第九章　水資源管理

1992年1月，聯(lián)合國在都柏林召開的“水與環(huán)境”國際會議(ICWE)上通過的《都柏林聲明》中指出：“淡水資源的緊缺和使用不當，對于持續(xù)發(fā)展和保護環(huán)境構成了十分嚴重又不斷加劇的威脅。人類的健康和福利、糧食的保障、工業(yè)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)，都依賴于水。但現(xiàn)在我們卻處于危險之中，除非從現(xiàn)在起，在十年左右的時間內，能夠采取比以往更為有效的對水的管理措施?！痹谌祟愰_發(fā)利用水資源的全過程中，水資源管理是貫穿其中的重要問題，只有通過有效的水資源管理措施，才能比較完整地使水資源開發(fā)利用達到其預期效益的目標。本章將主要闡述水資源管理內涵、體制和權屬，介紹水資源管理的行政措施、經濟手段和法律法規(guī)等內容。

第一節(jié)　水資源管理內涵

一、水資源管理內容

從廣義上講，水利管理包括水資源管理，因為水利管理的內容中也有對水資源的開發(fā)、利用、保護和管理的內容，但還包括了對已建水利工程系統(tǒng)的管理。

陳家琦等(2002)認為，水資源管理是水行政主管部門對水資源開發(fā)、利用和保護的組織、協(xié)調、監(jiān)督和調度等方面得實惠。運用法律、行政、經濟、技術等手段，組織各種社會力量開發(fā)水利和防治水害；協(xié)調社會經濟發(fā)展與水資源開發(fā)利用之間的關系，處理各地區(qū)、各部門之間的用水矛盾；監(jiān)督、限制不合理的開發(fā)水資源和危害水源的行為；制定供水系統(tǒng)和水庫工程的優(yōu)化調度方案，科學分配水量，對水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護進行管理，以求可持續(xù)地滿足經濟社會發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境對水需求的各種活動。

李憲法等人認為，水資源管理是為防治水資源危機，保證人類生活和經濟發(fā)展的需要，運用行政、技術、立法等手段對淡水資源進行管理的措施。水資源管理工作的內容包括調查水量，分析水質，進行合理規(guī)劃、開發(fā)和利用，保護水源，防治水資源衰竭和污染等。同時也涉及與水資源密切相關的工作，如保護森林、草原、水生生物，植樹造林，涵養(yǎng)水源，防止水土流失，防治土地鹽漬化、沼澤化、沙化等。

李石認為，水資源管理是運用、保護和經營已開發(fā)的水源、水域和水利工程設施的工作。水利管理的目標是：保護水源、水域和水利工程，合理使用，確保安全，消除水害，增加水利效益，驗證水利設施的正確性。為了實現(xiàn)這一目標，需要在工作中采取各種技術、經濟、行政、法律措施。隨著水利事業(yè)的發(fā)展和科學技術的進步，水利管理已逐步采用先進的科學技術和現(xiàn)代管理手段。

左其亭等人認為，水資源管理是水行政主管部門的重要工作內容，它涉及水資源的有效利用、合理分配、保護治理、優(yōu)化調度以及所有水利工程的布局協(xié)調、運行實施及統(tǒng)籌安排等一系列工作。其目的是通過水資源管理的實施，以做到科學、合理地開發(fā)利用水資源，支持經濟社會發(fā)展，保護生態(tài)系統(tǒng)，并達到水資源開發(fā)、經濟社會發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)保護相互協(xié)調的目標。

水資源管理工作主要包括以下幾部分內容：水資源統(tǒng)一管理，堅持利用與保護統(tǒng)一，開源與節(jié)流統(tǒng)一，水量與水質統(tǒng)一；制定明確的國家和地區(qū)水資源合理開發(fā)利用實施計劃和投資方案；在自然、社會和經濟的制約條件下，實施最適度的水資源分配方案；為管理好水資源，必須制定一條合理的管理政策，通過需求管理、價格機制和調控措施，有效推動水資源合理分配政策的實施；加強對有關水資源信息和業(yè)務準則的傳播和交流，廣泛開展對用水戶的教育。

二、水資源管理目標

根據國家制定的《中國21世紀議程》，綜合水資源管理建立在水是生態(tài)系統(tǒng)的一個完整部分、一種自然資源和一個社會經濟的產物，并且水質和水量決定了其利用的自然屬性的基礎之上，其具體目標如下：

(1)建立高效用水的節(jié)水型社會。即在對水的需求有新發(fā)展的形勢下，必須把水資源作為關系到社會興衰的重要因素來對待，并根據中國水資源的特點，厲行計劃用水和節(jié)約用水，大力保護并改善天然水質。

(2)建設穩(wěn)定、可靠的城鄉(xiāng)供水體系。即在節(jié)水戰(zhàn)略指導下，預測社會需水量的增長率將保持或略高于人口的增長率。在人口達到高峰以后，隨著科學技術的進步，需水增長率將相對也有所降低，并按照這個趨勢，制定相應計劃以求解決各個時期的水供需平衡，提高枯水期的供水安全度，即遇特殊干旱的相應對策等，并定期修正計劃。

(3)建立綜合性防洪安全社會保障體系。由于人口增長和經濟的發(fā)展，如遇同樣洪水給社會經濟造成的損失將比過去增長很多。在中國的自然條件下江河洪水的威脅將長期存在。因此，要建立綜合型防洪安全的社會保障體制，以有效地保護社會安全、經濟繁榮和人民生命財產安全，以求在發(fā)生特大洪水情況下，不致影響社會經濟發(fā)展的全局。

(4)加強水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的建設和管理。建立國家水環(huán)境監(jiān)測網。水是維系經濟和生態(tài)的最關鍵性要素，通過建立國家和地方水環(huán)境監(jiān)測網和信息網，掌握水環(huán)境質量狀況，努力控制水污染發(fā)展的趨勢，加強水資源保護，實行水量和水質并重、資源和環(huán)境一體化管理，以應付缺水和水污染的挑戰(zhàn)。

三、水資源管理的工作流程

水資源管理的工作目標、流程和手段受人為作用影響的因素很多，其工作流程如圖9-1所示。首先要確立管理目標，確立管理目標和方向是管理手段得以實施的依據和保障，獲取信息和傳輸是水資源管理工作得以順利開展的基礎條件，通常需要獲取的信息有水資源信息、社會經濟信息等；其次，建立管理優(yōu)化模型尋找最優(yōu)管理方案，根據研究區(qū)的社會、經濟、生態(tài)環(huán)境狀況、水資源條件、管理目標，建立該區(qū)屬自愿管理優(yōu)化模型，緊接著對選擇的管理方案實施的可行性、可靠性進行分析；最后，水資源運行調度。通過決策方案優(yōu)選，實施可行性、可靠性分析之后，做出及時的調度決策。

圖9-1　水資源管理的一般工作流程圖
資料來源：左其亭，竇明，吳澤寧.水資源規(guī)劃與管理[M].北京:中國水利水電出版社，2005.

