段巖娜

住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民群眾安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。住房不僅僅是提供遮風(fēng)避雨的物質(zhì)空間，更重要的是為城市居民提供生活環(huán)境和社會交往空間，為民眾融入城市勞動力市場和主流社會以及獲得各種公共服務(wù)創(chuàng)造機(jī)會。^[1]

住房保障制度是國家依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，保障居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實行的社會保障制度，其實質(zhì)是政府利用國家和社會力量，通過行政手段為中低收入家庭提供適當(dāng)住房，我國住房保障制度的根本目的是解決中低收入者的基本住房問題。

從20世紀(jì)90年代開始，我國逐步建立起了城市最低生活費標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保障、養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌發(fā)放等多方面社會化的保障體系。在“保吃穿”“保就業(yè)”“保養(yǎng)老”的基礎(chǔ)上，從2004年起，“保住房”成為了完善社會保障體系的重點指向和社會關(guān)注的焦點。近年來，“蝸居”“房奴”“夾心層”等反映住房問題的新詞層出不窮，成為社會熱議的話題，也凸顯出住房問題在新時期的重要性。

一、云南省城鎮(zhèn)保障性住房的政策演變

1980年，鄧小平同志提出住房改革“商品化、社會化和私有化”的思路，之后中國的住房改革采取了漸進(jìn)式發(fā)展的政策。1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》首次把“建立以中低收入家庭為對象，具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系”列為我國城鎮(zhèn)住房制度改革的一項基本內(nèi)容和任務(wù)。此后的15年間，國家在保障低收入人群住房方面形成了一系列的制度。住房保障制度正式形成的標(biāo)志是2007年住房保障司成立。2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》以及《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》和《廉租住房保障辦法》，將住房問題上升為重要的民生問題，住房制度改革重點轉(zhuǎn)向低收入住房困難家庭。

為了響應(yīng)中央政府關(guān)于城市保障性住房的大政方針，云南省也在積極落實和推行相關(guān)政策。從云南省整個房改的進(jìn)程來看，住房保障的發(fā)展大致可以分為4個階段，即前市場化階段（1994年之前）、市場化探索階段（1994～1998年）、快速市場化階段（1998～2007年）、市場和保障的雙軌發(fā)展階段（2007年至今）。從2007年開始，云南省保障房的相關(guān)文件對保障的目標(biāo)不斷擴(kuò)展、保障制度不斷完善。從《云南省住房保障政策文件匯編》來看，云南省保障性住房的第一份文件是2007年《云南省人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭困難若干意見的實施意見》，云南省相繼出臺了保障房相關(guān)配套文件50余個，政策制度不斷完善。在政策體系不斷完善的過程中，云南省住房保障體系發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)適用房數(shù)量逐年降低，以公租房為代表的租賃型保障正在逐漸取代產(chǎn)權(quán)型保障的主導(dǎo)地位。保障形式轉(zhuǎn)變的另一方面是保障形式的并軌。2009年、2011年云南省政府又先后出臺《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快保障性安居工程建設(shè)的實施意見》《云南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)的意見》，指出要“突出廉租保底、公租解困、農(nóng)村改危、抗震安居、市場調(diào)控”的5大工作重點，力爭通過10年左右持續(xù)不斷的努力，使全省人民都擁有一套安全舒適的住房，實現(xiàn)“各安其居而樂其業(yè)”的目標(biāo)。在保障房體系建設(shè)方面，云南省不斷探索創(chuàng)新，從2011年起，實行“兩房并軌”建設(shè)公共租賃住房。將廉租住房與公共租賃住房合并建設(shè)。這有助于簡化住房保障體系，便于政府統(tǒng)一化、規(guī)范化管理和公眾的監(jiān)督。公租房的推行可以實現(xiàn)保障方式向“以租為主、租補(bǔ)結(jié)合”的方式轉(zhuǎn)變。

在廉租房、公租房建設(shè)的基礎(chǔ)上，2010年1月23日，云南省政府發(fā)布《云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的實施意見》指出，棚戶區(qū)改造是保障性安居工程建設(shè)的重要內(nèi)容，是保障和改善民生的重大舉措。棚戶區(qū)改造主要是解決城鎮(zhèn)和國有工礦企業(yè)低收入群眾的住房困難。2014年，云南省人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的通知》，云南省的保障性住房從此開始重點轉(zhuǎn)入棚戶區(qū)改造，2014年改造11.56萬戶。

