肖佳靈

20世紀80年代末以來，隨著冷戰(zhàn)的趨緩與終結(jié)，聯(lián)合國的和平活動日趨活躍，^【66】包括聯(lián)合國秘書長和各國政府在內(nèi)的國際社會，圍繞有效強化聯(lián)合國的維和功能，作出了各種積極的探索和努力。這其中，日本也以其前所未有的積極姿態(tài)引起了世界的關注。自1992年6月15日通過《國際和平合作法》以來，在過去10年多的聯(lián)合國和平活動中，特別是在聯(lián)合國維和行動（peacekeeping operation，簡稱PKO）中，日本的參與領域、參與方式、參與程度以及涉足范圍表明，日本已經(jīng)完全從一個消極被動的旁觀者變?yōu)橐粋€積極主動的參與者。而在這個轉(zhuǎn)變過程中，尤為引人注目的是，日本國內(nèi)圍繞PKO的政策和立法也呈現(xiàn)出一些前所未有的特征，甚至在不斷的漸變中突現(xiàn)出一些質(zhì)變的跡象。

那么，在聯(lián)合國和平活動特別是在聯(lián)合國PKO中，日本的參與及其相關的政策和立法究竟發(fā)生了哪些變化？促成這些變化的內(nèi)外要因何在？本文試從以下三個方面對這兩個問題作一些探討：聯(lián)合國和平活動的內(nèi)容及PKO的類型；日本參與聯(lián)合國和平活動的經(jīng)歷演變；影響日本的PKO政策和PKO立法的內(nèi)外要因分析。

一、聯(lián)合國和平活動的內(nèi)容及PKO的類型

嚴格地說，從理論上看，在聯(lián)合國憲章和聯(lián)合國文獻中，關于聯(lián)合國和平活動與聯(lián)合國維和行動（PKO），沒有明確的定義。不過，通常認為，聯(lián)合國和平活動是指在《聯(lián)合國憲章》的基礎上，根據(jù)聯(lián)合國安理會或聯(lián)合國大會的決議而進行、由聯(lián)合國秘書長具體負責、以解決各種國際（或國內(nèi)）爭端與維持世界和平為宗旨的國際性的和平活動。

如（表1）所示，^【67】廣義的聯(lián)合國和平活動包括由文職部門進行的和平活動和由軍事部門進行的和平活動。其中文職部門進行的和平活動主要有向爭端地區(qū)派遣文職警察（civilian policeman）、在爭端地區(qū)進行選舉觀察（election mission）、行政管理（administration）、人權觀察（human right mission）等活動，這些活動主要由各國文職人員組成的小組進行實施。由軍事部門進行的和平活動，即通常所謂的維和行動（PKO），一般由聯(lián)合國秘書長指派特定的代表具體負責，由各成員國提供的軍事人員進行實施。確切地說，聯(lián)合國維和行動（PKO）與聯(lián)合國和平活動是兩個不同的概念。聯(lián)合國PKO只是廣義的聯(lián)合國和平活動中屬于軍事部門的和平活動的組成部分之一。

表1　聯(lián)合國和平活動分類以及日本的參與情況

①根據(jù)本文（表2）統(tǒng)計。

〇：指日本參與的項目。

就聯(lián)合國和平活動來說，其內(nèi)容、功能與效果，在冷戰(zhàn)和冷戰(zhàn)結(jié)束后的這兩個不同的時期，既有相同或相承之處，也有一些明顯的不同或突變之處。

冷戰(zhàn)時期，由于安理會的維和功能受到美蘇對峙的制約，傳統(tǒng)型PKO構成了聯(lián)合國和平活動的主要內(nèi)容。這種傳統(tǒng)型的PKO從任務性質(zhì)上看可分為兩類，即由軍事觀察團（military mission）進行的PKO與由維和部隊（PKF—peace keeping force）進行的PKO。前者指由將校級的各國軍人混合組成的觀察團，通過非武裝的方式對停戰(zhàn)狀況進行確認。后者是指攜帶輕型武器的維和部隊（一般由各國軍人單獨組成），負責分離爭端地區(qū)的敵對武裝，確保、維持非武裝地帶的安全。不過，軍事觀察團和維和部隊二者的任務之間并沒有截然劃分的界限。因為，在維和部隊執(zhí)行的任務中，有時有非武裝的軍事官員參加；在軍事觀察團執(zhí)行任務時，也有攜輕型武器的維和部隊軍人同行的情況。

一般而言，對傳統(tǒng)型的PKO的分類就到此為止，但是，對日本來說，由于聯(lián)合國PKO涉及的維和部隊成員可以使用武器等問題，與日本國內(nèi)憲法第9條^【68】中所規(guī)定的“不使用武力”有相悖之處，故能否參與PKO以及參與PKO的程度，就成為影響日本的PKO政策和立法的最關鍵的爭議點所在。有鑒于此，^【69】人們在研究PKO時，又往往把維和部隊（PKF）的任務更具體地細分為“主體業(yè)務”和“后方支援部隊”兩個部分。

冷戰(zhàn)后，聯(lián)合國和平活動無論在性質(zhì)、規(guī)模還是內(nèi)容上，都出現(xiàn)了一些新的特點。就聯(lián)合國和平活動的性質(zhì)而言，可以分為兩大類別：其中一類（表1內(nèi)Ⅰ型）是指包括多功能PKO（multi-functional PKO）、預防外交（preventive diplomacy）、和平創(chuàng)出（peace making）、和平建造（peace building）以及人道國際救援活動在內(nèi)的和平活動。這種類別的和平活動，一般而言，都要得到當事國或當事方的同意，才能實施。另一種類（表1內(nèi)Ⅱ型）是指通過軍事措施而進行的強制和平行動（peace enforcement or peace coercive）和通過非軍事措施而進行的制裁行動（sanction）。這種類別的和平活動，因其具有作為強制手段的性質(zhì)，常常是在沒有得到當事國或當事方同意的情況下而強制實施的。

上述新型（Ⅰ型和Ⅱ型）的聯(lián)合國和平活動，大多是在冷戰(zhàn)結(jié)束后新的國際形勢下，針對地區(qū)爭端出現(xiàn)的新形式和新特點而進行的維和行動的新探索。^【70】雖然，從總體上看，這些處于探索中的聯(lián)合國和平活動大都可以在《聯(lián)合國憲章》中找到某些與其相當?shù)幕蛳嘟姆ɡ砀鶕?jù)，^【71】但是，嚴格地說，無論是概念還是理論體系都尚未得到充分、完整的論證，加上在冷戰(zhàn)后的聯(lián)合國維和行動和人道救援活動的實踐中，新型的維和方式交織著成功和失敗的事例，^【72】國際社會對此的評價褒貶不一，^【73】因此，關于這些新型的聯(lián)合國和平活動，無論在理論上還是在實踐中，可以商榷和探索的空間都是很大的。^【74】