第二節(jié)　水資源管理體制

水資源管理是當前世界中各個國家都十分重視的問題，加強水資源的管理是緩解當前水危機、推動社會經濟發(fā)展的途徑。水資源管理的組織體系是關于水資源管理活動中的組織結構、職權和職責劃分等的總稱。水資源管理的復雜性，使得各國對水資源管理的體制無統(tǒng)一的模式，主要是集中管理、分散管理和集中管理與分散管理結合三種模式。集中管理實質上是以國家和地方政府機構為基礎的行政管理體制，借助于各級政府部門的行政職權，以協(xié)調、監(jiān)督各用水部門的工作；分散管理則是由國家各有關部門按分工職責對水資源分別進行有關業(yè)務的管理，或者將水資源管理權交地方當局執(zhí)行，國家只制定有關法令和政策。各個國家的水資源現(xiàn)狀以及經濟發(fā)展水平都存在差異，但是在水資源管理的體制建設以及實施辦法上能夠相互起到借鑒的作用。

一、國外水資源管理的組織體制

美國水資源管理的形式經歷了分散—集中—分散的過程。在20世紀50年代以前，美國的水資源管理形式是分散的，通過大河流域委員會來執(zhí)行，到1965年鑒于水資源的分散管理不利于全盤考慮水資源的綜合開發(fā)利用，由國會通過水資源規(guī)劃法案，成立了全美水資源理事會(Water Resource Council)，負責水資源及其有關的土地資源的綜合開發(fā)利用。在此期間美國的水資源管理走向集中，但導致聯(lián)邦政府和州政府之間在水資源管理上的矛盾和沖突。80年代初，美國聯(lián)邦政府撤銷水資源理事會，成立了國家水政策局，只負責水資源的各項政策，而不涉及具體業(yè)務，把具體業(yè)務交給各州政府全面負責，其水資源管理形式趨于分散?，F(xiàn)在，美國水資源管理機構分為聯(lián)邦政府機構、州政府機構和地方政府機構三級，此外，直屬于聯(lián)邦機構的還有環(huán)境保護局、田納西流域管理局、國家水政策局以及一些流域委員會等，他們的職能主要是起協(xié)調作用；各州具體的水業(yè)務由各州下屬的水資源局完成，負責本州的水資源開發(fā)與管理，承擔本州內工程的規(guī)劃、設計、監(jiān)理、評估、分析、管理等業(yè)務。

英國水資源管理基本上沒有統(tǒng)一的水管理形式，主要是在英格蘭和威爾士建立了水法和水資源法，因此英國的水資源管理經驗實際上屬于省級的經驗。早在20世紀40年代設立了河流局，負責排水、發(fā)電、防洪、漁業(yè)、防治污染和水文監(jiān)測，自60年代起英國開始改革水資源管理體制，該河流局為河流管理局，在英格蘭和威爾士共設立了29個河流管理局和157個地方管理局，水資源管理仍比較分散。到70年代對水資源管理實行集中，把上訴河流管理局合并為10個水務局(Water Authourities)實行其管轄范圍內地表水和地下水、供水和排水、水質和水量的統(tǒng)一管理。為了進一步加強對水資源的統(tǒng)一管理，在1973年英國成立了國家水理事會(National Water Council)，負責全國水資源的指導性工作。但到了1989年，水法對水務局的機構、職能和任務重新做了調整，并開始走向水服務私有化的唯水公司(Water-Only Company)，把水務局的資源管理部分改組為國家河流管理局，成立水服務辦公室。到1995年又通過環(huán)境法，把國家河流管理局并入新成立的環(huán)境署，并將所有水資源規(guī)劃和管制職責并入到環(huán)境署。因此，英國對水資源管理尚未最后形成一個比較完善的體制。

日本對水資源的管理形式是由許多個部門分管，在中央政府一級的有關部門有建設省、農林水產省、通商產業(yè)省、厚生省和國土廳等。對于河流的管理則按照日本河川法的規(guī)定，一級河流由建設大臣任命的建設省河流審議會管理；二級河流由河流所在的都、道、府、縣知事管理。農林水產省則負責灌溉排水工程的規(guī)劃、施工和管理。通商產業(yè)省則負責工業(yè)用水和水力發(fā)電，厚生省負責城市供水和監(jiān)督水道法的實施。國土廳設有水資源部，負責水資源長期供求計劃的制訂及有關水資源的政策，并協(xié)調各部門間的水資源問題。因此，日本的水資源管理屬于分部門、分級管理的類型。

法國對水資源的管理基本上采用以流域為主的方式，屬于分散管理模式。水資源管理業(yè)務屬于環(huán)保部的職能范圍。法國實行的是供水、排水、水質保護、污水處理一體化的水務管理體制。水資源管理分四級管理，第一級為國家級，領導機構主要由國家水委員會和環(huán)境部，國家水委員會負責商討解決涉及大地區(qū)和流域間共同關心的問題，制定和修訂水法和其他有關的法律，編制或共同編制全國水資源規(guī)劃和水治理及管理的指導性綱要等。環(huán)境部作為全國水資源、水環(huán)境的主管部門，負責協(xié)調財政部、工業(yè)部、農業(yè)部等八個部門的活動，其中財政部負責核查水工程的經費開支和計劃，工業(yè)部負責能源生產污染控制，農業(yè)部負責農業(yè)面源污染控制。第二級為流域級，法國共有六大流域，流域及主要管理機構有流域委員會(水議會)及其執(zhí)行機構——流域水管理局。流域委員會是水與水資源管理的最高決策機構，它由代表國家利益的政府官員和專家代表、地方行政當局的代表和企業(yè)與農民利益的用戶代表，三方代表各占1/3。流域委員會的重要任務就是審議和批準流域水管理局董事會提交的管理局的五年計劃和各年度工作計劃及其他計劃，委員會的工作重點主要是審批流域水管理局逐年增加征收水費的五年計劃方案中資助污染治理工程和飲用水供應的投資方案。流域委員會通過的行動計劃和政策綱要必須得到執(zhí)行。流域水管理局是一個獨立于地區(qū)和其他行政轄區(qū)的流域公共管理機構，它接受環(huán)境部的監(jiān)管，負責流域水資源的統(tǒng)一管理，而且在管理權限和財務方面完全自治，同時在流域內還必須執(zhí)行流域委員會的指令。流域水管理局對水資源實行不分區(qū)的統(tǒng)一管理，負責收取流域內取水費和排污費；且收取費用的90%以上用于水開發(fā)、供水和水處理工程。流域水管理局不具備水域管理行政強制手段，也不是各項水利設施的業(yè)主。流域水管理局的主要任務是對流域各地區(qū)、省、市、鎮(zhèn)的水污染防治活動進行金融和技術激勵。即對好的項目進行投資和技術傾斜，在所有水用戶之間確保水資源供需平衡，盡力將流域內水質達到法規(guī)所確定的質量目標。第三級為地區(qū)級(州級)，主要管理機構有地區(qū)水董事會、地區(qū)環(huán)境辦公室和流域水管理局地區(qū)代表團。地區(qū)水董事會是水資源開發(fā)和水環(huán)境整治的咨詢、協(xié)調機構，地區(qū)環(huán)境辦公室是隸屬環(huán)境部的環(huán)境監(jiān)督管理機構。法國有22個地區(qū)環(huán)境辦公室，其中6個設在流域水管理局總部所在地的地區(qū)環(huán)境辦公室，負責全流域的環(huán)境執(zhí)法，并與流域水管理局平行開展工作，流域水管理局地區(qū)代表團負責流域管理局所在地區(qū)的全部事務。第四級為省市級，主要管理機構是省、市級水行政主管部門，負責有關水資源管理事務的實施和監(jiān)督。

二、國內水資源管理的組織體制

1)水利部

1994年，國務院再次明確水利部是國務院水行政主管部門，統(tǒng)一管理全國水資源，負責全國水利行業(yè)的管理等，此后在全國范圍內興起的水務體制改革則反映了我國水資源管理方式由分散管理模式向集中管理模式的轉變。水利部為國務院29個部、委、行、署之一，機關組織機構如圖9-2所示。

圖9-2　水利部機關組織結構
資料來源：何士華，徐天茂，武亮.論我國水資源管理的組織體系和管理體制[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2004，4(1):35-38.