隨著建立多層次住房保障體系已經(jīng)成為各級政府履行公共服務(wù)職能的長期要求以及保障性安居工程任務(wù)量的增加，2011年，云南組建全國首個省級住房保障機(jī)構(gòu)——云南省住房保障局，將對住房保障工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，起到統(tǒng)一管理的綜合職能作用。

在完善建設(shè)模式方面，2011年4月2日，《云南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）正式出臺?！兑庖姟诽岢?，實行“兩房并軌”建設(shè)將廉租房與公共租賃住房合并建設(shè)，由政府主導(dǎo)實現(xiàn)多種方式建設(shè)保障性住房。在政策扶持方面，各地住房公積金增值凈收益扣除風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后的余額，應(yīng)全部用于保障性安居工程建設(shè)。各地要從土地出讓總收入中提取5%、房地產(chǎn)開發(fā)稅收中提取10%的資金撥入保障性住房建設(shè)資金專戶，用于保障性安居工程建設(shè)。各級財政投入的資金（含中央和省級補(bǔ)助資金）可以用于直接投資或作為政府資本金注入，也可用于投資補(bǔ)助和貸款貼息。在融資方面，要積極引導(dǎo)社會資金投入，積極引導(dǎo)各類社會資金通過信托、債券、BT等方式投入保障性安居工程建設(shè)。2012年3月5日，云南省人民政府發(fā)布《關(guān)于做好2012年全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)工作的意見》，提出創(chuàng)新保障性住房的建設(shè)模式，采取政府投資建設(shè)、政企共建、企業(yè)自建等方式建設(shè)或籌集保障性住房。同時提出規(guī)劃建設(shè)保障性住房與普通商品房混合建設(shè)的大型綜合性社區(qū)。

為有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口住房困難，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口生活質(zhì)量，有序推進(jìn)云南省特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2014年6月17日，云南省保障性住房建設(shè)和農(nóng)村危房改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口住房保障工作的通知》，提出原則上將1／3可分配公共租賃住房用于解決省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口住房困難。目前，云南已將城市中等偏下收入家庭、高校畢業(yè)生等新就業(yè)人口，以及外來務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)保障性安居工程覆蓋范圍。

時至今日，云南住房保障體系已經(jīng)日趨健全和完善，隨著廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房以及棚戶區(qū)、城中村改造等保障性住房建設(shè)力度的不斷加大，更多的保障性住房將呈現(xiàn)在廣大人民群眾面前，以多種方式、多種手段滿足不同社會階層、不同人群的居住需求。

二、云南省城市住房保障體系的運行現(xiàn)狀

保障性住房是與普通商品房相對應(yīng)的一個概念，是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會保障性質(zhì)的住房。目前，云南省形成了一套包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房及公共租賃房的住房保障體系。

（一）保障目標(biāo)——層次多、范圍廣

很多人認(rèn)為，住房保障體系的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“人人買得起房”，這個認(rèn)識有很大的片面性。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國的國情，住房保障體系完善的首要標(biāo)志，是“人人享有適當(dāng)住房”。住房保障體系的核心是保障人人享有基本住房權(quán)利。事實上，除非到了物質(zhì)極大豐盈的理想社會，否則“人人買得起房”，或者“人人在需要的時候就能買得起房”是個難以實現(xiàn)的夢想。因為社會中總會有一部分低收入群體、特困群體因為種種原因一輩子無法有足夠的收入來買房子。還有占比重更大的工薪階層，他們雖然有可能積攢起一些買房子的錢，但他們的購買力累積程度相對于其需求存在著時滯，即需要滿足住房需求的時間在前，逐步有能力支付購房款在后。這在各國皆然。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了保障每個人都有房子住，政府就需要實施一些特殊的政策措施來幫助這些單純依靠市場解決住房有困難的群體。這個政策體系的總稱，就叫作住房保障體系。住房保障體系要解決的是“買不起房時怎么辦”的問題。其目的在于保障社會成員的基本生存權(quán)和居住權(quán)，從而維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會公平。^[2]

（二）保障體系——層次多、覆蓋全

云南省的住房保障體系是一個多層次的體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策，租售并舉，針對不同的受惠群體而在對應(yīng)的政策傾向和優(yōu)惠程度上體現(xiàn)出一定的區(qū)別和聯(lián)系。對于最低收入家庭，政府提供可租賃的廉租住房；低收入家庭和經(jīng)濟(jì)條件相對較好的中等收入家庭可以購買經(jīng)濟(jì)適用住房；中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)人員和外來務(wù)工人員可以租賃公共租賃住房；而對于中高收入家庭可通過市場購買、租賃商品住房。當(dāng)前，云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、城市棚戶區(qū)改造等類別。^[3]

