一、社會保障管理體制

健全的社會保障管理體制必須適應(yīng)社會保障運(yùn)行規(guī)律，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置符合社會保障事業(yè)的需要，并且具有明確的職責(zé)范圍、有效的內(nèi)部管理機(jī)制和各級機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）社會保障管理體制概述

1.社會保障管理體制的含義

社會保障管理體制，是指國家為實(shí)施社會保障事業(yè)而規(guī)定的從中央到地方的各種各類社會保障管理機(jī)構(gòu)、管理原則和管理機(jī)制的總和。

社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般分為兩個(gè)層次，即中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)。中央機(jī)構(gòu)是指全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮的權(quán)威性、決策性機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)的主要職責(zé)是制定社會保障的法律和中短期發(fā)展規(guī)劃、組織與興辦社會福利公共設(shè)施、信息收集、調(diào)查研究、發(fā)布指示、監(jiān)督執(zhí)行及處理爭議等。地方機(jī)構(gòu)是作為中央機(jī)構(gòu)在各個(gè)地區(qū)的分支及下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹全國統(tǒng)一的社會保障政策和計(jì)劃，督促統(tǒng)一政策和統(tǒng)一計(jì)劃在本地區(qū)的執(zhí)行，必要時(shí)可以根據(jù)地區(qū)的具體情況，依據(jù)國家的法規(guī)，制定本地區(qū)法規(guī)，提供或者組織籌集社會保障資金，及時(shí)收集信息，做好信息反饋，處理因執(zhí)行社會保障引起的有關(guān)問題的爭議等。為保證中央政策和計(jì)劃的實(shí)施，地方社會保障機(jī)構(gòu)必須與中央機(jī)構(gòu)通力合作，組織人力、財(cái)力、物力，共同付諸實(shí)施。

有些國家，社會保障管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置專門的政府管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還按產(chǎn)業(yè)設(shè)立社會保障管理機(jī)構(gòu)。

2.社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則

由于社會保障制度的實(shí)施涉及社會經(jīng)濟(jì)的各個(gè)層面，既要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和職工之間的關(guān)系，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與投保人、受益人之間的關(guān)系，又要協(xié)調(diào)現(xiàn)職人員與退休人員、高收入人員與低收入或無收入人員之間的關(guān)系。此外，社會保障的項(xiàng)目及實(shí)施范圍已越來越廣泛，實(shí)施的方式和方法也趨于多樣化，因此，現(xiàn)代社會保障管理體制呈現(xiàn)出管理社會化、多元化和復(fù)雜化的特點(diǎn)。為此，社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，必須遵循以下原則:

（1）統(tǒng)一管理原則。社會保障有效實(shí)施和運(yùn)行的必要條件是全社會的統(tǒng)一管理和資源的統(tǒng)一調(diào)配。因此，要求社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須具有完整的統(tǒng)一體系；同時(shí)，以一定時(shí)期社會保障的共同目標(biāo)為基礎(chǔ)，在保障制度的實(shí)施、政策的貫徹落實(shí)和具體的業(yè)務(wù)管理事務(wù)上，使設(shè)置的行政管理機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)一致，易于合作，并能清晰地界定領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與下屬分級管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，以利于正確處理好統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理、分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，管理工作中做到統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合。由政府機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理社會保障事務(wù)，也是許多國家社會保障發(fā)展實(shí)踐中得出的經(jīng)驗(yàn)。在世界各國的社會保障管理體制改革中，如何建立適宜的集中統(tǒng)一管理制度，始終是值得探討的問題。目前，大致存在著三種集中管理的形式:一是對主要的社會保障事務(wù)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的管理，即建立一個(gè)社會保障機(jī)構(gòu)，管理主要的社會保障事務(wù)，次要的社會保障事務(wù)則由其他個(gè)別機(jī)構(gòu)管理，這可稱之為高度集中統(tǒng)一管理形式。二是強(qiáng)調(diào)對社會保障體系中的某一子系統(tǒng)的集中統(tǒng)一管理，如對社會救助或社會保險(xiǎn)、軍人保障等子系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)由一個(gè)部門或多個(gè)部門分別集中統(tǒng)一管理，這可稱之為適度集中統(tǒng)一管理形式。三是強(qiáng)調(diào)對某一項(xiàng)目的集中統(tǒng)一管理，如對教育福利、公積金等，建立專門的管理機(jī)構(gòu)或由某一部門統(tǒng)一管理，這可稱之為項(xiàng)目集中管理形式。在一個(gè)國家或地區(qū)，上述三種管理形式可能同時(shí)并存，也可能只存在一種或兩種。

