網(wǎng)絡(luò)時代的到來，成就了中國“網(wǎng)民數(shù)量世界第一”的地位和影響社會潛能巨大的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域。在互聯(lián)網(wǎng)時代，處于網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中的每一個人都可以用網(wǎng)上調(diào)查、微博、新聞跟帖、網(wǎng)絡(luò)簽名等形式，輕而易舉地成為網(wǎng)上信息的創(chuàng)造者和傳播者，這就為公民開辟了一個利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具表達自我、參與互動的輿論平臺。而網(wǎng)絡(luò)輿情對民主政治生活的影響是：由于諸多的網(wǎng)民不斷傳播消息和發(fā)表自己的觀點，會相互感染和影響而增進對公共生活的關(guān)注熱情，如果進一步形成輿論中的“主流意見”，還會對政府的秩序供給形成壓力，影響其決策的執(zhí)行和治理目標的實現(xiàn)。顯然，因為有了網(wǎng)絡(luò)這個“互聯(lián)互通、自由表達、平等對話”的輿論傳播載體，人們在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域表達訴求和提出政治見解變得相對容易，網(wǎng)絡(luò)還將政治表達中空洞的人民還原成生動的個體，溝通者可以在虛擬的現(xiàn)實中直接發(fā)表意見，從而保障了溝通中個性的釋放，進而激發(fā)公眾關(guān)注政府的作為，激發(fā)希冀參與公共事務(wù)的積極性?！爱斚掠?7.9％的網(wǎng)民非常關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用，當遇到社會不良現(xiàn)象發(fā)生時，99.3％的網(wǎng)民會選擇利用網(wǎng)絡(luò)曝光。”[8]在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用的今天，網(wǎng)絡(luò)事實上已超越了技術(shù)功能的范疇，成為深刻影響人文生態(tài)及社會意識形態(tài)發(fā)展變化的重要載體，對政治參與、經(jīng)濟發(fā)展、輿論導(dǎo)向等各方面的公共影響力正日益加劇，“網(wǎng)絡(luò)問政”開始跳出虛擬空間的隱性平臺，走向反映民主政治和表達公共理性的現(xiàn)實世界，對推動中國社會的民主政治進步和公民社會的成長起著越來越重要的作用。

一、網(wǎng)絡(luò)民主對科學決策的作用

1.集中民智，網(wǎng)絡(luò)成為政府實現(xiàn)公共決策的重要形式

依現(xiàn)代公共選擇學派的理論，社會權(quán)力主體在制定政策時，因受制于政策主體的自利性與狹義性，往往會在選擇政策方案和制定政策時忽略社會公眾其他方面的利益訴求[9]，有從自我角度出發(fā)強化某種集團利益的傾向性，從而容易在政策關(guān)注方面形成利益視域的盲區(qū)。從中國的公共行政實踐看，受政治上長期存在的傳統(tǒng)專制文化影響，過去政府制定的公共政策往往存在著不公開和不透明的現(xiàn)象，絕大多數(shù)公眾無法利用有效的民主渠道來維護自己的權(quán)益，或者說即使有渠道，也會因為公民維權(quán)的代價太大而被迫放棄。近些年來，由于中國政治環(huán)境的改善和民主進程的加快，在公共決策過程中的某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了公眾能夠介入甚至可以廣泛參與的局面。但是，網(wǎng)民通過參與活動對政府最終決策發(fā)生影響的行為往往缺乏有效的法律制度保護，其作用也十分有限。如今隨著網(wǎng)絡(luò)的日益普及，互聯(lián)網(wǎng)成為公民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，進行政治參與的重要工具，特別是網(wǎng)絡(luò)平臺所具有的虛擬和個人身份隱匿以及平等互動的特點，改變了過去在官民之間實際存在的話語權(quán)不平等的狀態(tài)，顛覆了傳統(tǒng)政治方式和政治過程的隱秘性和封閉性，從而為公眾的政治參與活動開拓了新的公共領(lǐng)域空間，使以往在傳統(tǒng)大眾傳媒無法實現(xiàn)的個人表達和言論自由得以展開和表現(xiàn)，人們長期以來被壓抑的政治參與熱情重新得到了釋放，網(wǎng)絡(luò)民意作為一種新的政治參與方式浮出水面，事實上在推動著中國的民主政治進程。從政府管理的視角來說，互聯(lián)網(wǎng)成為人們意見表達平臺的同時，也為黨和政府提供了一個新的執(zhí)政平臺、一種與群眾對話的溝通方式。政府完全可以做到通過網(wǎng)絡(luò)這一媒介問政于民，從而為自身提升管理能力和吸納民智、開啟社會的民主政治進程，進而進行科學決策提供充分條件。同時，網(wǎng)絡(luò)還創(chuàng)造了一種更為直接、快捷的公眾民主監(jiān)督渠道，擴大了監(jiān)督的廣度，增加了監(jiān)督的深度，使公民能夠充分發(fā)揮民主監(jiān)督的主體地位，構(gòu)成了最為直接的民主形式。[10]