1.廉租住房

（1）廉租住房的概念。廉租住房是政府向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的基本住房保障，是指政府以實物配租、租賃住房補(bǔ)貼或租金核減的方式，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供的具有社會保障性質(zhì)的住房。

（2）廉租住房的保障對象。對那些完全無力或基本無力解決住房問題的社會群體，他們的住房需求主要由政府承擔(dān)。廉租住房就是通過基本不要錢的方式，由政府向社會低收入群體提供救助性保障的基本方式之一。2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）指出，城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。救助性保障的特點是做到應(yīng)保盡保。粗略估計，在城鎮(zhèn)人口中大約有15%～20%的人群屬于上述低收入范圍。廉租住房的建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。目前，云南省所有區(qū)縣在這一目標(biāo)上基本實現(xiàn)。從2011年起，云南省對廉租住房與公共租賃住房并軌，統(tǒng)籌為公共租賃住房，實施統(tǒng)一管理。廉租住房的保障對象是城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，公共租賃住房的保障對象主要是城鎮(zhèn)的“夾心層”，即城市中等偏下收入家庭、高校畢業(yè)生等新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員等。兩者雖然保障對象不同，但都屬于實物配租的住房保障方式。

（3）廉租住房的申請條件。以昆明市為例，申請公共租賃住房必須同時符合以下條件：一是申請人應(yīng)具有本市戶籍，且申請家庭成員中至少有1人取得本市戶籍時間滿3年；二是申請人不具有本市戶籍，但持有本市居住證和用工合同滿5年或持有本市營業(yè)執(zhí)照和地稅部門完稅證明2年；三是申請人家庭收入符合本市中等偏下收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)；四是在本市無住房或低于本市住房保障標(biāo)準(zhǔn)的。^[4]

2.經(jīng)濟(jì)適用房

（1）經(jīng)濟(jì)適用房的概念。經(jīng)濟(jì)適用房是國家為解決低收入住房困難家庭住房問題而修建的普通住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。經(jīng)濟(jì)適用住房的套型建筑面積控制在60平方米左右。

（2）經(jīng)濟(jì)適用房的保障對象。經(jīng)濟(jì)適用房的保障對象是有一定自我改善能力，但能力不足或嚴(yán)重不足的人群。援助的含義是政府通過一定的政策方式提高低、中等收入群體的住房消費能力，幫助迫切需要改善的人群及時獲取住房。住房能力不足的人群是一個復(fù)雜的構(gòu)成。主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)中負(fù)擔(dān)較重的普通工人和“農(nóng)民工”以及我們熟知的“蟻族”，即剛畢業(yè)的大學(xué)生群體。援助性保障需要針對不同層次采取不同的援助方式。對于有一定自我購房能力，但能力嚴(yán)重不足的人群，典型的援助方式是經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用房是一種帶有商品房性質(zhì)的政策性保障房。其特點首先是政策保障房，政策體現(xiàn)主要是免交土地出讓金、政府規(guī)定準(zhǔn)入“門檻”和由政府分配住房等；其次又具有一定的商品房性質(zhì)，需要購房者自行購買。

（3）云南省經(jīng)濟(jì)適用住房的申請條件。云南省經(jīng)濟(jì)適用房的保障規(guī)模在城市人口的15%左右。經(jīng)濟(jì)適用房的保障水平是60平方米左右。以昆明市為例，2010年申請購買經(jīng)濟(jì)適用房必須同時具備以下條件：一是具有五華、盤龍、官渡、西山4區(qū)（含呈貢新城）常住城鎮(zhèn)居民戶口（含符合昆明市安置條件的軍隊人員）；二是已婚（含未滿30周歲離異帶小孩或喪偶帶小孩），或年齡在30周歲以上的單身無房戶；三是申請家庭無住房或家庭人均住房建筑面積低于我市人均住房建筑面積60%的；四是申請家庭的人均月收入低于統(tǒng)計部門公布的上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的80%；五是申請家庭的家庭成員未享受過住房實物福利分配（包括按房改政策購買原公有住房，購買安居工程住房、解危解困住房，國家或單位給予了補(bǔ)貼的集資建房、合作建房等）。^[5]