簡言之，聯(lián)合國的和平活動從形式到內(nèi)容在戰(zhàn)后經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程，特別是聯(lián)合國PKO，在冷戰(zhàn)后出現(xiàn)了一些新的復雜的特點。那么，在這樣復雜的背景下，作為聯(lián)合國成員國之一的日本，在聯(lián)合國的和平活動中，特別是在聯(lián)合國PKO中，其參與情況究竟怎樣呢？下面對日本參與聯(lián)合國和平活動（包括聯(lián)合國PKO）的經(jīng)歷作一個簡要的概覽。

二、日本參與聯(lián)合國和平活動

關于日本在戰(zhàn)后參與聯(lián)合國和平活動的具體情況，請見表2：

表2　戰(zhàn)后日本參加聯(lián)合國PKO活動及其他和平活動情況（截至2003年3月31日）

●——聯(lián)合國維和行動；〇——其他和平活動。

資料來源：http://www.mofa.go.jp。

與上述活動相適應，日本國內(nèi)的PKO政策和PKO立法，大致經(jīng)歷了五個階段的調(diào)整和演變。

第一階段（1945年—1956年）：限制階段。在加入聯(lián)合國以前，日本沒有直接參與聯(lián)合國的軍事行動。根據(jù)聯(lián)合國憲章，聯(lián)合國的成員國有義務參加在聯(lián)合國的框架內(nèi)進行的包括PKO在內(nèi)的和平活動，但是，聯(lián)合國憲章也沒有明文排斥非成員國參加聯(lián)合國的和平活動。實際上，聯(lián)合國非成員國也有直接參與包括PKO在內(nèi)的聯(lián)合國和平活動的。^【75】因此，可以說，聯(lián)合國成員國的資格問題，并不是限制日本在1956年以前沒有直接參與聯(lián)合國的和平活動的根本原因。其根源在于，在美軍占領時期，日本外交的獨立性受到限制，日本戰(zhàn)后憲法中關于“不使用武力”條款，也成為日本規(guī)避參與聯(lián)合國軍事行動的托辭。^【76】不過，在這個階段，日本也并非完全與聯(lián)合國的政治軍事活動沒有任何關聯(lián)。在1950年爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭期間，處于美軍占領之下的日本雖沒有直接參與所謂“聯(lián)合國軍”的行動，^【77】由于美軍的參戰(zhàn)部隊其實就是從駐守日本的美軍中直接調(diào)派，并且日本還成為侵朝美軍的主要軍需物資提供基地，因此，有學者認為，這從某種程度上也可以說，日本在加盟聯(lián)合國之前，實際上已經(jīng)以“間接”的方式參與了一部分聯(lián)合國的軍事行動。^【78】

第二階段（1956年—1988年）：猶豫階段。1956年12月18日日本正式加入聯(lián)合國，且在加盟聯(lián)合國后很快就被選為安理會非常任理事國。應該說日本自此獲得了充分的直接參與聯(lián)合國和平活動的機會。然而，日本卻沒有因此就積極參與到聯(lián)合國的和平活動中。盡管日本在加入聯(lián)合國后翌年發(fā)表的第一份《外交藍皮書》中，曾向世界宣稱“以聯(lián)合國為中心”是日本外交政策的三大支柱之一。^【79】但實踐表明，從日本1956年加盟聯(lián)合國到1988年，這30多年時間里，日本的所謂“以聯(lián)合國為中心”的外交，基本上只是側(cè)重于在經(jīng)濟領域的投入和進取。與這一時期日本在世界銀行、IMF、GATT等機構中的積極活躍姿態(tài)相比，日本在聯(lián)合國的政治領域，尤其是在參與聯(lián)合國PKO問題上則表現(xiàn)得相當消極、猶豫與被動。如在日本加入聯(lián)合國翌年7月，聯(lián)合國秘書長哈瑪施爾德曾向日本駐聯(lián)合國大使松平康東發(fā)出了口頭邀請，希望日本派遣10名自衛(wèi)隊員參與聯(lián)合國黎巴嫩觀察團（UNOGI），松平康夫在國內(nèi)建議以自衛(wèi)官兼任外交公務員的方式向海外派遣，但日本政府擔心此舉與《自衛(wèi)隊法》有矛盾，可能引起國內(nèi)的反對而最終作罷。1958年日本首次當選為安理會非常任理事國，以后又連選連任，在這些任期中，聯(lián)合國組織了剛果、基普羅斯、克什米爾等一系列維和行動，但日本始終沒有向這些維和行動派遣一名要員。盡管從1958年開始，日本政府（特別是外務?。┮舱J識到有必要調(diào)整國內(nèi)的法律體制，以便使日本能夠向聯(lián)合國PKO派遣自衛(wèi)隊，并且，還以外務省為中心，圍繞日本參加聯(lián)合國PKO的可能性以及創(chuàng)建新的法律體制等問題展開了討論和研究，但直到80年代末，日本的PKO政策和立法，仍沒有取得任何實質(zhì)性的進展。^【80】作為新興經(jīng)濟大國的日本，對在世界各地發(fā)生的地區(qū)爭端，仍然基本上是抱著第三者“隔岸觀火”的態(tài)度，對聯(lián)合國和平活動所采取的立場也僅限于經(jīng)濟上的貢獻。^【81】

第三階段（1988年—1992年）：起步階段。冷戰(zhàn)緩和，安理會在維和方面發(fā)揮作用的可能性得以拓展，聯(lián)合國PKO的維和效果也得到國際社會的普遍贊賞，^【82】這就促使日本不得不對其長期以來實行的消極的PKO政策進行反省。加上這時的日本已經(jīng)成為世界第二號經(jīng)濟大國，爭取在國際社會取得與其經(jīng)濟地位相匹配的政治地位，^【83】成為這一時期日本新的外交目標。于是，為了力爭早日實現(xiàn)成為聯(lián)合國安理會常任理事國的夙愿，^【84】日本對聯(lián)合國PKO的政策也開始發(fā)生了相應的改變。^【85】以1988年首次向聯(lián)合國阿富汗巴基斯坦仲介團（UNGOMAP）派遣出第一名政務官和1989年向聯(lián)合國納米比亞獨立支援團（UNTAC）派遣27名選舉觀察要員為開端，日本邁開了參與聯(lián)合國PKO的第一步。雖然，如本文表1和表2所示，此時日本國內(nèi)相關的法律體制尚不完備，在1988—1992年之間，日本只能在《憲法》和《自衛(wèi)隊法》基礎上，根據(jù)外務省的《處置法》向聯(lián)合國PKO進行幾次小規(guī)模的文職要員派遣，其影響力相當有限。^【86】但這幾次小試鋒芒仍標志著，在大規(guī)模派遣自衛(wèi)隊員到海外參加聯(lián)合國PKO之前，日本的PKO政策在80年代末已經(jīng)在突破自限、擺脫猶豫，悄然開始了從消極旁觀到積極參與，從間接考量到直接參與，從經(jīng)濟貢獻到人力參與的轉(zhuǎn)變。