（2）精簡與效率原則。管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置要以有效地管理和促進(jìn)社會保障制度的實(shí)施，并快速、有效地處理和協(xié)調(diào)運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題為目的。因此，在強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一性的同時(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置要精簡，根據(jù)社會保障的任務(wù)和需要設(shè)置職能部門，確定必要的人員，行政機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置要分工明確、層次簡化、管理幅度適宜合理。同時(shí)，為了提高管理服務(wù)效率，必須提高行政、業(yè)務(wù)人員的管理、服務(wù)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；行政、服務(wù)管理程序也要求做到科學(xué)化。

（3）法制原則。行政機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)必須依法設(shè)置，必須依法審定行政編制。社會保障是政策性非常強(qiáng)的工作，不允許政府或其他單位隨意設(shè)置社會保障的管理和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。依法設(shè)立的機(jī)構(gòu)必須依法辦事，任何社會保障工作的管理和服務(wù)人員都不能違反有關(guān)的法規(guī)和政策。

（4）行政管理與業(yè)務(wù)管理分離原則。社會保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在遵循行政管理與業(yè)務(wù)管理協(xié)調(diào)一致原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會保障工作自身的特點(diǎn)，還應(yīng)遵循行政管理與業(yè)務(wù)管理分離的原則，以免行政管理部門干預(yù)正常的社會保障業(yè)務(wù)。因此，一般在中央機(jī)構(gòu)及地方機(jī)構(gòu)之下設(shè)置類似社會保障管理局的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)社會保障基金的籌集、給付、管理等。

（5）屬地化管理為主，系統(tǒng)直屬管理為輔原則。由于各項(xiàng)社會保障事務(wù)直接面向社會成員，它通常由一定區(qū)域內(nèi)設(shè)置的管理部門或業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的福利共濟(jì)性。因此，除新加坡等少數(shù)城市國家或小國家外，社會保障管理均表現(xiàn)出屬地管理為主、系統(tǒng)管理為輔的特色。一般的社會保障事務(wù)通常是按照國家統(tǒng)一的法規(guī)，由中央政府或國家社會保障主管部門制定統(tǒng)一的原則和政策，各地區(qū)管理部門和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行和實(shí)施，并由各地區(qū)的社會保障管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)起主要的管理職責(zé)，向地方政府直接負(fù)責(zé)。這里，劃分屬地管理與系統(tǒng)直屬管理的權(quán)限或職責(zé)的主要依據(jù)，是中央與地方各級政府的社會保障職能和職責(zé)分工。對于那些可以由地方政府負(fù)責(zé)的社會保障事務(wù)，實(shí)行屬地管理；對于那些只能由中央政府負(fù)責(zé)的社會保障事務(wù)，則實(shí)行系統(tǒng)直屬管理。

3.社會保障管理工作的主要內(nèi)容

社會保障管理工作主要包括行政管理、業(yè)務(wù)管理和對象管理等三方面的內(nèi)容。一是行政管理。這是指社會保障行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政權(quán)力，在職能范圍內(nèi)進(jìn)行管理和監(jiān)督活動，負(fù)責(zé)制定社會保障政策和計(jì)劃；綜合運(yùn)用組織、人事、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等手段，檢查和監(jiān)督執(zhí)行情況；有效地處理社會保障制度實(shí)施中的各項(xiàng)事務(wù)，包括有關(guān)爭議的處理等。其特點(diǎn)在于它的執(zhí)行性和指揮性，它的活動形式也表現(xiàn)為執(zhí)行和指揮活動。二是業(yè)務(wù)管理。指開展與社會保障行政管理對象相關(guān)的業(yè)務(wù)，主要使用組織手段，實(shí)現(xiàn)既定的政策和目標(biāo)，偏重執(zhí)行與行動，包括社會保障對象的登記和審查、保障基金的籌集、待遇的計(jì)算和支付、喪失勞動能力的醫(yī)務(wù)鑒定、定殘及其服務(wù)性工作。三是對象管理。指在社會保障的管理和服務(wù)中要深入群眾，了解基礎(chǔ)情況，并要讓群眾參加日常管理。社會保障的對象是那些失業(yè)、喪失勞動能力或社會活動能力差的人，他們的生活需要政府和社會公眾的幫助，他們也有自己的意愿和要求。因此，基層管理機(jī)構(gòu)要組織社會成員參加日常的管理活動，宣傳社會保障的政策、法令，及時(shí)掌握和了解被保障人的生、老、病、傷、殘及其家屬的情況，進(jìn)行細(xì)致的思想工作，關(guān)心他們的生活，組織慰問、開展互助，形成一套完整的群眾工作制度。社會保障信息管理是指對社會保障對象相關(guān)信息的管理，它包括五個(gè)數(shù)據(jù)庫:人口統(tǒng)計(jì)、雇主注冊、被保險(xiǎn)人記錄、繳費(fèi)記錄及社會保障待遇發(fā)放。在管理中，要注意及時(shí)向被保險(xiǎn)人傳達(dá)信息，保證溝通渠道的暢通，同時(shí)利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)準(zhǔn)確記錄并更新信息數(shù)據(jù)，做到科學(xué)管理。社會保障信息化是社會保障管理制度發(fā)展的趨勢。各級社會保障管理機(jī)構(gòu)利用信息技術(shù)可以更好地處理社會保障業(yè)務(wù)，提高工作效率，增加管理的透明度和清晰度，形成開放的社會保障信息管理運(yùn)行機(jī)制，為單位及個(gè)人提供更快、更好的社會保障服務(wù)。

