二、公共財政資源配置城鄉(xiāng)失衡

長期城鄉(xiāng)“二元”制度安排導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的“二元”結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)“二元”財政，造成了公共財政資源配置的城鄉(xiāng)失衡。公共財政資源配置帶有明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財政供給，而農(nóng)村公共產(chǎn)品盡管各級財政都安排一定的支出，但依靠農(nóng)民以繳費這種方式供給仍占重要地位。

1.公共產(chǎn)品供給主體錯位，財權(quán)和事權(quán)不對稱

自1994年分稅制財政體制改革以來，中央、省又相繼出臺一系列體制政策，集中體現(xiàn)在財力上收，事權(quán)下放。各級財政負擔越來越重，2001年江蘇省調(diào)整對下財政體制，2002年中央進行所得稅共享改革，2004年中央進行出口退稅負擔機制改革。以2004年為例，后三次體制調(diào)整南京市要向中央和省貢獻47.4億元，其中郊縣向中央、省貢獻17.48億元。雖然中央與地方劃分了財權(quán)，但事權(quán)仍是模糊交叉的，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面，本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，甚至村委會都承擔了較多的政務(wù)，造成供給主體錯位現(xiàn)象嚴重。屬于全國性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、計劃生育，應(yīng)該由中央財政和地方政府共同承擔，但目前這些事權(quán)主要由區(qū)（縣）、鎮(zhèn)政府以及村級承擔，中央和省一級負擔的比例較低。

2.市級財政收入增長有限，轉(zhuǎn)移支付矛盾突出

隨著中央和省幾次財政體制改革，中央和省對地方財力都進行了統(tǒng)籌。在貫徹落實改革方案時，市對區(qū)（縣）沒有新出臺集中政策，并且還給予一定的政策傾斜。由于市本級承擔的中央和省統(tǒng)籌集中財力較多，市本級財力的增長已不能與財政收入的增長相同步，財力增量有限，因此進一步加大市對區(qū)（縣）轉(zhuǎn)移支付力度的難度很大。以2006年為例，市本級財政總收入278.3億元，增長15.1%，而可用財力為57.12億元，比上年凈增加3.64億元，增幅6.8%。同時，郊縣對市級財政的依賴程度較大，事權(quán)與財權(quán)的界定不夠清晰合理，單純依靠市級財政投入的老辦法多，調(diào)動社會資本投入的新措施少。

3.鎮(zhèn)（街）財政保障水平較低，財政風(fēng)險趨于突出

一是部分鎮(zhèn)村發(fā)展經(jīng)濟缺乏財力支撐。2006年全市年財政收入在5　000萬元以下的鎮(zhèn)（街）有23個，占南京市全部鎮(zhèn)（街）的33.8%，多數(shù)集中在經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的“一區(qū)兩縣”，其中8個經(jīng)濟薄弱鎮(zhèn)財政尤其困難，2006年其財政收入和一般預(yù)算收入分別僅占全市鎮(zhèn)（街）財政總收入和全市鎮(zhèn)（街）一般預(yù)算收入的2.5%和2.7%。8個經(jīng)濟薄弱鎮(zhèn)鎮(zhèn)均財政收入3　008萬元，是全市平均水平的23%。二是政府性債務(wù)形成的財政風(fēng)險趨于突出。到2006底全市鎮(zhèn)（街）債務(wù)19.07億元，鎮(zhèn)（街）平均負債2　686萬元。其中，運轉(zhuǎn)及社會公益事業(yè)負債5.14億元；工業(yè)園、開發(fā)區(qū)建設(shè)負債5.47億元；興辦企業(yè)負債2.41億元；其他負債6.05億元。村級債務(wù)已達15.6億元，村均177萬元。由于近年來鎮(zhèn)（街）建設(shè)投入規(guī)模加大，資金配套需求增多，郊縣財力難以配套，鎮(zhèn)（街）債務(wù)仍有繼續(xù)加大的趨勢。沉重的債務(wù)負擔，增加了基層政權(quán)運行的財政風(fēng)險，已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定的潛在威脅。

4.鎮(zhèn)（街）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不合理，財政增長后勁不足

從收入結(jié)構(gòu)看，盡管財政收入增長較快，但可用財力增長乏力，2006年南京全市鎮(zhèn)（街）預(yù)算內(nèi)可用財力僅占財政收入的24%。同時，以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)的鎮(zhèn)（街）在經(jīng)過前幾年房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展之后，隨著國家實施宏觀調(diào)控，過去的主體稅源可能逐步衰減，需要培植新的收入增長點；有的鎮(zhèn)村支柱產(chǎn)業(yè)不突出，有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)不夠多，發(fā)展后勁還不強。一些鎮(zhèn)（街）財稅秩序混亂，部分鎮(zhèn)（街）“吸稅引稅”現(xiàn)象比較普遍，不計成本，一味追求“面子”，造成鎮(zhèn)（街）之間、郊縣之間惡性競爭，導(dǎo)致國家稅收流失，雖然財政收入從表面上看有所增長，但實際可用財力卻沒有增加，甚至還減少，給鎮(zhèn)（街）今后的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和財政收入穩(wěn)步增長增加了變數(shù)及難度。從支出結(jié)構(gòu)分析，南京市鎮(zhèn)（街）財政支出中，人員和機構(gòu)運轉(zhuǎn)等剛性支出比重大，建設(shè)性、發(fā)展性支出比重小。目前大部分鎮(zhèn)（街）仍處于“吃飯財政”階段，發(fā)展性資金相對匱乏，今后部分鎮(zhèn)村經(jīng)濟發(fā)展的形勢將更加嚴峻。

5.支農(nóng)政策執(zhí)行效應(yīng)較低，未能達到預(yù)期目標

一是好的政策郊縣難以消化。按照“多予、少取、放活”的原則，市以上各級政府都出臺各類促進郊縣發(fā)展的好政策。政策上能傾斜的都傾斜了，但由于有些政策郊縣不能消化吸收，導(dǎo)致這些政策執(zhí)行效應(yīng)不明顯。如省、市對郊縣中小企業(yè)擔保機構(gòu)都有一系列的獎勵補助政策，但由于能夠達到規(guī)模要求的擔保機構(gòu)太少，政策效應(yīng)難以發(fā)揮出來。二是“政出多門”財政難以逐一落實。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互掣肘現(xiàn)象也時有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。如僅農(nóng)民培訓(xùn)一項，就有勞動、教育、農(nóng)村、婦聯(lián)、共青團、供銷社等多個部門在管理，都出臺了相關(guān)的資金扶持政策。

6.農(nóng)村居民點布局較分散，影響了投入的效率

一是布局分散，2007年全市農(nóng)村居民點仍然多達13　000個，其中雨花臺、棲霞兩區(qū)分別達346和630個，最多的江寧區(qū)達4　600多個，農(nóng)村居民點空間分布比較分散。二是占地過大，2007年郊縣居民點面積占全市土地總面積達8.3%，全市農(nóng)村戶均居民點用地高達793.3m²，遠遠超出國家規(guī)定標準的上限150m²，是南京市規(guī)定的城郊結(jié)合部住宅面積標準135m²的5.9倍。如果按照現(xiàn)有農(nóng)村居民點布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村，不僅需要較多的財政支出，令市區(qū)財政負擔不起，而且組織和投入成本也很大，這不符合市場經(jīng)濟運行的效益原則。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會合并，如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布推進公共財政覆蓋農(nóng)村，還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。