三、社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的管理風(fēng)險(xiǎn)與防范

(一)社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的管理風(fēng)險(xiǎn)

1.挪用社會(huì)保障基金現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著中國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，某些部門(mén)或管理者個(gè)人為了局部或個(gè)人的私利，置國(guó)家頒布的社會(huì)保障基金管理規(guī)定于不顧，非法地動(dòng)用公民的“養(yǎng)命錢(qián)”來(lái)為本部門(mén)或個(gè)人自己謀求利益。一些地方擅自挪用社會(huì)保障基金大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為本單位蓋辦公樓、宿舍樓;有的部門(mén)還和個(gè)人串通一氣，挪用社會(huì)保障基金搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，甚至是炒外匯、買(mǎi)股票、搞證券投資等，造成大量的社會(huì)保障基金因投資失敗而無(wú)法收回，1998年5～8月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部會(huì)同審計(jì)署、財(cái)政部對(duì)全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行了全面清查，清查范圍從1986～1998年3月。清查結(jié)果表明，12年來(lái)僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占挪用就達(dá)100億元，其中，已核準(zhǔn)損失2000多萬(wàn)元。值得注意的是，違規(guī)動(dòng)用資金的單位主要是地方各級(jí)政府和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由政府直接動(dòng)用或批準(zhǔn)動(dòng)用的資金占違紀(jì)金額總數(shù)的30%以上。這些被挪用的資金主要被用于搞基本建設(shè)、辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，向外放貸等。^[29]僅以湖北省為例，截至1997年底，被擠占挪用的基金數(shù)額達(dá)1.5億多元，被挪用的基金目前除清理收回1/5外，剩余的4/5仍然不能回歸到位，有些已經(jīng)形成了呆賬、死賬。此外，在基金的籌集與發(fā)放過(guò)程中，還存在著人情交易的現(xiàn)象。^[30]

2.社會(huì)保障基金存儲(chǔ)管理混亂

隨著中國(guó)社會(huì)保障基金的不斷積累，社會(huì)保障基金滾存數(shù)額不斷增大，再加上社會(huì)保障基金的按地區(qū)統(tǒng)籌，社會(huì)保障基金管理分散，日益龐大的社會(huì)保障基金成了各地眾多金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)拉存款的對(duì)象。個(gè)別金融機(jī)構(gòu)甚至為了拉存款，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供辦公場(chǎng)所、交通、通信工具及工作人員福利，把應(yīng)屬基金增值的利息變通為小集體的利益，甚至個(gè)別人的利益，出現(xiàn)了私設(shè)小金庫(kù)、貪污私分等現(xiàn)象。如某區(qū)人保處自1994年開(kāi)始將銀行付給的回扣29.6萬(wàn)元，全部轉(zhuǎn)到賬外，形成小金庫(kù)。^[31]

3.社會(huì)保障基金管理費(fèi)用居高不下

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障基金的“多方籌資、分散管理”的籌資方式和管理體制造成了社會(huì)保障基金管理費(fèi)用不斷攀升，浪費(fèi)嚴(yán)重。而且，原有的社會(huì)保障基金管理體制下，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)可以按比例從統(tǒng)籌金中提取管理費(fèi)，一些社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)就借辦公之名、管理之便，擅自提高管理費(fèi)提取比率，用于購(gòu)買(mǎi)小汽車(chē)、對(duì)辦公室進(jìn)行豪華裝修、為本單位人員發(fā)放獎(jiǎng)金實(shí)物等，就造成了管理費(fèi)用提取混亂和開(kāi)支過(guò)大。據(jù)有關(guān)資料顯示，某地失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用占失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總支出的33%，而直接用于救濟(jì)失業(yè)職工的部分僅占總支出的7%，其余的支出才是用于風(fēng)險(xiǎn)投資或其他方面的。^[32]可見(jiàn)，如果缺乏有效措施，無(wú)法控制住管理費(fèi)用的增長(zhǎng)，那么，將會(huì)危及社會(huì)保障基金的安全，更不用說(shuō)如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的累積增值，對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)危險(xiǎn)。當(dāng)然，此后社會(huì)保障的財(cái)務(wù)制度改革，對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、收支兩條路線(xiàn)的管理以后，在一定程度上遏制了社會(huì)保障基金管理費(fèi)用不斷攀升的勢(shì)頭。但是，如果沒(méi)有改變社會(huì)保障基金的“多方籌資、分散管理”的籌資方式和管理體制，是不可能從根本上控制社會(huì)保障基金管理費(fèi)用的浪費(fèi)和不斷增長(zhǎng)。

4.社會(huì)保障基金經(jīng)營(yíng)管理的人才嚴(yán)重匱乏

社會(huì)保障基金經(jīng)營(yíng)管理的人才嚴(yán)重匱乏，特別缺乏金融信托與投資領(lǐng)域?qū)I(yè)人才?，F(xiàn)有的社會(huì)保障基金經(jīng)營(yíng)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，增大了基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且更為嚴(yán)重的是這些人員往往還存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，從某種意義上說(shuō)，這種較高的道德風(fēng)險(xiǎn)正是引發(fā)社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中其他管理風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。因此，可以說(shuō)社會(huì)保障基金經(jīng)營(yíng)管理的人才嚴(yán)重匱乏，也是社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的一大管理風(fēng)險(xiǎn)。從目前來(lái)看，造成這一問(wèn)題的主要原因在于，一方面是，中國(guó)社會(huì)保障基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)的行政管理體制限制了人才的流動(dòng);另一方面，中國(guó)社會(huì)保障基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、員工的待遇不高，也無(wú)法吸引高素質(zhì)人才到這些機(jī)構(gòu)來(lái)就業(yè)。