（二）中國社會保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國的社會保障管理機(jī)構(gòu)按照不同管理體制而有所調(diào)整，大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。

第一，1949—1966年，我國社會保障管理部門基本設(shè)立。1949年10月，中華人民共和國成立，中央人民政府政務(wù)院下設(shè)了勞動部和內(nèi)務(wù)部，管理社會保障工作。當(dāng)時(shí)主要是企業(yè)的社會保險(xiǎn)工作。按照《勞動保險(xiǎn)條例》規(guī)定，勞動部為全國企業(yè)勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)貫徹《勞動保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，檢查全國勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的執(zhí)行；各級勞動部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查勞動保險(xiǎn)金的繳納和業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，處理有關(guān)勞動保險(xiǎn)的申訴。中華全國總工會為全國企業(yè)勞動保險(xiǎn)事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌全國勞動保險(xiǎn)工作的進(jìn)行，督導(dǎo)所屬各地方工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會組織有關(guān)勞動保險(xiǎn)事業(yè)的執(zhí)行；各工會基層委員會為執(zhí)行勞動保險(xiǎn)事業(yè)的基層單位。隨著1954年大行政區(qū)的撤銷和社會主義改造的完成，國家對整個(gè)經(jīng)濟(jì)的管理逐步形成了以中央集權(quán)為主體的管理體制。根據(jù)精簡機(jī)構(gòu)的精神，原政務(wù)院決定整個(gè)企業(yè)勞動保險(xiǎn)事業(yè)的管理由中華全國總工會負(fù)責(zé)，于是，勞動部與全國總工會根據(jù)國務(wù)院的指示，于1954年6月15日發(fā)出了《關(guān)于勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)移交工會統(tǒng)一管理的聯(lián)合通知》。從此，企業(yè)的勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由各級工會統(tǒng)一管理。

在此時(shí)期，國家機(jī)關(guān)工作人員的社會保險(xiǎn)和社會福利及社會救濟(jì)，基本上由民政部門統(tǒng)一管理。

第二，1966—1978年，社會保障管理工作遭到嚴(yán)重破壞，基本上處于停滯狀態(tài)。社會保障管理機(jī)構(gòu)有的被解散，有的被合并，處于非正常工作狀態(tài)。1969年，內(nèi)務(wù)部被撤銷，中央政府失去了主管民政工作的專職機(jī)構(gòu)，民政工作分別交由財(cái)政部、衛(wèi)生部、公安部和國務(wù)院政工組管理。各地許多民政機(jī)構(gòu)也被解散，不少社會福利生產(chǎn)和社會福利事業(yè)單位被撤銷和移交，原政府頒布和執(zhí)行的一些方針政策被廢除或停止執(zhí)行，大多數(shù)民政干部和優(yōu)撫對象遭受打擊與迫害，民政工作幾乎處于癱瘓狀態(tài)。同一時(shí)期，企業(yè)勞動保險(xiǎn)工作也處于停滯狀態(tài)。工會干部遭到迫害，工會組織癱瘓，企業(yè)中相當(dāng)一部分勞動保險(xiǎn)檔案被燒毀。為使勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)能夠繼續(xù)開展，1968年，國家計(jì)委勞動局通知各地勞動部門把勞動保險(xiǎn)工作統(tǒng)管起來，并根據(jù)工作的需要，重新建立勞動保險(xiǎn)的管理和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。

第三，1978年至今，社會保障工作的恢復(fù)、發(fā)展和管理機(jī)構(gòu)的重組時(shí)期。1978年黨的十一屆三中全會以后，國家把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，社會保障工作也逐步得到恢復(fù)和發(fā)展。1978年2月五屆人大通過的新憲法，決定設(shè)立民政部。民政部主要負(fù)責(zé)軍隊(duì)離退休干部的安置和管理，指導(dǎo)農(nóng)村“五?！睉舻墓B(yǎng)，舉辦敬老院和扶持農(nóng)村貧困戶，管理城鎮(zhèn)社會困難戶和被精簡職工的救濟(jì)以及社會福利等工作。