水利部與水資源管理有關的主要職責為：

(1)負責保障水資源的合理開發(fā)利用，擬定水利戰(zhàn)略規(guī)劃和政策，起草有關法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章，組織編制國家確定的重要江河湖泊的流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等重大水利規(guī)劃。按規(guī)定制定水利工程建設有關制度并組織實施，負責提出水利固定資產投資規(guī)模和方向、國家財政性資金安排的意見，按國務院規(guī)定權限，審批、核準國家規(guī)劃內和年度計劃規(guī)模內固定資產投資項目，提出中央水利建設投資安排建議并組織實施。

(2)負責生活、生產經營和生態(tài)環(huán)境用水的統(tǒng)籌兼顧和保障。實施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，擬訂全國和跨省、自治區(qū)、直轄市水中長期供求規(guī)劃、水量分配方案并監(jiān)督實施，組織開展水資源調查評價工作，按規(guī)定開展水能資源調查工作，負責重要流域、區(qū)域以及重大調水工程的水資源調度，組織實施取水許可、水資源有償使用制度和水資源論證、防洪論證制度，指導水利行業(yè)供水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工作。

(3)負責水資源保護工作。組織編制水資源保護規(guī)劃，組織擬訂重要江河湖泊的水功能區(qū)劃并監(jiān)督實施，核定水域納污能力，提出限制排污總量建議，指導飲用水水源保護工作，指導地下水開發(fā)利用和城市規(guī)劃區(qū)地下水資源管理保護工作。

(4)負責防治水旱災害，承擔國家防汛抗旱總指揮部的具體工作。組織、協(xié)調、監(jiān)督、指揮全國防汛抗旱工作，對重要江河湖泊和重要水工程實施防汛抗旱調度和應急水量調度，編制國家防汛抗旱應急預案并組織實施，指導水利突發(fā)公共事件的應急管理工作。

(5)負責節(jié)約用水工作。擬訂節(jié)約用水政策，編制節(jié)約用水規(guī)劃，制定有關標準，指導和推動節(jié)水型社會建設工作。

(6)指導水文工作。負責水文水資源監(jiān)測、國家水文站網建設和管理，對江河湖庫和地下水的水量、水質實施監(jiān)測，發(fā)布水文水資源信息、情報預報和國家水資源公報。

(7)指導水利設施、水域及其岸線的管理與保護，指導大江、大河、大湖及河口、海岸灘涂的治理和開發(fā)，指導水利工程建設與運行管理，組織實施具有控制性的或跨省、自治區(qū)、直轄市及跨流域的重要水利工程建設與運行管理，承擔水利工程移民管理工作。

(8)負責防治水土流失。擬訂水土保持規(guī)劃并監(jiān)督實施，組織實施水土流失的綜合防治、監(jiān)測預報并定期公告，負責有關重大建設項目水土保持方案的審批、監(jiān)督實施及水土保持設施的驗收工作，指導國家重點水土保持建設項目的實施。

(9)指導農村水利工作。組織協(xié)調農田水利基本建設，指導農村飲水安全、節(jié)水灌溉等工程建設與管理工作，協(xié)調牧區(qū)水利工作，指導農村水利社會化服務體系建設。按規(guī)定指導農村水能資源開發(fā)工作，指導水電農村電氣化和小水電代燃料工作。

(10)負責重大涉水違法事件的查處，協(xié)調、仲裁跨省、自治區(qū)、直轄市水事糾紛，指導水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法。依法負責水利行業(yè)安全生產工作，組織、指導水庫、水電站大壩的安全監(jiān)管，指導水利建設市場的監(jiān)督管理，組織實施水利工程建設的監(jiān)督。

2)水資源管理現(xiàn)狀

(1)水資源管理主要由水利部負責。水利部同時負責全國大江大河的綜合治理和開發(fā)等。

(2)在水利部隸屬下，長江、黃河、珠江、松花江、遼河、海河、淮河以及太湖分別設立流域管理委員會，內設有水資源保護局，由水利部和國家環(huán)保局共同領導。

(3)各省設有水利廳，負責本地區(qū)的水資源管理工作(圖9-3)。

圖9-3　我國現(xiàn)行流域管理體制

資料來源：錢冬.我國水資源流域行政管理體制研究[D]．昆明：昆明理工大學，2007．

3)水資源管理存在的問題

(1)水資源管理責、權、利界定不清，水污染和水資源浪費嚴重。我國水資源管理在產權上的一個主要問題是要對水資源的使用權進行合理界定。目前，我國對部門之間的水資源使用權界定不清，導致其責、權、利不明確，存在“多龍治水”和“多龍管水”現(xiàn)象，水資源利用效率低下。一方面，人類在生活和生產活動中，需要從天然水體中抽取大量的淡水，并把使用過的生活污水和生產廢水排放到天然水體中。由于工業(yè)廢水未經處理或未經充分處理就排入河流、湖泊和水庫，造成了這些水體的污染。工業(yè)污水中的有毒物質危害著水體中的水生生物;生活污水，水土流失，農田灌溉形成的肥料流失等還可使水體富營養(yǎng)化，受污染水域的水資源無法再直接使用。地球上的地表水和地下水面臨著來自不同方面的污染。另一方面，水價偏低導致人們對水的價格不敏感，節(jié)水觀念淡薄，造成用水過程中大量浪費。在我國，大部分地區(qū)的農業(yè)采用大水漫灌的方式，水的有效利用率僅為40%～50%，損耗量高出發(fā)達國家兩倍，造成水資源的嚴重浪費。為此，保護水資源，防止水體污染和水資源的浪費，已成為人類必須重視的大問題。

(2)流域管理與行政區(qū)域管理在管理上的差異。流域管理和行政區(qū)域管理是兩種不同性質的管理模式，兩者邊界往往不重合。一個流域區(qū)可能跨越幾個行政區(qū)，而一個行政區(qū)也可能包含幾個不完整的流域區(qū)。一直在區(qū)域開發(fā)管理中出現(xiàn)許多矛盾和問題，責權劃分不清楚：在縱向上，環(huán)境保護部對地方各級環(huán)保機關實行業(yè)務指導，而地方各級環(huán)保機關隸屬于本級政府，財權和人事任免權均受限于地方政府；在橫向上，政府的水資源保護職能分散在環(huán)保、水利、國土、農業(yè)等部門。

(3)水資源管理的法律體系不健全，執(zhí)法力度不夠。目前，我國有關水資源管理和水體保護的法律、法規(guī)及規(guī)章之間缺乏有機的聯(lián)系?，F(xiàn)有的環(huán)境、水利建設等方面的法律、法規(guī)及規(guī)章對水資源保護工作規(guī)定得不具體、不明確，可操作性差，不能體現(xiàn)出環(huán)境與資源協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略思想。同時現(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)對水資源保護僅是從環(huán)境角度管理，而沒有從水資源可持續(xù)發(fā)展的角度考慮。水利部門缺乏水資源保護的統(tǒng)一思想、條例、規(guī)章，工作隨意性大，沒有系列條例作為行政依據來管理和保護水資源。同時，由于執(zhí)法力度不夠，往往因地方保護等種種原因不能嚴格執(zhí)法。對污染單位大多只象征性地收取排污費，而不強調達標排放，從而造成對水資源的嚴重破壞。

(4)水資源的市場配置不合理，市場價格太低。一般人們的節(jié)約意識尤其是節(jié)水意識比較低下，人們都認為水資源是可再生的資源，是取之不盡的，沒有必要過分節(jié)約。同時，國家為了大家用水方便，對水的價格定價較低，甚至可以說完全與價值不符，這更使人們在利用水資源時不懂得珍惜和節(jié)約，使水資源浪費嚴重。

第三節(jié)　水資源的權屬

一、水的權屬理論

水權的定義，既是水權制度建設的基石，也是研究水權相關問題的邏輯起點。因此，國內外許多學者從不同角度對水權定義進行了討論和研究，但至今仍尚未形成統(tǒng)一的定義。Renato等認為水權是享有或者用水資源的權利；傅春等認為水權是依法獲取的水資源使用權，包括保護和治理水環(huán)境的各種權益；姜文來(1998)、馮尚友(1991， 1998， 2000)、周玉璽和胡繼連(2003)等認為水權是包括水資源的所有權、經營權和使用權在內的三種權力的總和。鐘玉秀認為，水權是水資源的所有權、使用權，水產品和服務經營權等與水資源有關的一組權利的總稱。董文虎認為水權是指“國家、法人、個人或外商對于不同經濟類屬的水，所獲得的所有權、分配權、經營權、使用權，以及由于取得水權而擁有利益和應承擔減少或免除相應類屬衍生出的水負效應的義務”。學者王亞華從廣義和狹義兩個層面定義了水權，認為廣義水權是指所有涉水事務(例如水利工程修建、防洪治澇、水運)相關活動的決策權，它反映各種決策實體在涉水事務中的權力義務關系；而狹義水權專指水資源產權，是與水資源用益(例如分配和利用)相關的決策權，它反映各種決策實體在水資源用益中相互的權利義務關系。