(二)社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的防范

按照十四屆三中全會(huì)原則，中國(guó)社會(huì)保障的行政管理和社保基金的經(jīng)營(yíng)要分開(kāi)。要由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)做基金的投資和經(jīng)營(yíng)，中國(guó)的資本管理公司、養(yǎng)老金管理公司需要重新建立，在這一點(diǎn)上難度不是太大。而最難的一點(diǎn)是，要做好對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管工作，保證基金的安全性和保值增值。為此必須:

1.建立專(zhuān)門(mén)的全國(guó)性的社會(huì)保障基金行政管理機(jī)構(gòu)

經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院決定建立“全國(guó)社會(huì)保障基金”，并設(shè)立“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”，直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。理事會(huì)主要任務(wù)是:管理中央財(cái)政撥入的資金、通過(guò)變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)所獲得的資金以及其他形式籌集的資金;根據(jù)財(cái)政部和勞動(dòng)保障部共同下達(dá)的指令和確定的方式撥出資金，挑選、委托專(zhuān)業(yè)性的資產(chǎn)管理公司對(duì)基金的資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)其保值增值;向社會(huì)公布社會(huì)保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等情況。這一方面新加坡的經(jīng)驗(yàn)很值得中國(guó)借鑒。新加坡早在1955年，開(kāi)始正式強(qiáng)制實(shí)行中央公積金制度就成立了中央公積金局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理公積金。中央公積金局隸屬于勞工部，是個(gè)獨(dú)立的半官方機(jī)構(gòu)，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。新加坡中央由于中央公積金局管理嚴(yán)格，投資運(yùn)作效率很高，公積金存款的信譽(yù)卓著，其穩(wěn)妥程度超過(guò)新加坡的私人銀行，^[33]為新加坡的社會(huì)保障制度積累起了雄厚的基金，使得新加坡的中央公積金制度經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，由原先一項(xiàng)簡(jiǎn)單的老年儲(chǔ)蓄計(jì)劃逐步擴(kuò)大成為一個(gè)具有向社會(huì)所有人提供養(yǎng)老、住房、醫(yī)療保健、資產(chǎn)增值、家庭保險(xiǎn)等廣泛服務(wù)功能的社會(huì)保障制度體系。^[34]

2.成立專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)

在建立專(zhuān)門(mén)的全國(guó)性的社會(huì)保障基金行政管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)司社會(huì)保障基金的監(jiān)管的基礎(chǔ)上，將社會(huì)保障基金的管理權(quán)交給該專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)甚至可以是一些私營(yíng)企業(yè)，由它們專(zhuān)門(mén)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)。這樣，將社會(huì)保障基金的監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)相分離，國(guó)家負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策法規(guī)對(duì)其運(yùn)作加以限制和保護(hù)，由基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)保障基金保值增值的職能，這種方式才能促使社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。在這方面中國(guó)可以借鑒智利的成功經(jīng)驗(yàn)。智利在1980年改革了退休金管理制度，允許私人養(yǎng)老金管理公司參與養(yǎng)老基金的管理運(yùn)營(yíng)，智利政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)營(yíng)不進(jìn)行直接干預(yù)，它只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控以及對(duì)各養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)，并保證市場(chǎng)機(jī)制可以充分發(fā)揮調(diào)控作用。同時(shí)，智利在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓多家公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，促使各公司竭盡全力保證基金增值。按照智利法律規(guī)定，私人股份公司向政府注冊(cè)后，即可成立養(yǎng)老基金管理公司，這些公司通常是在國(guó)家監(jiān)控之下，依法自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，在優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上生存并發(fā)展。智利全國(guó)最多時(shí)有24家養(yǎng)老基金管理公司，在競(jìng)爭(zhēng)中一些公司被兼并，有的甚至破產(chǎn)，目前，還在運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老基金公司共有17家。這種運(yùn)營(yíng)方式既減輕了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有力地推動(dòng)了智利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自1980年新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立10多年來(lái)，由于把巨額保險(xiǎn)金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，智利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在1980～1993年間已經(jīng)上升到5%以上，比其他拉美國(guó)家要好得多，這其中成功的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革無(wú)疑發(fā)揮了巨大的影響。^[35]

3.完善相關(guān)的管理制度

首先，必須健全社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)管理制度，從1999年7月1日起開(kāi)始執(zhí)行的《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》，初步規(guī)范了包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度。雖然，較之于原有的社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)管理卻又是有巨大的進(jìn)步的，但是，這與建立健全完善的社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)管理制度的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，因此，應(yīng)該進(jìn)一步健全社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)基金的財(cái)務(wù)管理。有關(guān)如何加強(qiáng)社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)管理在本書(shū)的第八章中還會(huì)有專(zhuān)門(mén)的論述，這里就不做具體的展開(kāi)。

其次，必須明確的是社會(huì)保障基金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)不是單純依靠某個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)就可以獨(dú)立完成的，還必須與相關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)相互配合，共同完成此項(xiàng)工作。社保基金入市運(yùn)營(yíng)與勞動(dòng)保障部門(mén)、金融市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、證券市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的業(yè)務(wù)密切相關(guān)，需要與各部門(mén)保持良好的關(guān)系。在社保基金入市運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題上，各個(gè)部門(mén)負(fù)擔(dān)哪些職責(zé)，擁有哪些權(quán)力要明確，必須做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

此外，還必須健全社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)用人制度。首先，必須注意社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)人員的選拔、任用，從嚴(yán)控制社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)人員的進(jìn)入。社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的工作人員不僅必須具備較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)能力，而且還必須具有較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)，才能盡量避免由于這些機(jī)構(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)的基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。其次，還必須加強(qiáng)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的工作人員培訓(xùn)和教育工作，這樣才能不斷提高社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員綜合素質(zhì)。