為了健全企業(yè)勞動保險(xiǎn)制度，有效開展社會保障工作，1979年7月，國家勞動總局設(shè)置了保險(xiǎn)福利局，全國各地勞動部門也相繼建立了保險(xiǎn)福利處（科）。1978年10月，在全國第九次勞動代表大會上決定恢復(fù)勞動保險(xiǎn)工作，陸續(xù)重建工會各級組織。與此同時(shí)，國家勞動總局與中華全國總工會通過協(xié)商，于1980年3月聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于整頓和加強(qiáng)勞動保險(xiǎn)工作的通知》，通知中強(qiáng)調(diào)各級勞動部門和各級總工會，要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，互相配合、密切協(xié)作，共同加強(qiáng)對基層勞動保險(xiǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，使勞動保險(xiǎn)政策法規(guī)能夠正確地貫徹執(zhí)行。1982年5月，為了精簡機(jī)構(gòu)，提高工作效率，國家將國家勞動總局、國家人事局、國家編制委員會和國務(wù)院科學(xué)技術(shù)局四個(gè)部門合并成勞動人事部。勞動人事部下設(shè)保險(xiǎn)福利局，綜合管理社會保險(xiǎn)及職工福利事宜。

20世紀(jì)80年代后期，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，對干部人事制度的改革提出了要求，需要實(shí)現(xiàn)人事和機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、法制化。1988年，全國人大七屆一次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定撤銷勞動人事部，重建人事部和勞動部。企業(yè)職工的社會保險(xiǎn)和國家機(jī)關(guān)的社會保險(xiǎn)由勞動部和人事部分別領(lǐng)導(dǎo)，并相應(yīng)地由這些部門制定有關(guān)政策。根據(jù)1988年國務(wù)院批準(zhǔn)的勞動部“三定”方案中的規(guī)定，勞動部綜合管理與規(guī)劃全國企業(yè)、事業(yè)單位職工的社會保險(xiǎn)和福利制度的改革方案及實(shí)施辦法，并組織實(shí)施；組織指導(dǎo)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌工作和職工待業(yè)保險(xiǎn)；協(xié)調(diào)企業(yè)、事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)的社會保險(xiǎn)和職工福利政策。為了做好退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌工作，1989年勞動部決定，將省、市、縣各級勞動部門所屬的社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一為“社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局”，屬事業(yè)單位性質(zhì)。其主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)企業(yè)職工（包括勞動合同制工人）社會保險(xiǎn)基金的籌集、管理、支付及職工社會保險(xiǎn)檔案的記載和管理工作。

1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》發(fā)布后，我國社會保障管理體制基本上形成了由勞動部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)、人事部門負(fù)責(zé)國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理格局。但這種格局造成了社會保險(xiǎn)工作由多部門管理，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，政策和規(guī)定互不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾、相互制約的弊端，影響了社會保障工作的有效實(shí)施，其效率之低下也影響了社會保障體制改革的進(jìn)程。

為使全國有一個(gè)統(tǒng)一的社會保障機(jī)構(gòu)、建立統(tǒng)一的管理體制，1998年3月，九屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，在原勞動部的基礎(chǔ)上，新組建了勞動與社會保障部，確定勞動與社會保障部的職責(zé)是:擬定勞動和社會保險(xiǎn)工作基本方針、政策及總體改革方案；編制勞動和社會保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃，并組織實(shí)施；起草勞動和社會保險(xiǎn)法律法規(guī)、制定行政規(guī)章和基本標(biāo)準(zhǔn)，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查等。將原來由人事部承擔(dān)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會保險(xiǎn)職能，民政部承擔(dān)的農(nóng)村社會保險(xiǎn)職能，衛(wèi)生部承擔(dān)的公費(fèi)醫(yī)療管理，原國務(wù)院醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革職能，均劃歸勞動與社會保障部負(fù)責(zé)。這一改革措施結(jié)束了長期以來我國社會保險(xiǎn)工作多部門分散管理的局面，實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)部門實(shí)行統(tǒng)一管理的新體制，為提高我國社會保障管理水平和效率創(chuàng)造了有利條件。2008年，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)立人力資源和社會保障部，將原人事部、原勞動與社會保障部的職責(zé)整合，劃入人力資源和社會保障部。其主要職能是統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。具體包括:統(tǒng)籌擬定城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)及其補(bǔ)充保險(xiǎn)政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織擬定全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法和基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌辦法，統(tǒng)籌擬定機(jī)關(guān)企事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策并逐步提高基金統(tǒng)籌層次。會同有關(guān)部門擬定社會保險(xiǎn)及其補(bǔ)充保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)督制度，編制全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)決算草案，參與制定全國社會保障基金投資政策。

機(jī)構(gòu)改革后，我國社會保障管理部門在分工明確、職責(zé)清楚的前提下，形成了由決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合的管理體制。

（1）決策機(jī)構(gòu)。國務(wù)院人力資源和社會保障部是我國社會保障的最高決策機(jī)構(gòu)，各省、自治區(qū)、直轄市的社會保障委員會，是各省、自治區(qū)、直轄市社會保障管理體系中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。社會保障委員會除貫徹中央的政策方針外，還負(fù)責(zé)制定本地區(qū)社會保障發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行重大事項(xiàng)的決策，審議社會保障收支的預(yù)決算，向同級人大提交有關(guān)的法案，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作實(shí)施監(jiān)督，并對社會保障工作中出現(xiàn)的重大問題予以協(xié)調(diào)處理。