（4）經(jīng)濟(jì)適用房的房源供給。經(jīng)濟(jì)適用房的房源主要有三種：一是政府提供劃撥用地，通過招投標(biāo)方式引入開發(fā)企業(yè)統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，中低收入群體向住房保障部門申請、搖號購買；二是單位利用自有存量土地，通過自建或與其他單位合建的方式，以低于市場的價格出售給本單位職工；三是政府回購開發(fā)商在商品房項目中配建的經(jīng)濟(jì)適用住房，面向中低收入階層出售。經(jīng)濟(jì)適用住房的價格由價格主管部門按照利潤率不超過3%核定。

3.公共租賃住房

（1）公共租賃住房又稱政策性租賃房，是過渡性解決城市中等偏下低收入、住房困難家庭和新就業(yè)人員、外來務(wù)工人員等“夾心層”群體住房困難的一個新的住房保障產(chǎn)品，是指通過政府或政府委托的公共機(jī)構(gòu)，按照低于市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，或者以承租者能承受的地域市場租金標(biāo)準(zhǔn)提供租住。公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有。

（2）公共租賃住房的供應(yīng)對象。公共租賃住房供應(yīng)對象包括已通過經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房資格審核，尚在輪候的家庭以及其他住房困難家庭，還有剛畢業(yè)的大學(xué)生和外來務(wù)工人員。公共租賃住房租賃期一般最長5年。^[6]《云南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)的意見》（云政發(fā)〔2011〕64號）已經(jīng)明確，從2011年起，云南省將廉租住房與公共租賃住房合并建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一建設(shè)公共租賃住房。2014年8月18日，云南省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好全省公共租賃住房和廉租住房并軌運行工作的通知》，提出確保每年將1／3可分配的公共租賃住房用于解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口住房問題。并軌后公共租賃住房保障對象，包括原廉租住房保障對象，即符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭；也包括原公共租賃住房供應(yīng)對象，即符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口或外來務(wù)工人員。公共租賃住房是政府以實物配租的方式，向低收入階層提供的、戶型面積低于60平方米、租金繳納標(biāo)準(zhǔn)高于廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)，但不得超過同地段同檔次住房市場租金的80%的住房。區(qū)分不同區(qū)位、項目，目前昆明市的公共租賃住房租金為9元／平方米至17元／平方米不等。

（3）公共租賃住房的申請條件。申請承租公共租賃住房須同時符合下列條件：一是申請人應(yīng)具有本市戶籍，且申請家庭成員中至少有1人取得本市戶籍時間滿3年；二是申請人不具有本市戶籍，持有本市居住證和用工合同滿5年或持有本市營業(yè)執(zhí)照和地稅完稅證明2年；三是申請人家庭收入符合本市中等偏下收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)；四是在本市無住房或低于本市住房保障標(biāo)準(zhǔn)的。

4.城市棚戶區(qū)改造

（1）城市棚戶區(qū)的概念：城市棚戶區(qū)是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、房屋質(zhì)量較差、建筑安全隱患多、適用功能不完善、配套設(shè)施不健全的區(qū)域，包括集中連片和非集中連片棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治和城中村改造等類型。位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有工礦棚戶區(qū)（含煤礦棚戶區(qū)）統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)范圍。棚戶區(qū)改造的工作重點是城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和國有墾區(qū)危房改造。^[7]

（2）棚戶區(qū)改造的目標(biāo)：2013年10月18日，云南省人民政府發(fā)布《云南省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的實施意見》，提出把棚戶區(qū)改造與提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境、完善住房保障體系和建設(shè)城市綜合體有機(jī)結(jié)合起來，以有效改善群眾住房條件為出發(fā)點和落腳點。提出棚戶區(qū)改造的目標(biāo)是：2013～2017年，全省改造各類棚戶區(qū)50萬戶，其中，城市棚戶區(qū)47.27萬戶，國有工礦棚戶區(qū)1.005 9萬戶（含煤礦棚戶區(qū)0.174 2萬戶），國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）0.178 1萬戶，國有墾區(qū)危房1.542 9萬戶（含華僑農(nóng)場非歸難僑危房0.090 8萬戶），基本完成3 000萬平方米的棚戶區(qū)改造任務(wù)，有效改善150萬人的居住水平和生活環(huán)境。

2014年《云南省政府工作報告》指出，2014年計劃基本建成保障性住房480萬套；新開工700萬套以上，其中各類棚戶區(qū)住房改造470萬套以上。這是近年來首次在政府工作報告中明確提出棚戶區(qū)改造的具體數(shù)字。傳遞出的信號無疑更加清晰，繼續(xù)加強(qiáng)棚戶區(qū)改造、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展將是下一步保障性安居工程建設(shè)的工作重點。