對權力性質的主張中，也有幾種，但總的主張水權是一種特殊的用益物權。原因在于水權的享有人在法律規(guī)定的范圍內對財產可以獨立進行支配，且所有權以外的權利人不僅可以向第三人主張權利，而且還可以對抗所有人的非法干涉，具有鮮明的物權性質。但總的來說，在水的權屬上，無論是哪種觀念，都承認了水資源的所有權與使用權的分離，對水資源的使用權通常簡稱水權。水資源是一個相關的權力體系，以水資源的所有權與他物權；水(產品水)的所有權與他物權為核心內容。這里主要談以下幾類:

1)水資源所有權

由于水資源的自然性質決定了它是一種具有“公共屬性”的資源，具有整體性和不可分割性，它的這種性質決定了在現(xiàn)實中它應該是每一個人的財產，或者說它不是任何人的財產。因此在水資源的產權的界定上，只有水資源國有才能適應水資源的這種特性。為了便于加強政府對水資源的控制，在國際上水的所有權也呈現(xiàn)出向公有制方向發(fā)展的趨勢。1976年，在委內瑞拉首都加拉加斯由國際水法協(xié)會召開的“關于水法和水行政第二次國際會議”，公開提倡：“一切水都要公有，為全社會所有，為公共使用，或直接歸國家管理，并在水法中加以固定”。與此相適應，法國的水法改革按照水的所有權將河流分為公河和私河。日本在《日本河流法》中規(guī)定河流屬公共財產?！短K聯(lián)各加盟共和國水立法綱要》(1970年)規(guī)定水資源屬國家所有。

我國《憲法》第九條規(guī)定，水流湖泊均為國家資源，屬于全民所有?！端ā返谌龡l規(guī)定，水資源屬于國家所有。新出臺的《物權法》(草案)第五十四條亦規(guī)定水流屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權。這些規(guī)定都表明了我國水資源的所有權屬于國家。

2)水資源使用權

在水資源國家產權的制度下，國家必須將水資源的使用權轉讓給他人，才不至于使水資源永遠處在國家手中，從而出現(xiàn)水資源閑置，自然人、法人和其他組織無水可用的境地。依照現(xiàn)代各國水法的一般規(guī)定，水權是指權利人依法對地表水和地下水進行使用、收益的權利，它是汲水權、蓄水權、排水權、航運水權、竹木流放水權等一系列權利的總稱。這條規(guī)定指的水權即水資源使用權。我國《水法》第六條規(guī)定國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法權益。這是單位和個人對水資源享有使用權的法律依據。水資源使用權的重要意義在于將資源的使用權量化賦予具體的區(qū)域、群體和個人，使水資源國家所有即全民所有權的屬性具體化，付諸實踐。這反映在，水資源使用權體現(xiàn)了水資源的“共有屬性”或公民均可使用的屬性，其具有包含個體的集合性(例如流域、區(qū)域、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村共有，及至個體擁有)，但可以分割和量化，因此是相對具體和量的概念，是水權“度”的屬性。

水資源的使用權是一個集合概念，在水資源使用權下各種類型的水的相關權力在性質、功能上有很大的差異，所對應的客體是一定時間、一定區(qū)域內的一定量的水，它通過時間、空間和數(shù)量等因素的限制已從水資源整體中獨立出來，可以被特別認定。

二、我國對水資源權屬改革歷程

新中國成立后的相當一段時期，由于實行計劃經濟以及社會發(fā)展還沒有給水資源造成太大的壓力，除了在憲法中對自然資源的公有制作出過規(guī)定，其他法律法規(guī)沒有對水資源權屬作明確設定。

進入20世紀80年代，隨著經濟社會的發(fā)展，用水量急劇增加，水資源供需矛盾日趨突出。為適應新形勢的要求，國家和各級地方政府都開始探索建立新的水資源管理制度和社會用水機制，一些地區(qū)開展了水資源調查評價和取水管理，初步涉及水資源權屬管理的內容。1988年，在總結水資源開發(fā)利用和管理的經驗教訓基礎上，我國頒布實施了《中華人民共和國水法》，規(guī)定了除屬于集體經濟組織的水塘、水庫中的水資源歸集體所有外，水資源歸國家所有。同時還設定了取水許可制度和水資源有償使用制度，初步搭建了新的水資源權屬制度框架。

1993年，我國頒布了《取水許可制度實施辦法》，對通過取水許可獲得的權利和義務、獲取程序和監(jiān)督管理等都作了規(guī)定，水資源權屬制度的框架內容更加明朗。同時，一些地區(qū)開始制定并實施了征收水資源費的地方性法規(guī)或規(guī)章，一些重要河流的水量分配方案也應勢出臺。為適應經濟社會高速發(fā)展和市場經濟體制建立的要求，我國加快了水資源權屬改革的步伐。從2000年開始，國家推進了水資源調查評價、水資源綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃、用水定額測算等基礎工作，開展了水權轉換和節(jié)水型社會建設試點。部分流域開始探索流域水量分配，確定區(qū)域用水總量，加強對區(qū)域用水的宏觀管理。不少地方在水資源權屬改革上也取得了階段性成果，一些地區(qū)頒布了行業(yè)用水定額，實施了用水定額管理。

2002年新修訂的水法中吸收了近年來水資源權屬改革的實踐探索經驗，重申了水資源屬國家所有，明確了農村集體經濟組織的用水權利，增加了水量分配制度、總量控制和定額管理相結合等管理制度，設定了取水權。為理清水資源權屬制度的基本內容，進一步推進水資源權屬改革，水利部2005年印發(fā)了水權制度建設框架，明確了水權制度體系建設的內容。同年，水利部下發(fā)了關于水權轉讓的若干意見，對水權轉讓的基本原則、范圍、費用、年限、監(jiān)督管理及制度完善等方面作出了明確規(guī)定。國家還陸續(xù)出臺了一系列法規(guī)規(guī)章，在不同的方面充實了水資源權屬制度的內容。2006年，國務院以第460號令發(fā)布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，為適應水資源權屬管理的需要，明確規(guī)定了“依法獲得取水權的單位或者個人，通過調整產品和產業(yè)結構、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內，經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機關辦理取水權變更手續(xù)”，市場機制在水資源配置中的作用得到進一步發(fā)揮。2008年，水利部公布的《水量分配暫行辦法》正式實施，首次對跨省(自治區(qū)、直轄市)的水量分配，以及省(自治區(qū)、直轄市)以下其他跨行政區(qū)域的水量分配的原則、分配機制、主要內容等，做了比較全面的規(guī)定。作為國家水權制度中一項起支架作用的重要制度，《水量分配暫行辦法》在初始水權分配的關鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度，與2006年頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》互為補充。這兩部法規(guī)規(guī)章的頒布實施，標志著我國初始水權分配制度已經基本建立。

水資源和其他許多自然資源不同，多數(shù)地上或地下的自然資源常附著于土地上，并隨土地的所有權而轉移，但水資源卻因其具有自高向低流動的天然屬性，并能通過自然界水文循環(huán)的作用而在以年為周期的期限內不斷補充更新，土地的邊界不能控制其流動范圍，因此即使在土地私有制的國家里，盡管河流流經其土地上，也不能把河流中的水據為己有。這些特點使水資源的權屬問題比較復雜，并常在開發(fā)利用中出現(xiàn)一些矛盾。

我國現(xiàn)行《水法》中規(guī)定“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使?！彼Y源所有權歸屬國家所有的制度，決定了水資源權屬管理的主體只能是國家，國務院及其授權的地方政府有權管理水資源，對水資源進行分配。同時，在責、權、利明晰的基礎上，水資源的所有權和使用權分離，國家通過一定的程序將水資源使用權分散化、個性化、確定化，將特定的水資源由共享資源變?yōu)閷Ｓ匈Y源；在一定的規(guī)則程序制約和監(jiān)督下，使水資源的使用權可以依法進行有序的有償轉讓。