（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)。各省、自治區(qū)、直轄市社會保障委員會下設(shè)社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，接受中央主管部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)經(jīng)辦各社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的保險(xiǎn)費(fèi)征集、核算、發(fā)放和轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)。在實(shí)現(xiàn)管理統(tǒng)一之前的過渡階段，各省、自治區(qū)、直轄市社會保險(xiǎn)廳局負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，勞動局負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。

（3）基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)。各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立社會保險(xiǎn)基金管理中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和經(jīng)營各項(xiàng)社會保險(xiǎn)資金。它接受社會保障委員會的監(jiān)督，但與社會保險(xiǎn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是平行關(guān)系，具有相對獨(dú)立性?；鸬倪\(yùn)作，目前有嚴(yán)格的限制。隨著我國金融市場的發(fā)展和社會保險(xiǎn)基金管理水平的提高，將開展多種安全的基金投資和運(yùn)作方式。

（4）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在各省、自治區(qū)、直轄市政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立社會保障監(jiān)督委員會，主要行使對包括社會保險(xiǎn)在內(nèi)的政策法規(guī)和計(jì)劃執(zhí)行、各類基金收支、運(yùn)營和管理情況的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和社會團(tuán)體等人士組成?，F(xiàn)有的社會保障管理體制取得了一定的成效，但目前它只是一個(gè)基本的框架，還不是一個(gè)完善的管理系統(tǒng)，依然存在著一些問題。例如，雖然國務(wù)院組建了勞動與社會保障部，各地也建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但新建的管理體制依然局限于管理社會保險(xiǎn)，而本應(yīng)由其管理的社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等社會保障項(xiàng)目卻由民政部管理。在社會保障基金的運(yùn)營管理上，還沒有形成獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。另外，在社會保障行政管理機(jī)構(gòu)方面，管理層次與職責(zé)分工方面還不十分明確。這些都是今后需要進(jìn)一步探索、改進(jìn)的。

（三）國外社會保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

從歷史上來看，受職業(yè)、行業(yè)或地域分散的限制，世界各國的社會保障大都從分散管理開始。盡管在社會保障工作中，統(tǒng)一管理有著許多優(yōu)點(diǎn)，但由于各種主客觀原因，實(shí)施中存在很多困難。迄今為止，絕大多數(shù)國家采取由幾個(gè)政府機(jī)構(gòu)分管，或中央與地方機(jī)構(gòu)分管，或政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)分管的相對集中、分散管理的社會保障管理方式。

根據(jù)美國社會保障總署編的《全球社會保障制度》所提供的142個(gè)國家和地區(qū)的資料，社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置（中國除外），大致可分為以下幾類:

（1）社會保障由中央政府主管部門統(tǒng)一管理。以這種方式管理的有5個(gè)國家或地區(qū)。包括塞舌爾（人力和社會服務(wù)部）、蘇里南（社會和住房部）、泰國（內(nèi)務(wù)部）、太平洋群島托管地（社會保障局）、津巴布韋（勞工、人力計(jì)劃和社會福利部）等，占被統(tǒng)計(jì)國家總數(shù)的3.55%。

（2）社會保障由一個(gè)或若干個(gè)政府部門以及一個(gè)或若干個(gè)半自治或非政府自治組織共同管理。這種方式有96個(gè)國家或地區(qū)，占總數(shù)的68.08%，主要包括德國、法國、意大利、西班牙、瑞士等國。這種機(jī)構(gòu)的設(shè)立和管理模式被稱為“歐陸型”或“俾斯麥?zhǔn)健?。這種模式所遵循的是德國社會保險(xiǎn)制度管理原則，即社會保險(xiǎn)主要由受保人及其雇主的代表進(jìn)行自主管理，政府部門只對社會保障進(jìn)行一般的監(jiān)督。具體實(shí)施和管理都由受保人及其雇主的代表進(jìn)行，有時(shí)政府的代表也參與工作。

（3）社會保障由一個(gè)或若干個(gè)中央政府主管部門和地方政府分工管理。實(shí)行這種方式的有5個(gè)國家，如英國、新西蘭、愛爾蘭、挪威等，占總數(shù)的3.55%。

（4）社會保障由中央政府主管部門、地方政府和半官方或非政府組織分工管理。以這種方式管理的有23個(gè)國家，包括美國、加拿大、日本、瑞典、丹麥、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、比利時(shí)、澳大利亞、印度、蘇聯(lián)和東歐社會主義國家，占總數(shù)的16.31%。