（3）棚戶區(qū)改造中存在的困難和問題：一是項目進(jìn)展不平衡。部分地方政府和企業(yè)、單位對棚戶區(qū)改造的重要性認(rèn)識不足、積極性不高，加之國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，州、市、縣、區(qū)財政無法配套資金，前期工作手續(xù)復(fù)雜，導(dǎo)致一些地方的項目進(jìn)展緩慢。二是資金籌集困難。各類棚戶區(qū)改造普遍籌資困難，尤其是林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)基礎(chǔ)差、歷史欠賬多、貸款難度大、籌資壓力大，大部分需要企業(yè)和職工自籌資金進(jìn)行改造。一些項目缺乏融資平臺，籌資渠道少，配套資金到位率不高。三是配套設(shè)施有待完善。部分入住的安置房項目，由于資金壓力大，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不健全、不完善。四是項目管理有待加強(qiáng)。由于棚戶區(qū)改造項目點多、面廣、線長、實施主體多樣，各地建設(shè)水平、管理水平和技術(shù)力量參差不齊，一些項目監(jiān)管力量薄弱，工程管理有待加強(qiáng)。

經(jīng)過探索實踐，云南省基本形成了一整套包含廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房等9種類型的保障性安居工程體系。覆蓋范圍已經(jīng)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)中等偏下收入群體、外來務(wù)工人員、大學(xué)畢業(yè)生等新增就業(yè)人員。

（二）保障運行機(jī)制——建立“建設(shè)、審核、分配、管理”四大體系

云南省圍繞保障性住房“建設(shè)、審核、分配、管理”四個重要環(huán)節(jié)，創(chuàng)新管理模式，完善工作機(jī)制，保證了各項住房保障制度措施落到實處。

建設(shè)管理方面：一是規(guī)劃選址上，選擇在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施齊全、公用事業(yè)完備、就業(yè)方便的城區(qū)，并且臨近城市的軌道交通、公交站點，保障居民的出行要求；二是實行“兩房并軌”建設(shè)公共租賃住房，按照以人為本、方便適用原則和分散配建與集中建設(shè)相結(jié)合的要求加強(qiáng)公租房規(guī)劃設(shè)計工作；三是政策支持上，在財政政策、土地政策、稅費政策方面，實行“四個優(yōu)先”。

資格審核方面：一是堅持“同等條件低保、特困家庭優(yōu)先”的分配原則，嚴(yán)格準(zhǔn)入審核，堅持申請、審核、公示、輪候、配租、復(fù)核、退出制度和社區(qū)、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、住房保障部門“三審核兩公示”制度，嚴(yán)禁向不符合住房困難標(biāo)準(zhǔn)的家庭供應(yīng)保障性住房；二是建立定期核查工作機(jī)制。省、市、縣住保部門會同相關(guān)部門，對保障性住房輪候家庭開展定期核查，復(fù)核備案家庭準(zhǔn)入情況，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。

房源分配方面：一是采取輪候和按條件優(yōu)先排序相結(jié)合的方式，實行政策、程序、房源、配租配售對象、搖號過程、搖號結(jié)果完全公開；二是充分利用政府門戶網(wǎng)站、廣播、電視、報刊以及張榜公示等多種方式公開和宣傳保障性住房分配管理相關(guān)政策，多渠道多方式地定期向社會公開分配政策、分配房源、分配程序、分配對象、分配過程、分配結(jié)果、退出機(jī)制等信息，主動接受社會和群眾監(jiān)督。

后期管理方面：一是完善住房檔案，根據(jù)保障對象和保障房源，做到一戶一檔、一套一檔，全面準(zhǔn)確，并根據(jù)保障對象家庭住房、收入變動情況，及時變更住房檔案，實現(xiàn)保障性住房檔案的動態(tài)管理；二是創(chuàng)新物業(yè)管理，保障房小區(qū)可以實行住戶自我管理、自我服務(wù)，也可以聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)提供物業(yè)服務(wù)，目的在于及時了解保障房的出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、調(diào)換、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、空置等情況，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定使用保障房的，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)及時報告住房保障行政管理部門；三是強(qiáng)化退出機(jī)制。采取年審、資格重審、不定期檢查、定期抽查的“兩審兩查”方式，對住房保障對象資格和保障性住房使用情況進(jìn)行動態(tài)管理，建立舉報制度，公布舉報電話，及時糾正閑置、出租、出借、改變用途等違規(guī)使用行為。對于不再符合條件的，在規(guī)定期限騰退或按市場標(biāo)準(zhǔn)收取租金，強(qiáng)化租后監(jiān)管。