對地下水資源的所有權問題各國實行的不完全一樣。多數(shù)國家認為水資源應包括地表水和地下水，但也有不少國家認為地下水資源應附屬于土地。在英國認為在私人土地上的地表水和地下水都屬土地所有者所有。中國稅法的水資源是指天然狀態(tài)下的水，包括地表水和地下水都屬國家所有。但在中國農村的土地是集體所有，前述對農民集體投資或投勞修建的水塘、水庫中攔蓄的水，已不是天然狀態(tài)下的水而是由人工開發(fā)的水，已經規(guī)定是集體所有，那么農民打井后在盡可能取水范圍內的地下水，其所有制雖未明確規(guī)定，但卻規(guī)定了國家對開采地下水要統(tǒng)一規(guī)劃，加強監(jiān)督管理，如果出現(xiàn)超采地下水要嚴格控制開采，以及必要時要征收水資源費等，說明地下水資源也是為國家所有。因此，世界多數(shù)國家都認為在天然狀態(tài)下的水資源是屬國家所有或社會所公有，對所有權的管理則是由國家制定的機構分級負責。

水資源權屬明確對水資源的分配和使用是由水的主管部門進行控制，并且是在服從國家規(guī)定的方針政策原則指導下進行管理。許多國家實行取水許可制度，有的明確使用水資源應按規(guī)定交納水費或水資源費，由國家指定的單位或機構收取。為擴大水的使用目的需要對天然水資源進行控制，如在河流、湖泊上修建閘、壩、引水渠道和管道、打井、泵站等，均須由相應水的管理部門審批，有的須經地方或中央一級政府審批，防止無計劃地任意開發(fā)利用水資源。

第四節(jié)　水資源管理的行政措施

行政手段又稱為行政方法，它是依靠行政組織或行政機構的權威，運用決定、命令、指令、指示、規(guī)定和條例等行政措施，以權威和服從為前提，直接指揮下屬的工作。采取行政手段管理水資源主要是指國家和地方各級行政管理機關依據國家行政機關職能配置和行政法規(guī)所賦予的組織和指揮權利，對水資源及其環(huán)境管理工作制定方針、政策，建立法規(guī)、頒布標準，進行監(jiān)督協(xié)調。實施行政決策和管理是進行水資源活動的體制保障和組織行為保障。

水資源特有屬性和市場經濟對資源配置方式決定了政府對水資源管理應以宏觀管理為主，宏觀管理的重點是水資源供求管理和水資源保護管理。在水資源配置、開發(fā)、利用和保護等環(huán)節(jié)，圍繞處理水資源供給與需求、開發(fā)和保護的關系，以及處理由此而產生的人們之間的關系，成為水資源管理的永恒主題。以水資源可持續(xù)利用支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，這是水資源管理的根本任務。實現(xiàn)經濟效益、社會效益和環(huán)境效益高度協(xié)調統(tǒng)一的水資源優(yōu)化配置是管理的最高目標。

水資源行政管理主要包括如下內容：

(1)水行政主管部門貫徹執(zhí)行國家水資源管理戰(zhàn)略、方針和政策，并提出具體建議和意見，定期或不定期向政府或社會報告本地區(qū)的水資源狀況及管理狀況。

(2)組織制定國家和地方的水資源管理政策、工作計劃和規(guī)劃，并把這些計劃和規(guī)劃報請政府審批，使其具有行政法規(guī)效力。

(3)某些區(qū)域采取特定管理措施，如劃分水源保護區(qū)、確定水功能區(qū)、超采區(qū)、限采區(qū)、編制缺水應急預案等。

(4)對一些嚴重污染破壞水資源及環(huán)境的企業(yè)、交通等要求限期治理，甚至勒令其關、停、并、轉、遷。

(5)對易產生污染、耗水量大的工程設施和項目，采取行政制約方法，如嚴格執(zhí)行《建設項目水資源論證管理辦法》、《取水許可制度實施辦法》等，對新建、擴建、改建項目實行環(huán)保和節(jié)水“三同時”原則。

(6)鼓勵扶持保護水資源、節(jié)約用水的活動，調解水事糾紛等。

2011年的中央一號文件明確提出，實行最嚴格的水資源管理制度，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，劃定“三條紅線”，建立“四項制度”，到2020年基本建成水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和江河湖泊健康保障體系。最嚴格的水資源管理制度基本建立，有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價形成機制基本建立，順應自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護水資源，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。這是在我國水資源與經濟社會發(fā)展變化的新形勢下做出的重大戰(zhàn)略決策，堅持像重視國家糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像抓好節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作，對于解決我國復雜的水資源問題，實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有深遠意義和重要影響。

最嚴格的水資源管理，是以水資源配置、節(jié)約和保護為主線，全面貫徹落實水資源管理的各項法律、法規(guī)和政策措施，劃定水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，選擇用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)達標率作為考核指標，明確縣級以上地方人民政府對水資源管理和保護的職責，建立能操作、可檢查、易考核、有獎懲的水資源管理紅線指標體系。貫徹落實最嚴格的水資源管理制度，必須圍繞水資源配置、節(jié)約保護、流域管理等領域完善法律法規(guī)，圍繞用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節(jié)約用水制度、入河排污口管理制度等各項法律制度完善政策措施，圍繞水量水質監(jiān)測能力建設，嚴格實施水資源管理考核制度完善保障體系，使水資源管理目標更加明晰、制度體系更加明確、管理措施更加嚴格、責任主體更加明確。內蒙古自治區(qū)地域遼闊、資源富集、水資源短缺、經濟欠發(fā)達，境內黃河、遼河、嫩江、海灤河、內陸河流域水資源條件迥異，國土資源、產業(yè)布局與水資源分布不相匹配，水資源問題復雜。按照實行最嚴格的水資源管理制度的戰(zhàn)略部署，必須從本地區(qū)的實際出發(fā)，結合東中西部資源稟賦條件和水資源條件，不斷完善配套政策措施，保障水資源管理“三條紅線”和“四項制度”的貫徹落實。

行政手段一般帶有一定的強制性和準法治性，否則管理功能無法實現(xiàn)。長期實踐充分證明，行政手段既是水資源日常管理的執(zhí)行渠道，又是解決水旱災害等突發(fā)事件強有力的組織者和執(zhí)行者。只有通過有效力的行政管理才能保障水資源管理目標的實現(xiàn)。

第五節(jié)　水資源管理的經濟手段

水利是國民經濟的一項重要基礎產業(yè)，水資源既是重要的自然資源，又是不可缺少的經濟資源，在管理中利用價值規(guī)律，運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿，控制生產者在水資源開發(fā)中的行為，調節(jié)水資源的分配，促進合理用水、節(jié)約用水，限制和懲罰損害水資源及其環(huán)境以及浪費水的行為，獎勵保護水資源、節(jié)約用水的行為。

自20世紀70年代后期，我國北方地區(qū)出現(xiàn)嚴重的水危機，各級水資源管理部門開始采用經濟手段以強化人們的節(jié)水意識。1985年國務院頒布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，對我國水利工程稅費標準的核定原則、計收辦法、水費使用和管理首次進行了明確的規(guī)定，這是我國利用經濟手段管理水資源的有益嘗試。為將經濟手段管理的方法納入法制軌道，1988年1月全國人大常委會通過的《中華人民共和國水法》明確規(guī)定：“使用供水工程提供的水，應當按照規(guī)定向供水單位繳納水費”，“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費”。這是水資源的經濟管理手段在全國內開展獲得了法律保證。隨著市場經濟體制的不斷完善，水權及水市場理論得到積極探索與實踐，2005年水利部頒布了《水利部關于水權轉讓的若干意見》，首次為水權交易提供了政策依據。此外，用水戶的用水權交易也得到積極嘗試，一些城市開始推進用水制度改革，對用水戶實行總量控制、定額管理，用水戶根據定額指標購買用水權，并推行用水權有償轉讓，交易價格由交易雙方自行商定，促進了用水權的市場流轉和水資源的市場化配置。