2.網(wǎng)絡(luò)輿情成為決策調(diào)整的科學依據(jù)

網(wǎng)絡(luò)輿情反映出的主流民意具有重要的參考功能。公共政策的唯一參考來源是社會的需求，社會不斷發(fā)展變化，要求國家及政府就相應(yīng)的公共政策及時做出調(diào)整，而這些調(diào)整又要求決策者對社會深入洞察。洞察過程就是社會各種力量博弈的過程，公民通過網(wǎng)絡(luò)及時表達其利益訴求和見解，既可形成主流輿情民意，同時也迫使政府必須參考并滿足這一主流要求，在一定程度上影響和制約著公共政策的決策。改革開放以來，中國政府決策的最大特點就是廣開言路，虛心傾聽民意。個人所得稅最近五年不斷調(diào)整就是中低收入階層通過網(wǎng)絡(luò)不斷推動的結(jié)果。第一階段是個稅密集調(diào)整期。面對生活改善需求和物價上漲壓力，網(wǎng)民呼吁：“當初800元屬于高收入，但二十幾年過去了，個稅扣除標準之低，都快盯上農(nóng)民工的打工錢了。”[11]從2005年到2007年短短兩年間，兩次決策提高個稅起征點，以增加中低階層實際收入。這種公共政策的連續(xù)調(diào)整體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)民主的巨大作用，證明了馬克思“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”[12]觀點的真理性。第二階段是理性完善期。兩次調(diào)整后專家和網(wǎng)民仍呼吁繼續(xù)提高起征點。在政府引導(dǎo)下專家和網(wǎng)民兩年多來在網(wǎng)絡(luò)上積極諫言，并反復(fù)論證，認為稅基、稅率、稅級及個體差異的綜合改革是保護中低收入階層收入、彰顯公平的科學方法。目前個稅改革已啟動，可見網(wǎng)絡(luò)民意對政府決策的參考功能更需上升為理性的網(wǎng)絡(luò)民主表達。

3.了解民意，網(wǎng)絡(luò)成為政府解決民眾訴求的主要途徑

“網(wǎng)絡(luò)問政”近年來在中國之所以受到關(guān)注，其根本原因在于網(wǎng)絡(luò)的隱匿屬性解決了過去公民不敢直接行使意愿表達權(quán)的困境。在網(wǎng)絡(luò)平臺面前人人都有麥克風，沒有了人的高低貴賤之分，而且處在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的網(wǎng)民亦難以知曉對話者社會職務(wù)及其級別大小，這就使得很多人平時在公共場合不敢說、不方便說的話，此時都可以通過網(wǎng)絡(luò)方式表達出來，沒有經(jīng)過機構(gòu)部門層層過濾的出自不同利益群體的訴求信息，才更能顯現(xiàn)出最原始的社情民意。以社會輿情的收集能力來做比較，過去政府管理者在公共領(lǐng)域獲得的信息量往往不足，這是因為大到國家領(lǐng)導(dǎo)人，小到地方政府官員，都不可能有大量的時間去到所轄的各個地區(qū)視察，也不可能有大量的時間去普通民眾家做客。然而因為有了網(wǎng)絡(luò)這個平臺，更多的民眾可以方便地進行自主發(fā)言表態(tài)，政府則可以更高效、更便捷、范圍更廣地搜集民意。如近年來人民網(wǎng)聯(lián)合國家行政學院、中國人民大學所進行的一項網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示：69％的網(wǎng)友認為，“網(wǎng)絡(luò)問政”是黨政官員了解民意的有效方式，為此他們對“網(wǎng)絡(luò)問政”推動中國民主政治建設(shè)充滿了期待。