第四階段（1992年—2001年）：發(fā)展階段。海灣戰(zhàn)爭為日本全面調(diào)整PKO政策和進行大規(guī)模PKO行動提供了歷史性的契機。海灣戰(zhàn)爭使長期以來各種或明或暗的圍繞PKO立法的論爭成為國會政治較量和激烈辯論的焦點，其結(jié)果是：日本終于在1992年6月15日通過了《國際和平合作法》。這個法案使日本向海外派遣自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國PKO第一次獲得了明確和有利的國內(nèi)法依據(jù)。此后的10年中，其他與PKO相關的法案也陸續(xù)出臺或處于調(diào)整中，如1994年11月11日參議院通過了《自衛(wèi)隊法》修正案，1998年6月12日眾議院通過了《國際和平合作法》修正案。盡管，在這一時期，自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國PKO的范圍與程度仍然受到憲法第9條、《PKO五原則》^【87】、《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》^【88】等法律條文的限制，但是，這一系列PKO相關立法與修正法案的出臺，已經(jīng)足以使日本利用各種機會，盡可能積極地參與到各種不同類型的聯(lián)合國和平活動中。特別是對聯(lián)合國PKO的參與，無論在規(guī)模還是在程度上都進入到空前的發(fā)展時期。如本文表1所示，在1992—2001年這10年間，日本對聯(lián)合國和平活動的參與發(fā)生了顯著的量變和質(zhì)變。其中量變主要表現(xiàn)在參與聯(lián)合國PKO的頻度、規(guī)模、程度、范圍等方面呈多維擴張之勢；質(zhì)變則主要表現(xiàn)在向海外派遣自衛(wèi)隊的禁區(qū)得到突破。

第五階段（2001年—今）：蘊變階段。以“9·11事件”為轉(zhuǎn)機，以反恐三法案^【89】出臺、《國際和平合作法》被再次修改、《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》被解除為標志，日本的PKO政策和立法，再一次向前推進，并在新的量變演進中顯現(xiàn)出新質(zhì)變的萌芽。2001年10月，日本秋季臨時國會在反恐名義下通過了《恐怖對策特別措施法案》，使自衛(wèi)隊能夠在戰(zhàn)時開赴海外，沖破了海外派兵在法律程序上的規(guī)制；同年12月，以參與阿富汗維和行動為機緣，《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》被解除，從而使自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國PKO的范圍也不再受法律限制。盡管如此，由于憲法第9條、《PKO五原則》以及《自衛(wèi)隊法》中的有些條款，仍限制自衛(wèi)隊員在執(zhí)行PKO任務時使用武器和行使集體自衛(wèi)權等，這就在客觀上阻撓了自衛(wèi)隊徹底地暢行無阻地參與所有類型的特別是新型的PKO。^【90】這樣，在繼續(xù)積極參與聯(lián)合國傳統(tǒng)型PKO的同時，^【91】修改既存法律體系，創(chuàng)制更多的新法，^【92】在倡導“21世紀型的PKO”的同時，^【93】積極投入聯(lián)合國“第四代PKO”的探索，^【94】成為目前日本PKO政策和立法的主流態(tài)勢。^【95】與此同時，人們對日本在做出“后PKO”國際貢獻時，^【96】可能發(fā)生從“聯(lián)合國PKO→安保PKO”的質(zhì)變、從“日本的國際貢獻→自衛(wèi)隊的國際貢獻”的質(zhì)變^【97】的擔心也在日漸加重。

以上概述了日本參與聯(lián)合國和平活動的基本情況以及日本的PKO政策和立法創(chuàng)制在不同時期的特點。那么，為什么日本圍繞PKO的政策與立法會在20世紀80年代末90年代初發(fā)生驟變，并且這種勢頭在持續(xù)了10年以后，至今非但絲毫未減，反而愈益強勁？下面就對影響日本PKO政策變動和立法調(diào)整的內(nèi)外要因作一些探討。

三、影響日本PKO政策變化和立法調(diào)整的內(nèi)外因素探討

（一）國際背景與“外壓”的作用

如前所述，冷戰(zhàn)時期，日本作為聯(lián)合國的成員國，在參與聯(lián)合國和平活動特別是聯(lián)合國PKO的問題上，并非完全沒有“外壓”。只不過那些“外壓”——來自聯(lián)合國秘書長的多次希望日本派要員參與聯(lián)合國PKO的促請——似乎還不夠分量，結(jié)果，沒有起到催化與刺激日本參與聯(lián)合國PKO的作用。相反，在20世紀80年代末，在幾乎沒有什么嚴重“外壓”的情況下，日本卻主動地從1988年開始直接地、實際地參與到聯(lián)合國的和平活動中。這正反兩面的例子應該可以說明，是否有“外壓”，并非是決定日本是否積極參與、以何種方式參與聯(lián)合國PKO的關鍵。對日本而言，在參與聯(lián)合國PKO的問題上，“外壓”有無與內(nèi)政調(diào)整二者之間雖有一定的互動關系，但沒有必然的因果關聯(lián)。在這點上，日本無疑與其他所有的聯(lián)合國成員國一樣，盡管各國都有義務參與聯(lián)合國的和平活動，但參與與否以及如何參與、參與程度等等，最后還是取決于當事國本身的意愿。20世紀50年代時如此，90年代時也是如此。

當然，也應看到，鑒于戰(zhàn)后日本外交面臨的特殊處境，在參與聯(lián)合國和平活動特別是聯(lián)合國PKO問題上，日本遇到“外壓”的確也有些與眾不同。那么日本面對的究竟是什么樣的“外壓”？這些“外壓”又是如何對日本國內(nèi)的PKO政策和立法調(diào)整產(chǎn)生影響的呢？

最大的“外壓”施加者是美國。具體表現(xiàn)在兩個方面：作為盟國，美國要求日本在軍事領域分擔義務。特別是在1990年的海灣戰(zhàn)爭、2001年的阿富汗戰(zhàn)爭和2003年的伊拉克戰(zhàn)爭中，美國都曾多次要求日本不僅在財力而且在人力上“分擔國際義務”。^【98】二是在加入常任理事國問題上，美國把日本全面參加PKO作為支持日本成為常任理事國的前提條件。^【99】這種來自美國的直接壓力，對作為美國軍事盟國的日本而言無疑是巨大的，日本不僅無法回避，而且還不得不加以認真對待。

其次的“外壓”來自于其他西方國家。不過，與來自美國的壓力相比，來自西方國家的壓力并不那么直接和沉重，有些其實不過只是日本自己的感受而已。^【100】這種讓日本“主動”感受到的“壓力”也主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在“國際貢獻”上追求與西方國家同質(zhì)同步。20世紀90年代以來，除了常任理事國中的美、英、法之外，其他西方國家如加拿大、澳大利亞、瑞典、瑞士、德國、奧地利等，也都積極主動投入兵力，不同程度地參與了各種類型的聯(lián)合國PKO。^【101】日本認為，自己作為發(fā)達國家的一員，也應該在聯(lián)合國PKO貢獻方面向西方國家看齊，^【102】作為“普通國家”，日本不僅要在經(jīng)濟領域做出國際貢獻，而且要在軍事領域做出國際貢獻。^【103】二是為了早日實現(xiàn)成為常任理事國的愿望，必須努力獲取西方國家的普遍信任與支持。通過在聯(lián)合國PKO中的人力貢獻，可以顯示日本具有與世界經(jīng)濟大國能力相匹配的作為世界政治大國和軍事大國的能力。^【104】

