度很不好掌握，實施起來較為困難；二是，這樣做會限制民間投資教育的積極性，從經(jīng)濟學角度來講，經(jīng)濟人不會去創(chuàng)造不屬于自己的利益，從而限制民辦教育的發(fā)展，不利于“窮國辦大教育”問題的解決。我們認為應(yīng)該放開營利的幅度，而主要由市場去調(diào)節(jié)。再次，是學校設(shè)立后馬上就可以取得回報，還是學校要運轉(zhuǎn)一定的時間后才行。在我國目前民辦教育發(fā)展還很不規(guī)范的現(xiàn)實情況下，為了民辦學校的穩(wěn)定發(fā)展，我們認為，應(yīng)以若干年后再實施回報為宜，起碼也要等民辦教育步入正?；蛄夹园l(fā)展道路之后再進行營利分配，這樣能減少欺詐、亂收費等惡性事件的發(fā)生。

二、關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定問題

與民辦學校營利性問題密切相關(guān)的是關(guān)于民辦學校的產(chǎn)權(quán)問題，這里主要指民辦學校財產(chǎn)的歸屬問題，包括各方投入資產(chǎn)的歸屬以及民辦學校在發(fā)展過程中形成的積累資產(chǎn)的歸屬問題。目前社會各界主要形成以下三種觀點：

第一，認為教育是社會公益事業(yè)，民辦學校是社會公益組織，民辦學校的財產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)歸民辦學校所有，民辦學校的舉辦者既不享有民辦學校財產(chǎn)的所有權(quán)，也不享有財產(chǎn)收益權(quán)。

第二，認為既然舉辦者利用自籌資金投資辦學，按照誰投資、誰擁有、誰受益的原則，民辦學校的財產(chǎn)所有權(quán)理應(yīng)歸舉辦者，舉辦者理應(yīng)享有財產(chǎn)的收益權(quán)，獲得投資回報。

第三，認為應(yīng)在保證民辦學校公益性的前提下，按民辦學校財產(chǎn)的來源結(jié)構(gòu)劃分民辦學校的財產(chǎn)所有權(quán)。舉辦者僅對其投入部分享有所有權(quán)。具體來講，舉辦者出資形成的校產(chǎn)歸舉辦者所有；社會各界的捐贈、贊助以及學校自身運轉(zhuǎn)過程中增加的資產(chǎn)，歸學校所有；由政府的直接或間接投入形成的資產(chǎn)，歸國家所有。并建議從學校固定資產(chǎn)中，拿出增值的1%～2%，設(shè)立對辦學有功人員的獎勵基金。

上述觀點第一種與現(xiàn)行政策法規(guī)基本一致，但按此觀點處理顯然不利于調(diào)動投資者舉辦民辦教育的積極性。后兩種觀點程度不同地承認了民辦學校舉辦者對民辦學校財產(chǎn)享有一定的所有權(quán)，與我國現(xiàn)行政策法規(guī)對民辦學校產(chǎn)權(quán)的界定不完全一致。最后一種觀點在具體操作起來存在一定的困難，因為在學校增值的資產(chǎn)中凝聚了從舉辦者到社會各方的大量心血，這其中很難分清究竟有多少是來自于社會的捐助、多少來自國家的間接投入、多少是來自舉辦者或管理者辛勤工作的結(jié)果，具體實施時肯定會遇到較大的阻力。第二種觀點則較為切實可行，也有利于現(xiàn)階段鼓勵民辦教育的發(fā)展。先期投入理應(yīng)與后期的營利相一致，如果說允許民辦學校盈利且允許盈利放開這一前提已經(jīng)確立，那么民辦教育投資者對財產(chǎn)收益所有權(quán)的擁有就是順理成章的事情。

其實，民辦學校的營利性和民辦學校產(chǎn)權(quán)歸屬是同一個問題的兩個方面。民辦學校的舉辦者能否營利取決于他是否享有民辦學校財產(chǎn)的所有權(quán)，因為財產(chǎn)所有權(quán)是財產(chǎn)收益權(quán)的基礎(chǔ)。承認民辦學校舉辦者享有所有權(quán)，就應(yīng)承認他有權(quán)獲得一定的財產(chǎn)收益回報。同樣，承認民辦學校的舉辦者可以獲得學校財產(chǎn)的收益回報，就意味著要承認他享有一定的財產(chǎn)所有權(quán)。

對于產(chǎn)權(quán)的歸屬，以下幾個觀點必須明確：（1）不能要求投資者都作無私奉獻，只講投資、不講回報是不現(xiàn)實的；（2）辦學人將學校的財產(chǎn)非法轉(zhuǎn)讓或卷走，這是必須制止的，但與產(chǎn)權(quán)歸屬的問題是兩碼事；（3）學校永遠服務(wù)社會，只要資產(chǎn)還在學校，學校還在存續(xù)，它終歸是屬于社會所有的；（4）投資者有講求名分的精神需求，他投資辦了學校，但學校和學校的財產(chǎn)不能記在他的名下，而要記在別人或國家的名下，這是投資者不易接受的；（5）民辦學校的學生家長也是納稅人，他們對國家都有貢獻，政府應(yīng)該給予這些學生就讀的學校以適當?shù)馁Y助或獎勵才是；（6）為了在現(xiàn)階段鼓勵民辦教育的發(fā)展，民辦學校在發(fā)展過程中由于國家政策優(yōu)惠、社會各方捐贈等因素形成的增值資產(chǎn)可以歸投資舉辦者所有。

對于民辦學校產(chǎn)權(quán)的界定我們認為應(yīng)遵循這樣一個基本原則：即投資舉辦民辦學校的舉辦者擁有民辦學校財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。民辦學校舉辦者可以將民辦學校財產(chǎn)的經(jīng)營使用權(quán)通過委托—代理方式交給非財資產(chǎn)的審核監(jiān)督，確保在校師生的切身利益。

參考文獻

［1］袁振國．中國教育政策評論［M］．北京：教育科學出版社，2000．

［2］胡衛(wèi)．民辦教育的發(fā)展與規(guī)范［M］．北京：教育科學出版 社，2000．

［3］中華人民共和國民辦教育促進法．2003年9月1日實施．中華人民共和國民辦教育促進法實施條例．2004年4月1日起施行．

［4］瞿延東．民辦教育改革與發(fā)展中的幾個問題．浙江樹人大學學報，2002，（10）．

［5］何農(nóng)，姬煥芳．論民辦教育營利的可行性［J］．漢中師范學院學報，2001，（3）．

［6］王偉．教育機構(gòu)的營利問題［DB／OL］．WWW．bpedu．com． cn／THEORY／CHANQUAN．HTm 27K

［7］張昌波．公益性與營利性—民辦教育的雙贏選擇［J］.基礎(chǔ)教育研究，2002，（5）.

［8］盧干奇．民辦教育的管理與監(jiān)督［N］．中國教育報，2003-05-05．

［9］吳躍文．對“不得以營利為目的舉辦教育機構(gòu)”的理解 ［J］．杭州師范學院學報（社會哲學版），2001，（3）.

《河北大學學報》2004年增刊，張益祿　王耀忠