（5）社會保障由政府部門分工合作、共同管理。實(shí)行這種方式的有10個(gè)國家，如塞浦路斯、埃塞俄比亞、馬耳他等國，占總數(shù)的7.09%。

（6）政府不介入，完全由半自治或非官方組織管理。實(shí)行這種管理方式的國家有約旦、巴拉圭等，占總數(shù)的1.42%。在上述統(tǒng)計(jì)的141個(gè)國家和地區(qū)中，與社會保障管理工作有關(guān)的政府部門包括社會保障部（或社會福利部、社會保險(xiǎn)部等）、勞工部（或勞動部、人力部等）、社會部（或社會事務(wù)部、社會行政部等）、行政部、財(cái)政部等。具體參見表11－1。

表11－1　部分國家社會保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

（續(xù)　表）

（續(xù)　表）

資料來源:本表根據(jù)美國社會保障總署編的《全球社會保障制度》有關(guān)資料整理，表中所列政府部門為所在國主要社會保障管理機(jī)構(gòu)。

各國在社會保障管理體制的改革和完善過程中，對于社會保障是統(tǒng)一管理還是分散管理的問題，一直非常重視。由于管理方式的選擇受制于國家的社會管理體制和其他各種因素，反過來，管理方式也對社會經(jīng)濟(jì)和保障事業(yè)產(chǎn)生重要影響，因此，各國對管理機(jī)制及機(jī)構(gòu)的設(shè)置非常謹(jǐn)慎。國際勞工局在發(fā)表的《展望二十一世紀(jì):社會保障的發(fā)展》報(bào)告中對此作了特別的討論。他們認(rèn)為，合適的方式應(yīng)該是對社會保障實(shí)行集中統(tǒng)一的管理體制，并在各個(gè)地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以處理各種具體的社會保險(xiǎn)問題。但這種傾向常常受到政治上的阻礙，主要是職業(yè)或產(chǎn)業(yè)組織總想擁有和控制本系統(tǒng)內(nèi)的社會保障基金，抵制把各種保險(xiǎn)項(xiàng)目集中起來的做法。這種做法也有其一定的理由，主要是以行業(yè)為基礎(chǔ)，比以國家為基礎(chǔ)更有吸引力，更容易收繳保險(xiǎn)費(fèi)。而且，就社會保障工作的公平性、簡潔性和透明性而言，人們更不愿接受國家統(tǒng)一的繳費(fèi)方式。因此，一種可能解決的辦法是在行業(yè)性保險(xiǎn)以外，輔之以最低限度的國家社會保險(xiǎn)計(jì)劃。目前，已有很多國家開始采用這種方法。

（四）主要國家的社會保障管理機(jī)構(gòu)簡介

1.英國主要的社會保障管理機(jī)構(gòu)

（1）社會保障部。英國的社會保險(xiǎn)由社會保障部統(tǒng)一管理，其業(yè)務(wù)范圍相當(dāng)廣泛，包括制定、監(jiān)督和實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、傷殘津貼、遺屬津貼、兒童津貼、失業(yè)救濟(jì)、優(yōu)撫和安置等方面的政策。社會保障部有職員2 800多人，約占全國社會保障系統(tǒng)95 000人（均為公務(wù)員）的3.04%。社會保障部內(nèi)設(shè)3個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)，即政策規(guī)劃局、財(cái)務(wù)管理局、法律事務(wù)局。社會保障部外設(shè)6個(gè)相對獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)、基金收繳管理機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、安置機(jī)構(gòu)、兒童扶助機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)爭優(yōu)撫機(jī)構(gòu)。社會保障部的負(fù)責(zé)人是國務(wù)大臣，由首相任命，直接對首相和議會負(fù)責(zé)。其下屬常務(wù)次官及各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人名義上也要報(bào)首相任命。常務(wù)次官在社會保障部起著承上啟下的關(guān)鍵作用，他既要設(shè)法達(dá)到國務(wù)大臣提出的許多目標(biāo)，又要考慮社會保障龐大的費(fèi)用支出和面臨的問題。每個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人則需要經(jīng)常向議會匯報(bào)各自的預(yù)算、支出情況，還要每年與社會保障部簽訂一個(gè)類似目標(biāo)管理的合同，定期向常務(wù)次官和社會保障部匯報(bào)。社會保障部不直接管理各項(xiàng)基金和面對受益人。

（2）政策規(guī)劃局、財(cái)務(wù)局、法律事務(wù)局。這三個(gè)局隸屬于社會保障部，共有職員1 000多人。其主要職責(zé):一是調(diào)整各機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)關(guān)系；二是協(xié)助常務(wù)次官研究制定社會保障方面的各項(xiàng)政策法規(guī)；三是協(xié)助常務(wù)次官支持國務(wù)大臣解釋和落實(shí)制定的法律法規(guī)，爭取在議會獲得通過；四是為有關(guān)機(jī)構(gòu)、會議提供法律和政策方面的分析、咨詢服務(wù)；五是與國家有關(guān)機(jī)構(gòu)及其他國家建立和發(fā)展社會保障方面的合作關(guān)系。