第三方面的“外壓”來自于亞洲近鄰國家。中國、韓國以及其他亞洲各國，對日本長期以來通過ODA（政府發(fā)展援助）方式做出的國際貢獻表示欣賞，但是對日本在90年代后傾向于通過向海外派遣自衛(wèi)隊員參加聯(lián)合國PKO的方式來向國際社會做“國際貢獻”感到擔憂。這是一種鑒于歷史教訓和出于對日本現(xiàn)實政治中右翼抬頭的擔心，擔心聯(lián)合國PKO作為自衛(wèi)隊的“出海跳板”，將再一次打開日本通往世界軍事大國的道路。盡管，對日本而言，這種來自亞洲鄰國的緣于疑慮的“外壓”與來自美國的充滿鼓勵的“外壓”，其性質(zhì)是不同的，但具有諷刺意味的是，這種“外壓”也被活用為調(diào)整PKO政策、修改PKO法律體系的理由。PKO推進派認為，日本正是可以通過向海外派遣自衛(wèi)隊“和平”地參與聯(lián)合國PKO，來以實際行動證明日本的“和平意愿”。

概言之，在過去的10年中，來自國際社會的各種“外壓”的適時出現(xiàn)，都正好符合了（至少并不相悖離）主流決策者的意愿，結(jié)果都被活用為一種“動力”，成為日本政府“果斷”調(diào)整多年來徘徊不前的PKO政策的理由，也成為日本國會撲滅經(jīng)年間舌戰(zhàn)硝煙的“及時雨”。因為：

第一，“外壓”的要求與日本的外交戰(zhàn)略目標不謀而合。早在20世紀80年代，日本就提出了要從單純的經(jīng)濟大國進化到“政治大國”，要成為具有全球性的政治外交領導能力的“國際國家”。^【105】所以，90年代以來，無論是來自美國的要求日本“分擔國際義務”的壓力，還是來自其他西方國家的希望日本做出“政治大國的國際貢獻”的壓力，都正與日本所要謀求的成為具有國際影響力的“政治大國”的外交戰(zhàn)略目標不謀而合。于是，來自美國和其他西方國家的“外壓”，正好成了PKO推進派用來在國內(nèi)應對PKO反對派、爭取PKO猶豫派的工具。

第二，“外壓”成為日本整頓國內(nèi)既存法律體制的微妙的助推器。由于“外壓”把日本參與聯(lián)合國和平活動與憲法、參與聯(lián)合國PKO與自衛(wèi)隊等問題緊密地聯(lián)結(jié)起來，這就使得“外壓”成為促進PKO政策調(diào)整和立法創(chuàng)制的催化劑。為了解除束縛自衛(wèi)隊參加聯(lián)合國PKO的種種法制羈絆，日本政府一面通過媒體向民眾宣傳和解釋，參與聯(lián)合國PKO也是日本“國際貢獻”的一種形式，同時，又抓住海灣危機、“9·11事件”和伊拉克戰(zhàn)爭等“外壓”臨頭的時機，通過靈活解釋憲法，先使《國際和平合作法案》得以在國會強行通過，之后，又利用一些具體困難，如自衛(wèi)隊員的武器配備和使用等問題，實現(xiàn)了對PKO相關法案和《自衛(wèi)隊法》的多次修改，進而再對《PKO五原則》發(fā)出步步為營的“拷問”，等等。在這里，非常值得一提的是，在日本的政治生活中，關于PKO的一系列立法，決非只是一個孤立的法律體系，PKO相關法案的立法創(chuàng)制和修改過程，其實也就是一個逐漸侵蝕、曲解或混淆戰(zhàn)后憲法的過程，而戰(zhàn)后憲法第9條被逐漸“空心化”的結(jié)果，無非就是導致憲法的修改。^【106】

由此也可見，通過靈活運用“外壓”來對國內(nèi)的PKO政策和法律體制進行大幅調(diào)整，其結(jié)果對日本的外交利益和國內(nèi)的法律體系產(chǎn)生的并非只有正面的效益或效果，無論是從近期還是從長遠來看，它所連帶引起的一系列的問題和隱患都是不容忽視的。^【107】正因為如此，在日本國內(nèi)，圍繞PKO的決策和立法的過程，也是一個各種政治要素之間較量與博弈的過程。

（二）國內(nèi)相關因素的制衡與消長

自從海部俊樹內(nèi)閣于1990年10月和1991年11月先后兩次向國會提出《聯(lián)合國和平合作法案》和《PKO法案》，在日本國內(nèi)圍繞PKO的立法所掀起的論爭波浪，也可謂一波未平，一波又起，而且，一浪高過一浪，至今仍未消停。盡管國際環(huán)境的變化是一個重要的外因。但是，這種調(diào)整能夠在10年間不斷遞進，關鍵還是取決于日本國內(nèi)各種政治勢力在PKO問題上的立場及其較量。

1．政府與PKO。從20世紀90年代開始，日本進入國內(nèi)政治構造的大轉(zhuǎn)換時期。特別是在1993年“1955年體制”解體后，政權不僅在自民黨內(nèi)頻繁更替，各種聯(lián)合政府也相繼出現(xiàn)。不過，這種政局的動蕩似乎并沒有對這一時期日本的整體外交戰(zhàn)略和外交政策的主導發(fā)展方向產(chǎn)生多大沖擊。在PKO問題上，盡管9任首相其個人本身未必歷來就力主日本應該積極向海外派遣自衛(wèi)隊，或一直認為日本應該盡快創(chuàng)制關于PKO的各項法案，相反，從首相個人的立場來看，對PKO政策和PKO立法的態(tài)度，有屬于促進派的，有屬于謹慎派的，也有曾屬于反對派的。但是，從海部內(nèi)閣到小泉內(nèi)閣，無論是自民黨內(nèi)閣還是聯(lián)合政府內(nèi)閣，在PKO問題上，都保持了驚人的一貫性和繼承性，即所有的內(nèi)閣都采取了不斷推進PKO立法的政策。

無疑，PKO政策的這種延續(xù)性與繼承性，與日本政體的特點和黨閥政治的特點是密切相關的。在“議會內(nèi)閣制”政體中，“內(nèi)閣一致”原則是政府決策的前提，對于重大政策的調(diào)整，尤其是外交政策的調(diào)整，首相個人的意志對決策的影響是相對有限和脆弱的。在自民黨政府中，首相可能受到來自黨內(nèi)派閥力量對比的制約；在聯(lián)合政府中，首相又可能受到閣員力量對比的制約。90年代以來，自民黨雖然幾次在選舉中遭受重創(chuàng)，并曾一度失去組閣的資格，但自民黨在長期執(zhí)政時留下的強大政治影響和余威猶在。在PKO立法問題上，歷任內(nèi)閣之所以一脈相承，關鍵也就在于，所有的執(zhí)政者無一能夠擺脫來自自民黨，特別是來自自民黨黨內(nèi)PKO促進派的強大的政治影響力和壓力。