水資源管理的經濟手段，就是以經濟理論作為依據，由政府制定各種經濟政策，運用有關的經濟政策作為杠桿，來間接調節(jié)和影響水資源的開發(fā)、利用、保護等水事活動，促進水資源可持續(xù)利用和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。具體來說，水資源管理的經濟措施，目前應用比較廣泛的有水價和水費政策、排污收費制度、補貼措施以及水權和水市場等，下面分別進行詳細介紹。

1)制定合理的水價、水資源費等各種水資源價格標準

水價制度作為一種有效的經濟調控杠桿，涉及經營者、普通用戶、政府等多方面因素，用戶希望獲得更多的低價用水，經營者希望通過供水獲得利潤，政府則希望實現(xiàn)其社會穩(wěn)定、經濟增長等經濟目標。但從整體角度來看，水價制度的目的在于在合理配置水資源，保障生態(tài)系統(tǒng)、景觀娛樂等社會效益用水以及可持續(xù)發(fā)展的基礎上，鼓勵和引導合理、有效、最大限度地利用可供水資源，充分發(fā)揮水資源的間接經濟、社會效益。

水價是水資源使用者為獲得水資源使用權和可用性需支付給水資源所有者的一定貨幣額，它反映了資源所有者與使用者之間的經濟關系，體現(xiàn)了對水資源有償使用的原則、水資源的稀缺性、所有權的壟斷性及所有權和使用權的分離，其實質就是對水資源耗竭進行補償。水費是水利工程管理單位(如電管站、閘管所)或供水單位(如自來水公司)為用戶提供一定量的水而收取的一種用于補償所投入勞動的事業(yè)型費用。

水價制定的過程中，要考慮用水戶的承受能力，保障起碼的生存用水和基本的發(fā)展用水；而對不合理用水部分，則通過提升水價，利用水價杠桿來強迫減小、控制、逐步消除不合理用水，以實現(xiàn)水資源有效利用。我國的供水行業(yè)經歷了公益性無償供水階段(1949—1965年)、政策性有償供水階段(1965—1985年)、水價改革起步階段(1985—1995年)和水價改革發(fā)展階段(1995—2003年)。2003年7月國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合發(fā)布《水利工程供水價格管理辦法》，并與2004年1月1日在我國正式實行，這也是我國現(xiàn)行的水價政策。該辦法將水費由“費”推向“價”的層次，將水費從行政事業(yè)性收費的性質推向經營性收費，完全納入市場經濟的商品價格范疇，不再作為預算外資金納入財政專戶管理。水價屬于商品價格范疇，按商品核算法則計算交易價格，并建立了規(guī)范的水價核定和執(zhí)行機制，我國的水價開始以供水價格的形式出現(xiàn)。

我國目前的水價制定主要以《水利工程供水價格管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合發(fā)布，2004年1月1日起實行)為準，基本上由市行政主管部門核算。目前普遍所采用的水費計價方法已經不適合我們節(jié)水的基本要求，如《北京市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》規(guī)定，北京市民和單位用水將全部實行計量收費，超出定額部分要累進加價，水資源由水行政主管部門統(tǒng)一征收，上繳財政，用于水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護及相關學科的技術研究。2012年，廣州推出《廣州市居民生活用水階梯式計量水價辦法》，居民生活用水戶實施階梯水價。用水人口為4人及以下的，每戶每月用水量26m3(含26m3)以下的部分為第一級水量，按核定的基本水價收取水費；每戶每月用水量27m3(含27m3)至34m3(含34m3)的部分為第二級水量，按基本水價的1.5倍收取水費；每戶每月用水量超過34m3 (不含34m3)的部分為第三級水量，按基本水價的2倍收取水費。

階梯式計量水價計算公式為：階梯式計量水價=第一級水價×第一級水量基數(shù)+第二級水價×第二級水量基數(shù)+第三級水價×第三級水量基數(shù)

對于我們國家目前的現(xiàn)狀來說，全面實行階梯式計量水價基礎條件較差，但是進行水價改革有利于促進節(jié)約用水，建設節(jié)水型社會，也有利于提高供水質量和服務水平，保證供水安全，進而加強我們整個國家的供水現(xiàn)代化建設。

2)排污收費制度

排污收費制度是對于向環(huán)境排放污染物或者超過國家排放污染物標準的排污者，根據規(guī)定征收一定的費用。這項制度運用經濟手段可以有效促進污染治理和新技術的發(fā)展，又能使污染者承擔一定的污染防治費用。排污收費制度是我國現(xiàn)行的一項主要的環(huán)境管理制度，在水資源管理過程中，也發(fā)揮著重要的作用。

我國現(xiàn)行的排污收費制度，主要是遵照2003年頒布的《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》、《排污費資金收繳使用管理辦法》等執(zhí)行。

《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》中規(guī)定：對向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計征排污費；超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準的，按照排放污染物的種類、數(shù)量和本辦法規(guī)定的收費標準計征的收費額加一倍征收超標準排污費。對向城市污水集中處理設施排放污水、按規(guī)定繳納污水處理費的，不再征收污水排污費。對城市污水集中處理設施接納的符合國家規(guī)定標準的污水，其處理后排放污水的有機污染物(化學需氧量、生化需氧量、總有機碳)、懸浮物和大腸菌群超過國家或地方標準的，按上述污染物的種類、數(shù)量和本辦法規(guī)定的收費標準計征的收費額加一倍向城市污水集中處理設施運營單位征收排污費，對氨氮、總磷暫不收費。對城市污水集中處理設施達到國家或地方排放標準排放的水，不征收污水排污費。在《排污費征收標準管理辦法》中詳細規(guī)定了污水排污費征收標準及計算方法。

對于征收到的排污費資金，則納入財政預算作為環(huán)境保護專項資金管理，主要用于污染防治項目和污染防治新技術、新工藝推廣項目的撥款補助和貸款貼息，以達到促進污染防治、改善環(huán)境質量的目的。此外，通過向企業(yè)征收排污費，使得企業(yè)承擔其污染環(huán)境的責任，同時，企業(yè)為了減少繳納的排污費，會進行公益的改革，減少污染物的排放，這樣也可以使得企業(yè)達到清潔生產的目標。

3)建立水資源保護、恢復生態(tài)環(huán)境的經濟補償機制

實施水資源補償一方面可以抑制水資源利用不當造成的水資源價值流失、經濟損失和生態(tài)環(huán)境破壞；另一方面可以籌集資金進行水源涵養(yǎng)、污染治理等水資源保護行為，促進受損水資源自身水量補給與水體功能的恢復，保障水資源可持續(xù)利用。實施水資源補償是為了實現(xiàn)水資源恢復?？傮w來講，現(xiàn)代水資源統(tǒng)一管理需要建立三個補償機制，即“誰耗用水量誰補償，誰污染水質誰補償，誰破壞生態(tài)環(huán)境誰補償”。同時，利用補償建立三個恢復機制，即“恢復水量的供需平衡，恢復水質需求標準，恢復水環(huán)境與生態(tài)用水要求”。

4)培育水市場，推進水資源使用權的有償轉讓

水權是水資源所有權，是包括占有權、使用權、收益權、處分權以及與水資源開發(fā)利用相關的各種權利和義務的總稱，也可以成為水資源產權。從廣義上講，水市場是指水資源及與水相關商品的所有權或使用權的交易場所，以及由此形成的人與人之間各種關系的總和。水權制度的發(fā)展，也使得水市場的相關研究取得了顯著進展。實際上，水市場包含的范圍非常廣泛，如取水權市場、供水市場、排污權市場、廢水處理市場、污水回用市場等。因此，從嚴格意義上來講，水費的征收也可以看做是水權明晰下的供水市場交易。水市場是市場經濟條件下的產物，在進行水資源及與水相關商品的所有權或使用權的市場交易時，除了要遵循市場經濟條件下市場的交易原則外，因水資源本身的特殊性，還有一些特殊的原則需要考慮。結合水利部《關于水權轉讓的若干意見》，總結水市場交易原則如下：

(1)持續(xù)性原則。水資源是關系國計民生的基礎自然資源，在進行水市場交易時，除了尊重水的商品屬性和價值規(guī)律外，更要尊重水的自然屬性和客觀規(guī)律。水資源的開發(fā)利用必須從人類長遠利益出發(fā)，保證人類社會可持續(xù)發(fā)展的需求，協(xié)調好水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護的關系，充分發(fā)揮水資源的綜合功能，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