（3）津貼發(fā)放局。津貼發(fā)放局為國家最大的社會保障業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，于1991年成立，共有工作人員7萬多人，占全國社會保障系統(tǒng)人數(shù)的74.53%，其主要職責(zé)是審核申請人的申請報(bào)告，依法管理和發(fā)放20多項(xiàng)待遇津貼。津貼發(fā)放局在全國建立了垂直管理網(wǎng)絡(luò)，在全國共設(shè)立了22個(gè)地區(qū)局及159個(gè)分區(qū)辦事處。地區(qū)局一般由一個(gè)主任負(fù)責(zé)，下設(shè)接待科、發(fā)放業(yè)務(wù)科（按項(xiàng)目分設(shè)）、職員培訓(xùn)科、財(cái)務(wù)科、人事科和家庭及收入調(diào)查科?；竟ぷ鞒绦蚴?先根據(jù)受益人的申請表或訴說，進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)；在一周內(nèi)給予申請人明確答復(fù)，并通過計(jì)算機(jī)處理，報(bào)地區(qū)局決算中心；經(jīng)地區(qū)局審核，確認(rèn)待遇計(jì)算無誤后，將保險(xiǎn)金劃撥或通過郵局支付給受益人。津貼發(fā)放局每三年召開一次全國性會議。

（4）繳費(fèi)局。繳費(fèi)局于1992年成立，是英國審核保障系統(tǒng)中第二大機(jī)構(gòu)，共有1萬多人，占全國社會保障系統(tǒng)人數(shù)的10.42%。繳費(fèi)局的管理與津貼發(fā)放局大體相同，在全國設(shè)有許多分支機(jī)構(gòu)，形成收支兩條線。繳費(fèi)局的主要職責(zé):一是管理雇主、雇員、自謀職業(yè)者繳納的社會保障費(fèi)用，二是記錄個(gè)人的有關(guān)繳費(fèi)情況，三是為社會保障部及有關(guān)部門提供社會保險(xiǎn)資料和相關(guān)服務(wù)。繳費(fèi)局每年通過稅收部門直接征收的社會保險(xiǎn)費(fèi)約為400多億英鎊。

（5）信息技術(shù)服務(wù)局。信息技術(shù)服務(wù)局有3 800多名工作人員，相當(dāng)于全國社會保障系統(tǒng)人數(shù)的4.09%。信息技術(shù)服務(wù)局的主要職責(zé):一是在社會保障計(jì)算機(jī)軟硬件技術(shù)方面向社會保障部及所屬機(jī)構(gòu)提出方案和建議，二是負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)之間網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)工作，三是為有關(guān)機(jī)構(gòu)提供預(yù)測、分析等信息服務(wù)。

此外，還有兒童撫助局，職員人數(shù)約為5 900人；安置機(jī)構(gòu)，約為180人；戰(zhàn)爭優(yōu)撫機(jī)構(gòu)，約為1 400多人。另外，還有完全獨(dú)立于社會保障部之外的社會保障爭議仲裁機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等。

社會保障的所有機(jī)構(gòu)，每年都要定期公布政策的制定、執(zhí)行，和基金的收支、運(yùn)用情況，印發(fā)大量的資料，介紹各自的職責(zé)業(yè)務(wù)范圍，從而使英國的社會保障體系基本形成政府、議會統(tǒng)一制定政策，非政府部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，司法和全體公眾監(jiān)督的社會保險(xiǎn)管理服務(wù)體系。過去，社會保險(xiǎn)部是按行政區(qū)域設(shè)置的，行政立法與事務(wù)工作合在一起管理。20世紀(jì)80年代末至90年代初，英國政府逐步將各地社會保險(xiǎn)分局撤銷，改按項(xiàng)目劃分，設(shè)置機(jī)構(gòu)，從上到下垂直領(lǐng)導(dǎo)。這種體制的好處:一是責(zé)權(quán)分明；二是各自機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，工作更為細(xì)致；三是大大提高了工作效率，可以更好地為公眾服務(wù)。

2.德國主要的社會保障管理機(jī)構(gòu)

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。德國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本上是按地域和行業(yè)建立的，共有六大養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu):一是23個(gè)州工人養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，二是聯(lián)邦鐵路雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，三是聯(lián)邦海員養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，四是聯(lián)邦職員養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，五是聯(lián)邦礦工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，六是農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理方法是，實(shí)行自治原則，依法行事。一是自治原則。各行業(yè)和州、地方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都獨(dú)立存在，自主經(jīng)營，在自治管理中維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為代表大會，雇主、雇員各選50%的代表參加。每六年召開一次會議。代表大會的主要權(quán)力有確定機(jī)構(gòu)章程、選舉理事會、確定地方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、在國家法律的許可范圍內(nèi)制定養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)充規(guī)章制度、確定保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營戰(zhàn)略、批準(zhǔn)預(yù)決算、人事任免、確定保險(xiǎn)的待遇和原則等。理事會在代表大會閉會期間，代行代表大會的權(quán)力，由雇主和雇員的代表各半組成。理事會任命總經(jīng)理主持日常業(yè)務(wù)工作。二是依法行事。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須按照國家法律進(jìn)行活動并有義務(wù)接受國家的監(jiān)督。聯(lián)邦政府設(shè)立保險(xiǎn)監(jiān)督局，檢查和監(jiān)督保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范。如果后者違反法律規(guī)定，企業(yè)或投保人有權(quán)依照法律程序提出訴訟。