以海部俊樹首相和宮澤喜一首相為例。這兩人曾被認為是自民黨黨內(nèi)的鴿派，對向海外派遣自衛(wèi)隊、參加PKO等問題，原本都持謹慎態(tài)度，認為不能超出憲法的規(guī)定。然而，他們的“猶豫”態(tài)度遭到了來自自民黨黨內(nèi)鷹派的嚴厲批判。結(jié)果，海部俊樹內(nèi)閣在PKO立法提案成為廢案后，卻作出了“內(nèi)閣決議”，繞開國會，以行政命令的形式，使戰(zhàn)后首次向海外派遣自衛(wèi)隊得以實現(xiàn)。宮澤喜一內(nèi)閣則使《國際和平合作法》最終得到通過。

聯(lián)合政府（如1994年6月成立的村山富市聯(lián)合內(nèi)閣）在PKO決策和立法問題上，同樣也未能擺脫來自自民黨PKO促進派的強大影響。^【108】社會黨作為日本戰(zhàn)后最大的在野黨，曾長期堅決反對日美安保協(xié)定，主張取消自衛(wèi)隊。但具有諷刺意味的是，社會黨在終于執(zhí)掌了政府決策大權之后，不僅在自衛(wèi)隊、日美安保等重大政策方面，一改社會黨長期以來的一貫立場和方針，而且基本上原封不動地繼承了自民黨的方針和政策。正是在村山富市內(nèi)閣執(zhí)政時期，不但《自衛(wèi)隊法》得到修改，而且該內(nèi)閣還首次派遣自衛(wèi)隊到海外參加了非聯(lián)合國PKO活動范圍的人道救援活動。

在目前的“自公保聯(lián)合政府”中，圍繞《PKO五原則》和《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》的修改，執(zhí)政三黨的意見一直存在分歧，但來自自民黨PKO推進派的影響力顯然是占據(jù)了主導地位。

首先，從自民黨來看。首相小泉純一郎所屬的森派在自民黨黨內(nèi)是少數(shù)派。小泉本人在成為首相之前，曾經(jīng)是“日本特殊論”持有者，對日本成為聯(lián)合國常任理事國持反對意見，在PKO問題上，比較消極，主張國際社會應該在軍事層面接受日本的“一國和平主義”。^【109】但小泉在出任首相以后不久就立即指示自民黨和政府有關部門，就如何解除《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》展開研究，并決定把《PKO五原則》的修改作為國會的主要議題之一。這背后，來自自民黨黨內(nèi)以干事長山崎拓為代表的PKO促進派的壓力是不言自明的。^【110】

其次，從保守黨來看。小泉聯(lián)合政府中的另一黨是保守黨。作為少數(shù)黨，保守黨為了在眾議院選舉中拉住自衛(wèi)隊的選票，不僅主動迎合主流，還主張在5年內(nèi)制定承認自衛(wèi)隊的新憲法，并積極倡議使防衛(wèi)廳升格為省。^【111】

最后，從公明黨來看。作為《PKO五原則》的原倡者之一，公明黨對于自民黨提出的修改《PKO五原則》的要求，只同意在“憲法框架內(nèi)”進行修改。關于解除PKF主體業(yè)務的凍結(jié)，公明黨曾堅持只同意修改“當事者同意”這一條，對自民黨干事長山崎拓所主張的全面修改“武器使用規(guī)定”，公明黨干事長冬柴鐵三還曾表示了堅決的反對。^【112】然而，在自民黨PKO推進派的強大攻勢下，公明黨終因勢單力薄而退出陣地，2001年12月《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》終于被解除。

可見，從目前自民黨黨內(nèi)派閥力量對比和政府內(nèi)閣中黨派力量對比的情況來看，無論小泉首相個人的政見如何，公明黨的反對力量如何，修改《PKO五原則》已成不可阻擋之勢，^【113】正如自民黨干事長山崎拓對媒體所言，“一步也好，二步也好，總之，是要進一步推進《PKO五原則》的修改”。^【114】公明黨能否繼續(xù)堅持自己的立場，成為守護《PKO五原則》的“中流砥柱”，前景似乎不容樂觀。

2．在野黨與PKO。在冷戰(zhàn)時期，日本的在野黨陣營在PKO問題上可謂是“立場一致，態(tài)度堅決”。1990年10月的《聯(lián)合國和平合作法案》和1991年11月的《PKO法案》先后成為廢案，就是因為政府無法抵抗來自當時的在野黨陣營的一致反對。^【115】

然而，自冷戰(zhàn)終結(jié)后，在野黨在PKO問題上結(jié)成的“共同陣線”出現(xiàn)了裂痕。一方面，一些在野黨受形勢所迫，不得不調(diào)整政見，逐漸改變自己在PKO問題上的立場，以迎合選民。另一方面，隨著國內(nèi)政局動蕩，在野黨陣營中出現(xiàn)了一些新的黨派組合，如以小澤一郎為首的少數(shù)原自民黨成員脫離自民黨組成了新的政黨，而這些新黨的要員原來恰恰就是PKO的強硬推進派。

經(jīng)過10年的分化與重組，到目前為止，4個主要在野黨在PKO問題上的分歧依然是巨大的。形成了三種不同的立場：一種持“贊成”態(tài)度，一種持“有條件贊成”態(tài)度，一種持“反對”態(tài)度。

具體而言，民主黨持贊成態(tài)度，主張積極參加聯(lián)合國PKO。社民黨正式表明的立場是：堅持憲法第9條和《PKO五原則》；主張在“非軍事、民生、文職”的基礎上參加聯(lián)合國PKO；主張縮減自衛(wèi)隊，認為可以讓已退職的原自衛(wèi)隊官員參加聯(lián)合國PKO，但不能允許自衛(wèi)隊預備隊官員參加聯(lián)合國PKO；關于參加維和部隊（PKF），只認可參加后方支援。不過在社民黨內(nèi)，已經(jīng)出現(xiàn)了一些分化的萌芽，以年輕人為中心的部分黨員主張，在自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國PKO的問題上要向前看。共產(chǎn)黨在PKO問題上一向立場鮮明，堅持表示，絕對不允許行使集體自衛(wèi)權，主張通過分階段消解自衛(wèi)隊來完全實施憲法第9條。共產(chǎn)黨委員長志位和夫指出，在聯(lián)合國PKO中，即使是聯(lián)合國決定通過以武力的方式來解決問題，共產(chǎn)黨也堅決反對。^【116】而以小澤一郎為黨首的自由黨認為，日本即使不修改憲法，也能夠?qū)Πㄜ娛滦袆釉趦?nèi)的聯(lián)合國活動進行合作，自由黨提出的口號是，“參加聯(lián)合國所有的活動”。^【117】