三、當(dāng)前云南省保障性住房制度存在的幾個主要問題

云南省政府高度重視保障性住房建設(shè)，保障性住房制度不斷完善，資金投入制度、分配制度、動態(tài)退出制度等逐步完善，保障規(guī)模和數(shù)量不斷增加，保障性住房建設(shè)成績斐然。但在實際運行過程中存在以下幾方面問題。

（一）制度法規(guī)體系尚不健全

住房保障作為一項重要的民生政策，需要完善的制度法規(guī)體系作為后盾。德國、美國、新加坡等發(fā)達(dá)國家城市的住房保障水平較高，與健全的法律制度保障密不可分；目前，云南省現(xiàn)行的各層次住房保障制度在實施過程中出現(xiàn)的種種問題，與缺乏規(guī)范的制度法規(guī)約束緊密相關(guān)。基于住房保障法制化滯后的現(xiàn)狀，鑒于國內(nèi)廈門、重慶等地區(qū)的有益經(jīng)驗，應(yīng)盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)，從法律上規(guī)定住房保障的目標(biāo)、對象、原則、方式、資金來源、準(zhǔn)入和退出機(jī)制等，來切實實現(xiàn)公民“居者有其屋”的保障目標(biāo)。

（二）保障性住房籌集資金難，缺乏創(chuàng)新型長效融資機(jī)制

按照云南省保障性住房的建設(shè)規(guī)劃，“十二五”期間，云南省規(guī)劃建設(shè)250萬套保障性住房，預(yù)計解決800萬左右城鄉(xiāng)中低收入群眾住房困難問題。但由于面臨資金短缺、來源渠道不明確等問題，保障計劃難以落實。資金是保證保障性住房順利建設(shè)的關(guān)鍵因素。

（三）保障性住房配套設(shè)施不完善引發(fā)的空置

2015年，云南省保障性住房有2.3萬套空置，其主要原因是基礎(chǔ)設(shè)施不配套，低收入家庭即使申請到住房也由于配套設(shè)置不完善而不愿入住。^[8]許多城市由于保障性住房資金有限，城市土地供給緊張，加之深受“土地財政”的影響，收益高、區(qū)位好的土地通常用于利潤高、效益好的項目建設(shè)。保障性住房作為社會保障的一部分，因其經(jīng)濟(jì)利益不明顯，而被擠壓在城市邊緣地帶。保障性住房建設(shè)的邊緣化是目前我國大多數(shù)城市的共同特征。這些城市邊緣地帶基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，需要長時間的完善。而且保障性住房小區(qū)與其他區(qū)域缺乏空間上的協(xié)調(diào)，未能實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的資源共享，致使許多低收入家庭因其生活成本過高而放棄入住，產(chǎn)生保障性住房大量空置。

（四）將農(nóng)民工納入城市住房保障體系的困境

農(nóng)民工的城市住房保障問題不僅是社會熱點問題，也是地方政府治理中的難點問題。目前農(nóng)民工的居住形式以租賃住房和單位宿舍為主，工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的農(nóng)民工比重下降，小城鎮(zhèn)自購住房的農(nóng)民工增加。^[9]云南省從2014年開始出臺了一系列文件用于解決農(nóng)民工住房保障政策，但是，很多政策僅停留在探索層面，對解決農(nóng)民工住房問題的實際作用非常有限。這里，“應(yīng)然”層面的制度政策與“實然”層面的地方實踐之間成為矛盾。將農(nóng)民工納入城市公共住房問題涉及城市空間資源和財政資源的重新分配，勢必加大地方政府的財政支出。另外，一旦開放對農(nóng)民工的住房保障，本地群體與外來群體勢必因有限的公共住房資源而產(chǎn)生競爭、矛盾和沖突，正如流動人口子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校所引發(fā)的問題一樣。將農(nóng)民工納入城市住房保障體系，不是簡單的住房市場問題，而是一個社會結(jié)構(gòu)性和制度性問題。要解決這個問題，需要解決中央與地方，以及人口流入地和流出地之間的橫向財政經(jīng)費轉(zhuǎn)移等各種問題。