（2）法定醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。德國的法定醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按區(qū)域和行業(yè)劃分。按區(qū)域劃分有聯(lián)邦、州、地方三級，聯(lián)邦級1個(gè)、州級17個(gè)、地方級227個(gè)。醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可分為七大系統(tǒng):一是地方醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，它們是最重要的醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；二是企業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，投保者均為該企業(yè)的雇員；三是農(nóng)民保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；四是海員醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；五是手工業(yè)者醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；六是礦工醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；七是替代性醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。上述法定醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都有各自的最高聯(lián)合會。聯(lián)邦一級醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有職工400多人，在州與地方醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作的有6萬多人。上述機(jī)構(gòu)須接受聯(lián)邦政府衛(wèi)生部的監(jiān)督。

3.澳大利亞主要的社會保障管理機(jī)構(gòu)

澳大利亞聯(lián)邦社會保障部是負(fù)責(zé)全澳社會保障工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，成立于1949年。部長由聯(lián)邦總理任命。副部長稱為秘書長，由政府任命，負(fù)責(zé)社會保障日常業(yè)務(wù)。在部長辦公室下設(shè)有一個(gè)咨詢工作小組，為其提供宏觀問題和發(fā)展趨勢咨詢報(bào)告。目前，該部共有1 500名工作人員，其工作任務(wù)是:負(fù)責(zé)制定全國社會保障法規(guī)；協(xié)調(diào)全國社會保障工作并保證政策的實(shí)施及連續(xù)性；依據(jù)本部門、研究機(jī)構(gòu)及聯(lián)邦財(cái)政部預(yù)測資料，提出下一年度全國社會保障費(fèi)用預(yù)算。費(fèi)用預(yù)算經(jīng)國會討論通過后，形成預(yù)算立法，產(chǎn)生法律效力。此項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦社會保障部統(tǒng)一向全國20個(gè)大區(qū)社會保障分部撥付。聯(lián)邦社會保障部的款項(xiàng)全部來源于稅收（個(gè)人所得稅）。根據(jù)政府法律，只有澳聯(lián)邦可以征收所得稅。在管理上，聯(lián)邦社會保障部直接領(lǐng)導(dǎo)全國20個(gè)大區(qū)的社會保障分部。

20個(gè)大區(qū)一級社會保障分部的主要職責(zé)是監(jiān)督工作，特別是監(jiān)督本區(qū)內(nèi)社會保障工作機(jī)構(gòu)在執(zhí)行社會保障政策方面的情況。20個(gè)大區(qū)一級社會保障分部主要分布在全國各州首府、中心城市或重要城市。從某種意義上說，大區(qū)社會保障分部是聯(lián)邦社會保障部的延伸，從本地區(qū)看，又是獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)。如維多利亞北區(qū)社會保障分部共有13個(gè)小區(qū)社會保障辦公室和一個(gè)電話服務(wù)中心。大區(qū)社會保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作機(jī)構(gòu)是依據(jù)實(shí)際工作需要而設(shè)置的。如墨爾本維多利亞北區(qū)社會保障分部設(shè)立的部門主要有四個(gè):一是社會工作部，主要負(fù)責(zé)對已有社會保障項(xiàng)目和社會實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)查和評估，監(jiān)督其社會效果和存在的問題。二是傷殘服務(wù)部，直接負(fù)責(zé)對傷殘康復(fù)待遇的發(fā)放進(jìn)行監(jiān)督管理。三是公司服務(wù)部，主要負(fù)責(zé)制度管理、培訓(xùn)工作以及宣傳和工作環(huán)境的改善。四是項(xiàng)目管理部，主要是對申請保障人員的需求進(jìn)行評估，并對資金使用情況進(jìn)行分析和管理。小區(qū)社會保障工作機(jī)構(gòu)在全國有300個(gè)，是直接管理社會保障對象的申請和待遇發(fā)放工作的機(jī)構(gòu)。小區(qū)社會保障機(jī)構(gòu)一般設(shè)有失業(yè)津貼部、家庭補(bǔ)貼部、疾病殘疾補(bǔ)貼部、撫恤金支付部等部門。社會保障待遇的申請、審核、批準(zhǔn)、發(fā)放都是在小區(qū)社會保障機(jī)構(gòu)中操作。