總體上看，冷戰(zhàn)后，由于意識形態(tài)對立趨弱，日本各在野黨在大選中的態(tài)勢及其在國會中的地位經(jīng)歷了巨大的動蕩與起伏，各在野黨的政策主張也處于不同程度的甚至是反復的調(diào)整中。^【118】在這樣的背景下，對國家重大外交問題的決策和立法，包括圍繞PKO的決策和立法，在野黨的制衡能力已呈全面萎縮之勢，即使個別在野黨一時成為聯(lián)合政府的成員，也基本上沒有能力改變與自民黨相比的力量懸殊的態(tài)勢。特別是，在野黨“陣營”本身處于不斷的結(jié)構重組、意見流變和立場分化中，這就使得各在野黨難以結(jié)成一個共同陣營，形成一個共同的聲音，對自民黨PKO促進派操縱PKO政策和立法，無法形成強大的阻撓或制衡。從1992年《國際和平合作法》的勉強通過，^【119】到1998年《國際和平合作法修正案》的順利通過，再到2001年“反恐三法案”和解除《PKF主體業(yè)務凍結(jié)協(xié)議》^【120】提案的快捷通過，僅從PKO政策和立法調(diào)整速度的加快，就可見，在日本國內(nèi)政治的角逐場上，在野黨的制衡力量如今已是何其虛弱。同時，也正因為在野黨立場的渙散和聲音的弱小，使政府的外交行為得不到充分的約束，重要的外交政策和相關法案在被決定之前得不到充分的辯論和審議。這也是日本的PKO政策和立法前景堪慮堪憂的原因所在。^【121】

3．具體行政部門與PKO。與PKO政策與立法調(diào)整相關的具體行政部門有外務省、財務省、防衛(wèi)廳、警察廳等，這些行政部門在PKO政策建議、政策形成、立法創(chuàng)意以及具體執(zhí)行中，起著舉足輕重的作用。

首先，以外務省為例。對外務省來說，自從日本加入聯(lián)合國以后，就一直把成為常任理事國作為夙愿，并在PKO參與的問題上竭力影響政府決策。不過，在20世紀50—70年代，受到當時外交目標大局的限制，外務省的積極性受到制約。從80年代開始，日本政府明確把成為聯(lián)合國常任理事國和在國際政治領域做出“國際貢獻”作為新的外交目標，外務省終于得到了實質(zhì)性推進PKO的機會。在PKO相關法案通過之前，外務省在《設置法》的基礎上，促成了日本向聯(lián)合國PKO派出人員。同時，在PKO政策建議和立法創(chuàng)意中，外務省又承擔了率先起草文書的工作。在一系列PKO相關法案通過之后，外務省仍然在《設置法》的基礎上，繼續(xù)平行地向各類聯(lián)合國和平活動派遣人員。據(jù)統(tǒng)計（見表2），在日本迄今為止參加的16次聯(lián)合國PKO中，其中有10次是以外務省的《設置法》為依據(jù)而實施的。

考察外務省對日本PKO政策和立法的影響力，最有代表性的例子無疑是柬埔寨維和行動。這次維和活動是日本第一次派自衛(wèi)隊到海外參與聯(lián)合國PKO，也是考驗日本參與聯(lián)合國PKO能力的試金石，其結(jié)果，不僅使日本獲得了國際好評，而且使派遣自衛(wèi)隊參加PKO的問題在日本國內(nèi)贏得了更多的民眾支持率。在這次維和行動中，當時日本外務省一些關鍵崗位上的官員，如外務省事務次官小和田恒、亞洲局局長池田維等和聯(lián)合國秘書長柬埔寨臨時機構（UNTAC）特別代表明石康、聯(lián)合國難民事務高級官員緒方貞子等日籍聯(lián)合國官員，在信息交流與行動協(xié)調(diào)方面進行了順利的合作，成為保證日本參與維和“首戰(zhàn)告捷”的重要前提?？梢哉f，柬埔寨維和行動是日本外務省官僚展開的“自下而上”的政策操作的成功案例之一。^【122】

1993年8月，為了適應新的外交目標發(fā)展的需要，外務省率先進行了內(nèi)部機構的全面改革。其中特別引人注目的是，這次改革把“安全政策課”與“聯(lián)合國政策課”劃歸外務省綜合政策局的直屬機構。這次機構調(diào)整，給外界兩個明確的信號：一是在日本的聯(lián)合國政策中，軍事安全問題將取代人權問題和環(huán)境問題，居于中心地位；二是在日本實施的軍事安全政策中，聯(lián)合國也成為受到重視的中心之一。

在小泉內(nèi)閣就任之后，盡管外務省被外交機密費等一系列丑聞所困擾，與亞洲鄰國的關系也因首相參拜靖國神社等問題而陷入僵滯，但日本在聯(lián)合國外交領域特別是在聯(lián)合國PKO方面的活動仍相當積極并頻頻得分。^【123】可以預見，在今后日本的PKO政策和立法調(diào)整中，外務省的作用和影響仍將是極其重要的。^【124】

其次，介紹防衛(wèi)廳與PKO的關系。對防衛(wèi)廳而言，派遣自衛(wèi)隊員到海外參與PKO，既直接關涉到日本的安全保障戰(zhàn)略的實施，又關涉到自衛(wèi)隊的法律地位、自衛(wèi)隊員的士氣^【125】與自衛(wèi)隊的裝備改善。^【126】

在冷戰(zhàn)時期，由于憲法第9條和《自衛(wèi)隊法》的約束，自衛(wèi)隊無法被直接派到海外參與任何維和活動。加上自衛(wèi)隊的法律地位本身就是一個懸而未決的、有巨大爭議的問題，^【127】日本民眾對自衛(wèi)隊的認可只限于參與一些重大的國內(nèi)搶險、救災活動。

海灣戰(zhàn)爭中日本在國際社會的遭遇，使自衛(wèi)隊能否參與PKO，成為國內(nèi)輿論的爭議點和國際關注的焦點。可以說，海灣戰(zhàn)爭為自衛(wèi)隊在戰(zhàn)后第一次出擊海外提供了契機。盡管這一次出擊鎩羽而歸，但1992年《國際和平合作法》的通過終于使自衛(wèi)隊踏著聯(lián)合國PKO的跳板，走上了再一次遠赴海外的不歸路。如前所述，在過去的10年中，為了使自衛(wèi)隊員能夠順利地參與到海外的各種PKO行動或非PKO行動，日本先后對PKO相關法案和《自衛(wèi)隊法》進行了多次修改，并在2001年秋季的臨時國會上，解除了限制自衛(wèi)隊員參與PKF“主體業(yè)務”的凍結(jié)。在這一系列的法律“保障”下，^【128】迄今為止，自衛(wèi)隊員參與的聯(lián)合國PKO有6次，在聯(lián)合國PKO之外，自衛(wèi)隊還參與了2次人道救援活動。