(2)公平和效率原則。水市場交易要充分發(fā)揮效率原則，利用經濟規(guī)律作用，使得水資源向低污染、高效率產業(yè)轉移。此外，市場經濟在追求效率的同時，也要兼顧公平的原則，必須保證城鄉(xiāng)居民生活用水，保障農業(yè)用水的基本要求，滿足生態(tài)系統(tǒng)的基本用水；防止為了片面追求經濟效益，而影響到用水戶對水資源的基本需求。

(3)有償轉讓和合理補償?shù)脑瓌t。水市場中交易的雙方主體，應遵循市場交易的基本準則，合理確定雙方的經濟利益。因轉讓對第三方造成損失或影響的必須給予合理的經濟補償。

(4)整體性原則。水資源交易時，應著眼于整體利益，達到整體效益最佳，即實現(xiàn)社會效益、經濟效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。在實現(xiàn)水資源高效配置，取得較大經濟效益的同時，也要考慮到社會效益、環(huán)境效益。

(5)政府調控與市場調節(jié)相結合的原則。在市場經濟條件下，能夠高效地實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是在市場經濟過分追求效益的同時，會失去很多對公平的考慮。為了能夠保證遵循公平、整體性原則進行水市場交易，在注重市場對水資源配置調節(jié)的同時，政府的宏觀調控也是必不可少的。國家對水資源實行統(tǒng)一管理和宏觀調控，各級政府及其水行政主管部門依法對水資源實行管理，建立政府調控與市場調節(jié)相結合的水資源配置機制。

第六節(jié)　水資源管理法律法規(guī)

依法治國，是我國《憲法》所確定的治理國家的基本方略。水資源關系到國民經濟、社會發(fā)展的基礎，在對水資源進行管理的過程中，必須通過依法治水才能實現(xiàn)水資源開發(fā)、利用和保護的目的，滿足經濟、社會和環(huán)境協(xié)調發(fā)展的需要。

一、水資源法律概述

法規(guī)體系，也叫立法體系，是指國家制定并以國家強制力保障實施的規(guī)范性文件系統(tǒng)，是法的外在表現(xiàn)形式所構成的整體。水資源管理的法規(guī)體系就是現(xiàn)行的有關調整各種水事關系的所有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件組成的有機整體。水法規(guī)體系的建立和完善是水資源管理制度建設的關鍵環(huán)節(jié)和基礎保障。

中國古代有關水資源管理的法規(guī)最早可追溯到西周時期，在我國西周時期頒布的《伐崇令》中規(guī)定“毋壞屋、毋填井、毋伐樹木、毋動六畜。有不如令者，死無赦。”這大概是我國古代最早頒布的關于保護水源、動物和森林的法令。此后，我國歷代封建王朝都曾頒布過類似的法令。歷代著名的法典如《唐六典》、《唐律疏議》、《水部式》等都有水法規(guī)可考。在歐洲，水法規(guī)則最早體現(xiàn)于羅馬法系，其中著名的《十二銅表法》(Law of the Twelve Tables)頒布于公元前450年前后，而《查士丁尼民法大全》于公元534年完成，后來體現(xiàn)在大陸法系和英美普通法系的民法中。

近代經濟社會發(fā)展對水資源的需求不斷增加，很多地方出現(xiàn)了供水水源不足、水污染、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。世界各國都開始重視水資源管理的法規(guī)制定，很多國家制定了關于水資源開發(fā)、利用和保護等各項水事活動的綜合性水法，有些國家還制定了水資源開發(fā)利用的專項法律。如美國的《水資源規(guī)劃法規(guī)》，日本的《河川法》、《水資源開發(fā)促進法》、《水污染防治法》、《防洪法》等專項法規(guī)。

1930年我國頒布了《河川法》，1942年頒布了《水利法》。此后隨著水問題的不斷發(fā)展，我國的水資源管理的法規(guī)也在不斷修改、不斷完善。

水資源管理的法規(guī)體系就是現(xiàn)行的有關調整各種水事關系的所有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件組成的有機整體。水法規(guī)體系的建立和完善是水資源管理制度建設的關鍵環(huán)節(jié)和基礎保障，主要包括水的立法、水行政執(zhí)法和水行政司法。概括來講，水資源管理的法規(guī)體系主要作用就是借助國家強制力，對水資源開發(fā)、利用、保護、管理等各種行為進行規(guī)范，解決與水資源有關的各種矛盾和問題，實現(xiàn)國家的管理目標。

我國在水資源方面頒布了大量具有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件，如1961年頒布的《關于加強水利管理工作的十條意見》，1965年頒布的《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，1982年頒布的《水土保持工作條例》等。1984年頒布施行的《中華人民共和國水污染防治法》是中華人民共和國的第一部水法律。1988年頒布的《中華人民共和國水法》，初步建立了一系列水法規(guī)體系，各項水事活動基本做到有法可依，在推進我國依法治水方面取得了突出的成績。但隨著經濟社會的發(fā)展及水資源狀況的變化，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，使得其中一些規(guī)定不能適應客觀實際的需要和社會發(fā)展的要求?！吨腥A人民共和國水法》于2002年10月1日起施行，標志著我國依法治水進入全面推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉變，建設節(jié)水防污型社會、保障經濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新階段。新《中華人民共和國水法》規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應當全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調好生活、生產經營和生態(tài)用水。因此，水法對于合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應國民經濟和社會發(fā)展的需要具有重要意義。它的出臺標志著中國進入了依法治水的新階段，其主要有以下幾個特點：

(1)強化水資源統(tǒng)一管理，確立了流域管理機構的法律地位，注重水資源合理配置。新水法強化了水資源的統(tǒng)一管理和流域管理，明確規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政管理相結合的管理體制，并規(guī)定國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，流域管理機構在所管轄的范圍內行使法律、法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。

在新水法的許多條款里，也對流域管理機構和有關部門的具體職責做了明確規(guī)定，這樣便于各流域管理機構和有關部門有明確的分工，又使之互相銜接，便于操作。流域機構的職能和法律地位的明確，必將使流域管理機構在本流域的水資源管理中發(fā)揮更加重要的作用。

(2)把節(jié)約用水放在突出位置，核心提高用水效率。我國是一個水資源配發(fā)的國家，人均占有水資源量只有世界人均占有量的1/4， 隨著我國經濟社會的發(fā)展，水資源缺乏、水環(huán)境惡化等問題日趨嚴重，干旱缺水不僅對工業(yè)、農業(yè)造成了很大影響，而且也直接影響了人民的生活用水，造成了生態(tài)環(huán)境的惡化。水資源可持續(xù)利用是我國經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，核心是提高用水效率，把節(jié)水放在突出位置；大力推行節(jié)約用水措施，發(fā)展節(jié)水型農業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)，建立節(jié)水型社會。

(3)加強了水資源宏觀管理，明確水資源規(guī)劃的法律地位。水資源規(guī)劃是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的重要依據。新水法明確規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害要按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃，并明確規(guī)定規(guī)劃一經批準必須嚴格執(zhí)行。另外，新水法對規(guī)劃的種類、范圍、制定原則、權限與程序等方面做了明確、詳細的規(guī)定。

(4)重視水資源與人口、經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調。為適應社會主義市場經濟體制和水資源可持續(xù)利用的要求，新水法在原水法的基礎上做了較大的修改，其主旨也由原來的“合理開發(fā)、利用和保護水資源，防治水害，充分發(fā)揮水資源的綜合效益”變?yōu)椤昂侠黹_發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用”。

(5)適應依法行政要求，加強執(zhí)法監(jiān)督，強化法律責任。新水法對國務院水行政主管部門和流域管理機構及有關部門的職責做了明確規(guī)定，又明確了水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查范圍、內容和程序，規(guī)定了水行政主管部門和流域管理機構及其水行政監(jiān)督檢查人員的執(zhí)法權利和義務，使之能夠有法可依、依法行政。另一方面，新水法強化了法律責任，加大了違法處罰的力度，對各種情況下有關部門、單位和個人的違法行為應承擔的法律責任做了詳細和明確的規(guī)定，使水行政執(zhí)法具有較強的可操作性。