（五）保障房建設(shè)中政府作為唯一供給主體的缺陷

從發(fā)達(dá)國家的實踐看，保障性住房供給主體涵蓋了政府、市場與社會組織，包括國有住房開發(fā)公司、開發(fā)商、專業(yè)建筑商、住房協(xié)會、住房合作社等，呈現(xiàn)出多中心治理的特征。但是，目前我國的住房供給基本上只能靠政府，市場與社會力量參與不足，資金渠道狹窄，競爭機(jī)制缺乏，供給效率低下，嚴(yán)重制約了保障性住房的發(fā)展和供給。當(dāng)前我國保障性住房建設(shè)的資金來源，一是中央財政補(bǔ)貼，二是地方各級政府的資金投入。這使政府在保障性住房的資金投入上面臨極大的資金壓力。只有讓多主體參與保障房建設(shè)，才能拓寬投融資渠道。

四、云南省保障性住房體系建設(shè)管理思路

（一）完善保障性住房的法律法規(guī)

健全的法律法規(guī)體系是政策制定的基礎(chǔ)和實施的保證。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家大都擁有以法律形式存在的、較為完善的住房保障制度，這些法律法規(guī)明確地規(guī)定了住房保障的目標(biāo)和內(nèi)容。因此，需要對保障性住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、等級、轉(zhuǎn)讓辦法等做出詳細(xì)的規(guī)定。

（二）發(fā)展政策性住房金融，拓寬投融資渠道

在發(fā)達(dá)國家，財政性資金一般不直接投資保障性住房開發(fā)，而是通過提供低息貸款或公共財政補(bǔ)貼的形式撬動私人機(jī)構(gòu)或社會組織進(jìn)入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域。具體措施有：一是建立投融資平臺。積極探索建立政府保障性安居工程建設(shè)管理投融資平臺，實施保障性安居工程的投融資、建設(shè)和運營工作。中央和省補(bǔ)助資金，可作為各地政府注入投融資平臺的資本金，提高資信等級，增強(qiáng)投融資平臺的融資能力。二是加大金融信貸支持。鼓勵金融機(jī)構(gòu)向符合條件的各類投融資主體發(fā)放保障性安居工程建設(shè)中長期貸款，逐步探索建立保障性安居房貸款風(fēng)險補(bǔ)償和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，引導(dǎo)信貸資金投入。三是引導(dǎo)社會資金投入。充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，積極引導(dǎo)各類社會資金通過信托、債券、BT等方式投入保障性安居工程建設(shè)。

（三）充分重視租賃型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例

從世界各國的住房保障經(jīng)驗來看，租賃型公共住房將成為我國公共住房政策的重要組成部分，能有效解決當(dāng)前住房制度所面臨的階段性困境。公共租賃住房的最大優(yōu)點是覆蓋人群廣泛，可根據(jù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)靈活調(diào)整，并且補(bǔ)貼對象明確、操作透明，適于建立退出機(jī)制。大力發(fā)展公共租賃住房有利于盡快緩解保障性住房供應(yīng)不足的突出問題。

大力發(fā)展公共租賃住房有利于多層次解決各類低收入群體的住房需求。當(dāng)前，保障性住房的需求潛力較大：隨著土地市場化配置進(jìn)程下住房價格的上漲，許多低收入群體窮其一生也不可能買得起房，只能以較低的租金價格取得住房使用權(quán)；低收入群體中有相當(dāng)比重的人群職業(yè)特征為產(chǎn)業(yè)工人、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員和個體經(jīng)營戶，這部分群體對居住場所的選擇往往跟隨工作地點的變動而遷移，體現(xiàn)出較強(qiáng)的流動性，因而中短期的租賃型公共住房更符合其住房要求，并有助于減少生活、出行的附加成本；部分住房困難的低收入群體是剛進(jìn)入社會的畢業(yè)生或打工白領(lǐng)，這部分群體處于暫時性的購買力不足階段，需要過渡性的租賃型公共住房以滿足短期內(nèi)的居住需求。因此，作為完善的住房市場，建立一個穩(wěn)定的、規(guī)?；墓沧赓U住房市場很有必要。

（四）注重公共住房的選址，防止空置以及貧民窟的出現(xiàn)

公共住房的選址和布局既關(guān)系到城市總體規(guī)劃和和諧，也與社會的穩(wěn)定和諧緊密相關(guān)。如果公共住房集中在城市特定區(qū)域，形成了貧民窟，低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率就會成為影響城市和諧的因素。倡導(dǎo)“貧富混居”的方案把廉租房建在普通住宅區(qū)。另外，對于已經(jīng)形成的低收入居住區(qū)，政府應(yīng)制定合理的公共住房政策，加大公共投入，提供健全的服務(wù)配套設(shè)施，如學(xué)校、道路、文化娛樂設(shè)施等，改善居住環(huán)境，防止保障房的大量閑置。