小泉內(nèi)閣成立后任命了自衛(wèi)隊軍官出身的中谷元為防衛(wèi)廳長官。這是首次突破《自衛(wèi)隊法》所規(guī)定的“文職統(tǒng)帥”的鐵制。在PKO問題上，中谷元積極投入。上任后不久就首次以防衛(wèi)廳長官的身份訪問聯(lián)合國本部，并向聯(lián)合國副秘書長福萊希特表示，自己希望日本修改《PKO五原則》，在武器使用條件等方面采取“世界標準”，希望聯(lián)合國同意讓日本自衛(wèi)隊的部隊參加2002年在東帝汶的聯(lián)合國維和行動，還表示自己將親自前往東帝汶實地考察以決定派遣的方式。在這次訪問中，中谷元還表示日本將派自衛(wèi)隊官員直接參與聯(lián)合國PKO事務局的工作。^【129】中谷元認為，經(jīng)過10年的維和，日本已經(jīng)超越了“初學者的階段”，應該采取新的方針，向聯(lián)合國PKO司令部要員等更高級別的職位輸送自衛(wèi)隊官員。為此，在2002年7月，防衛(wèi)廳為了讓日本自衛(wèi)隊官員在聯(lián)合國戈蘭高地隔離武裝觀察部隊（UNDOF）出任物資補給部隊的兵站大隊長，與聯(lián)合國進行了非正式交涉。^【130】與此同時，借助向東帝汶成功派遣最大規(guī)模的維和部隊的“劃時代實績”，防衛(wèi)廳還第一次在2002年的《防衛(wèi)白皮書》中，公開提出了將防衛(wèi)廳從“廳”升格到“省”的愿望。^【131】

2002年9月石破茂接任防衛(wèi)廳長官職位后，對促進自衛(wèi)隊更廣泛地參與聯(lián)合國PKO也是積極有加。2002年11月26日，防衛(wèi)廳實現(xiàn)了向聯(lián)合國總部的PKO事務局軍事計劃課派遣2名陸上自衛(wèi)隊佐官的計劃，并表示希望在這個突破的基礎上，向聯(lián)合國總部PKO事務局下屬的指揮和管理部門派遣更多的非文職人員。

作為防衛(wèi)廳長官，石破茂在PKO問題上如此活躍，這在以往的確是比較少見的。這一系列舉措或許也可以說明，在日本PKO的決策中，防衛(wèi)廳已經(jīng)從后臺走上了前臺，從幕后走到了聚光燈下。特別是在一些具體的外交政策中，防衛(wèi)廳不僅直接介入，甚至起到超越外務省的作用。

其實，防衛(wèi)廳自從在1993年首次把“國際貢獻”寫進《防衛(wèi)白皮書》，在心理上，就已經(jīng)擺脫了對參與PKO的各種顧慮。對防衛(wèi)廳而言，所要做的努力就是積極做出PKO“實績”，爭取民心，同時積極出謀劃策，促請政府加緊做各種立法修法的“腦體操”。^【132】一旦時機成熟，防衛(wèi)廳就可借助參與PKO，使自衛(wèi)隊的合法性以及裝備狀況得到改善；同時通過拓展參與聯(lián)合國PKO的“任務”領域，為自衛(wèi)隊在海外爭取更大的自如行動的空間。^【133】

1999年6月小淵惠三首相在日本自衛(wèi)隊高級干部會上說，“自衛(wèi)隊要從迄今的配備艦艇、飛機的時代，進入到運用這些防衛(wèi)力量來保衛(wèi)國民生命財產(chǎn)、為國際和平作貢獻的時代，即從‘建設時代’轉(zhuǎn)向‘運作時代’”。^【134】2002年12月4日，小泉純一郎首相的私人咨詢機構“對外關系特別工作組”在其發(fā)表的一份名為《21世紀日本外交的基本戰(zhàn)略》的報告書中，也明確寫上了“自衛(wèi)隊運用的國際標準化”。^【135】隨著PKO類型的多元化和復雜化，在21世紀的聯(lián)合國和平活動中，日本自衛(wèi)隊究竟將發(fā)揮什么樣的作用，無疑是令人關注的。

當然，在日本的PKO決策、立法、實施中起著重要作用的行政部門并非局限于外務省和防衛(wèi)廳，也并非所有的行政部門都像外務省和防衛(wèi)廳一樣，始終對日本參與PKO抱著積極的支持態(tài)度。

比如，財務省（原大藏?。┖鸵运拇蠼?jīng)濟團體為代表的財界，他們對于日本參與PKO的態(tài)度就有一個轉(zhuǎn)變的過程。冷戰(zhàn)時期，日本在財政方面對國際貢獻的重點是通過ODA（政府開發(fā)援助）進行的。財界一般不直接積極提出與軍事活動有關的建議。在日本加入聯(lián)合國之初的20世紀50年代，在聯(lián)合國通常預算中，日本所占的比例為1.4％，日本滯納聯(lián)合國會費的情況也是有的。但是，海灣戰(zhàn)爭不僅改變了財界對于軍事投資的參與態(tài)度，^【136】而且，改變了財務省對聯(lián)合國PKO預算的投入態(tài)度。加上，90年代以來，日本想早日成為聯(lián)合國常任理事國的愿望日益強烈，日本不僅增加了聯(lián)合國通常預算的份額，對聯(lián)合國PKO預算的貢獻率也逐步提高。如表3所示，在2000年日本在這兩個項目的貢獻率都已占到第二位。雖然，向聯(lián)合國交納的會費與向聯(lián)合國PKO提供的出資，其總額對日本而言只不過是“小菜一碟”，^【137】但對于處在經(jīng)費窘困狀態(tài)的聯(lián)合國維和行動來說，^【138】日本的貢獻率無疑是受歡迎的。

表3　2000年各主要國家對聯(lián)合國通常預算與PKO預算的貢獻率^【139】

不過，很顯然，與美國一樣，日本在對聯(lián)合國通常預算和聯(lián)合國PKO預算做出高貢獻率的同時，也是期望得到回報的。對此，日本前首相森喜郎在安南秘書長訪問日本時，曾直接而露骨地表示，“日本人出了錢，如果不成為安理會常任理事國，日本國民是不高興的?！?sup class="suptext">【140】就目前的狀況來看，由于日本經(jīng)濟增長連年滑坡，小泉內(nèi)閣已經(jīng)宣布削減ODA的10％，對于參與聯(lián)合國PKO，日本國內(nèi)也出現(xiàn)了通過人力貢獻來抵消經(jīng)濟貢獻減少的聲音。加上，熱衷于單邊主義的美國眼下只關注在自己領導下的“多國維和”，對聯(lián)合國領導的維和行動態(tài)度明顯冷淡。^【141】日本可能還會面臨是參加“聯(lián)合國PKO”還是“美式多國PKO”的兩難選擇。因此，今后日本對聯(lián)合國通常預算和對聯(lián)合國PKO預算的貢獻率是否也會發(fā)生相應的變化，或者甚至再次出現(xiàn)滯納現(xiàn)象，這些都是值得拭目以待的。^【142】