新的水法中規(guī)定，水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經濟組織使用。國家對水資源實行流域管理和行政區(qū)域管理相結合的管理體制，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權限，負責本行政區(qū)域內水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

二、水資源管理法規(guī)體系的作用和特點

1)水資源管理法規(guī)體系的作用

水資源管理是人類賴以生存和發(fā)展的一種必須自然資源，隨著人類社會和經濟的發(fā)展，對水資源的需求范圍越來越廣，需求量也越來越大。然而水資源又是一種有限資源，因此必然會出現(xiàn)水資源的供需矛盾。這一矛盾的加劇又會帶來水資源開發(fā)利用中人與人、人與自然之間的沖突發(fā)展。因此，必須用法律法規(guī)來規(guī)范人類的活動，進行有效的水資源管理。概括地說，水資源管理的法規(guī)體系，其主要作用就是借助國家強制力，對水資源開發(fā)、利用、保護、管理等各種行為進行規(guī)范，解決與水資源有關的各種矛盾和問題，實現(xiàn)國家的管理目標，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)建立水資源管理的體制。水資源管理是關系水資源可持續(xù)開發(fā)利用的事業(yè)，是關系國計民生的工作，其有效開展需要社會各界、方方面面的配合。因此，就需要建立高效的組織機構來承擔指導和協(xié)調任務。一方面要確保有關水資源管理機構的權威性，另一方面要盡量避免管理機構及其人員濫用職權。因此，有必要在有關水資源管理的法規(guī)中明確規(guī)定有關機構設置、分工、職責和權限，以及行使職權的程序。我國水資源管理的法規(guī)規(guī)定了我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，這是我國水管理的基本原則。同時，科學界定了水行政主管部門、流域管理機構和有關部門的職責分工，明確了各級水行政主管部門和流域管理機構負責水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，各級人民政府有關部門按照職責分工負責水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的有關工作。

(2)建立一系列水資源管理制度和措施。水資源管理的法律法規(guī)確立了進行水資源管理的一系列制度，如水資源配置制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水功能區(qū)劃制度、排污總量管理制度、水質監(jiān)測制度、排污許可審批制度、飲用水水源保護制度等，并以法律條文的形式明確了進行水資源開發(fā)、利用、保護的具體措施。這些具有可操作性的制度和措施，以法律的形式固定下來，成為有關主體必須遵守的行為規(guī)范，更好地指導人民進行水資源開發(fā)、利用和保護工作。

(3)建立有關主體的權利、義務和違法責任。各種水資源管理的法律、法規(guī)規(guī)定了不同主體(指依法享有權利和承擔義務的單位或個人，主要包括國家、國家機關、企事業(yè)單位、其他社會組織和公民個人)在水資源開發(fā)利用中的權利和義務，以及違反這些規(guī)定時應依法承擔的法律責任。有關法規(guī)使人們明確什么樣的行為是法律允許的，保障主體依法享有對水資源進行開發(fā)、利用的權利。同時，也使得主體明確什么行為是被禁止的，違反法律規(guī)定要承擔什么樣的責任。只有對違法者進行制裁，受害人的權利才能得到有效保障。通過對主體權利、義務和責任的規(guī)定，法規(guī)對人們從事的活動產生規(guī)范和引導作用，使其符合國家的管理目標，有利于促進水資源的可持續(xù)利用。

(4)為解決各種水事沖突提供了依據。各國水資源管理的法律法規(guī)中都明確規(guī)定了水事法律責任，并可以利用國家強制力保證其執(zhí)行，對各種違法行為進行制裁和處罰，從而為解決各種水事沖突提供了依據。而且，明確的水事法律責任規(guī)定，使各行為主體能夠預期自己行為的法律后果，從而在一定程度上避免了某些事故、爭端的發(fā)生，或能夠減少其不利影響。

(5)有助于提高人們保護水資源和生態(tài)環(huán)境的意識。通過對各種水資源管理相關的法律法規(guī)的宣傳，對違法水事活動的懲處等，能夠有效地推動不同群體、不同個人對節(jié)約用水、保護水資源和生態(tài)環(huán)境等理念的認識，這也是提高水資源管理效率，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的根本。

2)水資源管理法規(guī)體系的特點

水資源管理的法規(guī)體系的特點，除了具有普通法律法規(guī)所具有的規(guī)范性、強制性、普遍性等特點之外，因其調節(jié)對象本身的原因，還具有以下特點。

(1)調整對象的特殊性。水資源管理的法律規(guī)范所調整的對象，與其他法律規(guī)范一樣，也是人與人之間的關系。通過各種相關的制度安排，規(guī)范人們的水事活動，明確人們在水資源開發(fā)利用當中的權利和義務關系。但是，水資源管理的法律規(guī)范，其最終目的是通過調整人與人之間的關系達到調整人與自然關系的目的，促進人類社會與水資源、生態(tài)環(huán)境之間關系的協(xié)調。這也是所有環(huán)境法規(guī)的最終目的，通過間接調整人與人之間的關系，最終實現(xiàn)對人與自然關系的調整。但是這一過程的實現(xiàn)又依賴于人類對人與自然關系認識的不斷深入。

(2)技術性。水資源管理法規(guī)的調整對象包括了人與水資源、生態(tài)環(huán)境之間的關系，而水資源系統(tǒng)的演變具有其自身固有的客觀規(guī)律，只有遵循這些自然規(guī)律才能順利實現(xiàn)水資源管理目標。同時，要制定能夠實現(xiàn)既定管理目標的法律規(guī)范，必須依賴與人們對水資源相關的客觀規(guī)律的研究和認識。這就使得水資源管理的法規(guī)具有了很強的科學技術性，眾多的技術性規(guī)范如水質標準、排放標準等都是水資源管理法規(guī)體系中的基礎。

(3)動態(tài)性。隨著人類社會的發(fā)展，對水資源的需求不斷增加，所面臨的水問題也越來越復雜。相關的水問題是在不斷發(fā)展、不斷演化的，因此與其配套的水資源管理的法規(guī)必然也具有不斷發(fā)展、不斷演化的動態(tài)特性。

(4)公益性。水資源具有公利、公害雙重特性。不管是規(guī)范水資源開發(fā)利用行為、促進水資源高效利用的法律制度安排，還是防治水污染、防洪抗旱的法律制度安排，都是為了實現(xiàn)人類社會的持續(xù)發(fā)展，具有公益性。

三、水資源管理的法規(guī)系統(tǒng)分類

水資源管理的法規(guī)體系包括了一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，按照不同的分類標準可以分為不同的類型。

從立法體制、效力等級、效力范圍的角度來看，水資源管理的法規(guī)體系由憲法、與水有關的法律、水行政法規(guī)和地方性水法規(guī)等構成。

從水資源管理的法規(guī)內容、功能來看，水資源管理的法規(guī)體系應包括綜合性水事法律和單項水事法律法規(guī)兩大部分。

綜合性水事法律是有關水的基本法，是從全局出發(fā)，對水資源開發(fā)、利用、保護、管理中有關重大問題的原則性規(guī)定，如世界各國制定的《水法》、《水資源法》等。

單項水事法律法規(guī)則是為解決與水資源有關的某一方面的問題而進行的較具體的法律規(guī)定，如日本的《水資源開發(fā)促進法》、荷蘭的《防洪法》、《地表水污染防治法》等。目前，單項水事法律法規(guī)的立法主要從兩個方面進行，分別是水資源開發(fā)、利用有關的法律法規(guī)和與水污染防治、水環(huán)境保護有關的法律法規(guī)。

此外，水資源管理的法規(guī)體系還可以分為實體法和程序法；專門性的法律法規(guī)和與水資源有關的民事、刑事、行政法律法規(guī)；獎勵性的法律法規(guī)和制裁性的法律法規(guī)等。對一些單向法律法規(guī)還可以根據所屬關系或調整范圍的大小分為一級法、二級法、三級法、四級法等。