（五）以“以購代建”的方式利用好社會存量商品房房源

為加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)，昆明市將加快推進(jìn)保障性住房“以購代建”模式來拓寬房源籌集渠道，并改以往以實物配租為主為今后的貨幣化補(bǔ)助為主。截至目前，昆明市歷年來以購買方式籌集保障性住房房源有9 890套，其中公共租賃住房8 568套。從2014年開始，昆明市就嘗試用“以購代建”的方式解決城市棚戶區(qū)改造，即購置普通商品房用于安置棚戶區(qū)拆遷戶。在2015年4月11日公布的“省八條”第六條就明確指出“鼓勵房屋征收貨幣化安置補(bǔ)償款購買存量商品房”，并補(bǔ)充規(guī)定“在對被征收人實行貨幣化安置后，各縣、市、區(qū)人民政府可以統(tǒng)一組織被征收人購買商品房用于安置”。并在居民戶口和子女教育方面有明確的規(guī)定。相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，為“以購代建”異地安置的產(chǎn)生奠定了政策基礎(chǔ)。

鑒于目前商品房庫存量較大的實際情況，昆明市推出涵蓋金融、用地等在內(nèi)的24條新政，新政規(guī)定，從2016年開始，全市不再新建保障性住房，用“以購代建”的方式，購買符合保障性住房面積、戶型等要求的存量商品房作為保障性住房，從庫存的一些商品房轉(zhuǎn)為保障性住房。從庫存大的角度看，商品房轉(zhuǎn)成保障房，可以消化市場上的一些庫存量，但操作起來，商品房和保障房的貨幣成本是不一樣的，兩者之間的差價如何化解？由誰來承擔(dān)？這些問題需要不斷探索，省內(nèi)其他商品房存量較大的地區(qū)也可以探索借鑒。

參考文獻(xiàn)：

［1］鄭思齊、張英杰：《保障性住房的空間選址：理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與中國現(xiàn)實》，《現(xiàn)代城市研究》2010年第9期。

［2］云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳：《云南省住房保障政策文獻(xiàn)匯編》，2014年9月，內(nèi)部資料。

［3］趙曄琴：《論農(nóng)民工納入城市住房保障體系之困境》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2015年第6期。

［4］陳淮：《構(gòu)建符合中國國情的住房保障體系》，《北京日報》2009年3月2日。

［5］王鴻春、張曉冰：《解決中低收入家庭住房問題策論》，《北京日報》2007年5月14日。

［6］鄭艷玲：《我國保障性住房建設(shè)的問題與對策研究》，《發(fā)展研究》2015年第5期。

［7］國家統(tǒng)計局：《2014全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告》，2015年4月29日。

（作者單位：云南省社會科學(xué)院社會學(xué)所）

【注釋】

[1]轉(zhuǎn)引自鄭思齊、張英杰《保障性住房的空間選址：理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與中國現(xiàn)實》，《現(xiàn)代城市研究》2010年第9期。

[2]陳淮：《構(gòu)建符合中國國情的住房保障體系》，《北京日報》2009年3月2日，第18版。

[3]云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳：《云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)管理工作相關(guān)政策措施解答》，2012-9-13，http：／／www.yn.gov.cn／yn_wsbs／yn_zhuf／yn_bzzf／201209／t20120913_7276.htm l.

[4]云南省人民政府：《購買經(jīng)濟(jì)適用住房的條件》，2012-09-12，http：／／www.yn.gov.cn／yn_wsbs／yn_zhuf／yn_bzzf／201209／t20120912_7184.htm l.

[5]云南省人民政府：《申請公共租賃住房的條件》，2012-09-12，http：／／www.yn.gov.cn／yn_wsbs／yn_zhuf／yn_bzzf／201209／t20120912_7184.html.

[6]《加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)，全面完善住房保障體系 造福百姓 安居昆明》——昆明市政府保障性住房（宣傳冊）。

[7]云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳網(wǎng)站：http：／／www.ynjst.gov.cn／detail.aspx？id＝8574＆did＝817。

[8]鄭艷玲：《我國保障性住房建設(shè)的問題與對策研究》，《發(fā)展研究》2015年第5期。

[9]國家統(tǒng)計局：《2014全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告》2015年4月29日。