除財務省外，與防衛(wèi)廳和外務省一貫積極的態(tài)度形成鮮明對比的還有警察廳。^【143】盡管自1988年以來，在日趨繁重的聯(lián)合國和平活動中，警察的作用越來越重要，甚至在有些維和領域，文職警察比武裝部隊起的作用更為重要和有效，^【144】但日本的表現(xiàn)一直比較消極。特別是1993年春在柬埔寨維和行動（UNTAC）中發(fā)生了警察犧牲的事情以后，日本警察廳對派警察赴海外參與維和行動持更加謹慎的態(tài)度。^【145】警察廳的消極，或許也為防衛(wèi)廳的積極提供了某種口實，^【146】不過，為了使日本警察參加PKO法制化，圍繞在警察廳設置以參與PKO為要旨的“警察官部隊”等問題的討論，已被提上議事日程。^【147】

4．媒體、民眾與PKO。圍繞PKO的決策和立法創(chuàng)制，日本媒體對輿論的引導和對民意的報道，無疑也起著不容忽視的作用。

戰(zhàn)后至今，日本國民對聯(lián)合國的看法是玫瑰色的，長期對聯(lián)合國抱有理想化的期待。^【148】至于聯(lián)合國維和行動，在冷戰(zhàn)時期，由于日本政府長期對參與PKO持消極和回避的態(tài)度，輿論也很少予以報道，故普通百姓對聯(lián)合國PKO的實際狀況一般知之甚少。同時，由于日本國民普遍接受了戰(zhàn)后的和平憲法，“一國和平主義”深入人心，人們對于自衛(wèi)隊的海外出動一般存有警惕。因此，當日本政府在1990年第一次向國會提出關于派自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國PKO的議案時，遭到了來自日本社會各和平團體、市民團體和勞動組織等的強烈反對，都認為自衛(wèi)隊參加PKO“是違反憲法第9條”的。

然而，以海灣戰(zhàn)爭、柬埔寨維和行動和“9·11事件”等重大事件為契機，日本國內(nèi)的各種媒體成為幫助國民了解PKO，引導國民參與PKO討論的重要途徑。20世紀90年代正是多媒體興盛的時代，各種媒體對聯(lián)合國PKO的廣泛介紹和報道，以及發(fā)表的連續(xù)的社評和訪談，在日本國民中掀起了討論PKO的高潮。各種媒體所公布的對政府PKO政策的民意調(diào)查結(jié)果，又反過來對執(zhí)政黨和在野黨的PKO政策判斷起到了意想不到的反作用與反影響。比如，在海灣戰(zhàn)爭前后，日本民眾對向海外派遣掃雷艇的態(tài)度發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)換；在柬埔寨維和行動前后，民眾對派遣自衛(wèi)隊參加PKO的立場也發(fā)生了很大的改變。民眾長期以來堅守的價值判斷與價值取向，之所以在短短的一兩年時間里驟然發(fā)生了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)化，與在上述事件發(fā)生的前后，日本媒體的宣傳與引導自然是不無關聯(lián)。因為，這期間，日本民眾獲得的關于聯(lián)合國PKO的知識以及日本參與聯(lián)合國PKO的信息主要是來自媒體，而當時日本國內(nèi)主流媒體的一致做法就是，把聯(lián)合國PKO與日本的“國際貢獻”連為一體，進行反復宣傳。與此同時，各媒體公示的“變幻不定”的民意調(diào)查結(jié)果，又反過來對當時政府與各政黨的政治判斷、立場選擇及政策決斷產(chǎn)生了深刻的影響。比如，海部內(nèi)閣在《PKO法案》成為廢案后，仍決定“闖關”，在沒有過硬的國內(nèi)法支持的情況下，以“內(nèi)閣決議”的方式向戰(zhàn)爭結(jié)束后的海灣派遣了掃雷艇，當時非常重要的背景之一就是，民意調(diào)查的曲線指數(shù)發(fā)生了變化。而當時作為在野黨的公明黨，在海灣戰(zhàn)爭后僅僅半年時間內(nèi)，也迅速改變了該黨關于自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國PKO的一貫方針，也正是因為“國際形勢的變化以及隨之出現(xiàn)的輿論動向改變了公明黨的政策判斷”。^【149】

盡管，對于圍繞PKO的決策與立法，媒體的影響是間接的和有限的，但是這種間接和有限的影響，決不是被動的和超然的。從實際效果來看，如前所述，媒體的“介入”，對PKO決策變動和立法調(diào)整，實際上在一定程度上起到了推波助瀾的作用。目前，在日本，參與聯(lián)合國PKO的法制禁區(qū)已被逐步?jīng)_破，尚存的《憲法》、《PKO五原則》、《自衛(wèi)隊法》以及一些新的PKO法案，正成為媒體新的關注點。圍繞新的PKO政策與立法，今后日本國民的輿論將怎樣被引導，國民的意見將如何被報道，尤其是，在日本國內(nèi)經(jīng)濟不景氣、人心迷茫的狀態(tài)下，日本媒體將如何引導國民冷靜和明智地看待“修改PKO五原則”與日本和平憲法的關聯(lián)，正確認識軍事貢獻與和平貢獻的關聯(lián)，深入思考國際貢獻與國家利益的關系，以及媒體將怎樣影響政府和各黨派的立場與判斷，這同樣是我們在考察日本PKO政策時所不能忽視的。

四、結(jié)　語

綜上所述，可以得出以下兩個基本判斷：第一，與冷戰(zhàn)時期相比，近十幾年間，聯(lián)合國和平活動的內(nèi)容與形式發(fā)生了深刻的變化，聯(lián)合國維和行動正面臨著日趨復雜的發(fā)展形勢；第二，日本在過去10年中進行的一系列PKO立法創(chuàng)制與調(diào)整表明，日本的維和政策已經(jīng)進入一個新的轉(zhuǎn)折時期。

作為世界第二大經(jīng)濟大國，作為聯(lián)合國通常預算和聯(lián)合國PKO預算的第二大出資國，日本將在今后的聯(lián)合國和平活動中怎樣發(fā)揮“政治大國”的作用？迄今為止日本在聯(lián)合國和平活動中所獲得的成功、經(jīng)驗與自信，將會怎樣影響到未來日本對國際形勢的判斷和外交抉擇？因在戰(zhàn)后擁有和平憲法而無比自豪的“文職大國”日本，是否會在不久的將來全面突破有關參與PKO的國內(nèi)法律限制，日本將以怎樣的“國際標準”全面自主地參加PKO等等，這些都是值得繼續(xù)關注的問題。

（本文作者為復旦大學國際政治系副教授、復旦大學日本研究中心兼職研究員。原文載肖佳靈、唐賢興主編：《大國外交：理論、過程與趨勢》，北京：時事出版社2003年版。）