二、網(wǎng)民非理性參與的反民主危害

網(wǎng)絡(luò)民主雖然沒有嚴格的制度形態(tài)，但是已經(jīng)成為社會中政治形態(tài)發(fā)展的新樣態(tài)，是公民深入?yún)⑴c政治生活的便捷方式。在互聯(lián)網(wǎng)上，由于可以比較充分地表達意見和觀點，以匿名為主的網(wǎng)絡(luò)世界被網(wǎng)民視為真實意見的公開領(lǐng)域和民主討論的集中場域。但是，網(wǎng)絡(luò)水軍的出現(xiàn)使得互聯(lián)網(wǎng)的這種性質(zhì)發(fā)生了改變：利用匿名注冊成千上萬的賬號，網(wǎng)絡(luò)水軍的少數(shù)人卻可以在表面上形成“主流意見”，甚至不惜捏造事實故意詆毀?？傮w而言，網(wǎng)絡(luò)水軍建造了虛假的民主，以表面的眾聲喧嘩壓制了民主討論的實質(zhì)內(nèi)容，混淆了廣大網(wǎng)民的視聽，造成了對網(wǎng)絡(luò)民主的損害。

“網(wǎng)絡(luò)水軍”以營利為目的，受雇于網(wǎng)絡(luò)公司或企業(yè)，在各種論壇、社群網(wǎng)站、聊天群中發(fā)帖造勢、暗中刪帖或故意發(fā)布所謂“權(quán)威”觀點影響公眾的判斷力。有些人蓄意在網(wǎng)上大肆炒作熱點話題和事件，編造假新聞，發(fā)布假消息，散布網(wǎng)絡(luò)謠言，以吸引公眾的眼球，引起關(guān)注，進而吸引企業(yè)投資，打造灰色網(wǎng)絡(luò)利益鏈。有些網(wǎng)絡(luò)水軍制造虛假民意，罔顧事實，惡意誹謗，混淆視聽，左右網(wǎng)民思維，擾亂公眾輿論，使網(wǎng)絡(luò)信息的可信度大打折扣。有的在網(wǎng)上發(fā)帖誣陷、攻擊、毀謗競爭對手，嚴重影響了網(wǎng)絡(luò)民意的真實性。因為“群體極化”效應(yīng)的存在，網(wǎng)絡(luò)水軍造成的危害更加嚴重?！叭后w極化”是由美國學者凱斯·桑斯坦提出的，他認為，所謂的“群體極化”現(xiàn)象是指“團體成員一開始即有某些偏向，在商議后，人們朝偏向的方向繼續(xù)移動，最后形成極端的觀點”[13]。法國著名的社會心理學家勒龐認為，在“這樣一個非理性、易激動、少判斷、好左右的群體里，要走向極端看來并不困難”[14]。德國學者諾埃勒·諾依曼的“沉默的螺旋”假說認為，由于網(wǎng)絡(luò)傳播具有匿名性，因此個人的話語權(quán)得到充分的擴大和釋放，在“從眾心理”的驅(qū)使下，網(wǎng)民通過轉(zhuǎn)帖、跟帖等形式促成網(wǎng)絡(luò)輿論的形成。“群體極化”能使占主導(dǎo)地位的意識形態(tài)得到增強。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“群體極化”現(xiàn)象在網(wǎng)上發(fā)生的比例是現(xiàn)實生活中的兩倍多。由于只在自己認同的“群體”中交流，與其他“群體”隔離，對其他觀點知之甚少或不以為然，因此最終形成極端的觀點，把他們的主張推向不受理智約束的邊緣，進而使得非理性聲音涌現(xiàn)、匯集、凝聚，形成一股強大的力量，產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)輿論強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”，誤導(dǎo)了網(wǎng)民對事件的認識和理解，影響了網(wǎng)上意見的真實互動，侵犯了公民權(quán)益和公共利益，危害國家安全和社會穩(wěn)定。如果監(jiān)管不力，必將干擾政府決策和社會和諧，甚至引發(fā)社會動蕩，其危害應(yīng)引起高度重視。

三、加強管理，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的民主參與

1.強化對網(wǎng)絡(luò)秩序的監(jiān)控與規(guī)制供給，健全社會公眾的利益表達機制

網(wǎng)絡(luò)事件的基本發(fā)展軌跡是：普通民事或刑事案件發(fā)生—信息不透明—網(wǎng)上猜測、質(zhì)疑之聲愈益強烈—報刊、電視等傳統(tǒng)媒體不斷報道—網(wǎng)民情緒激憤—事件矛盾激化—政府領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)—報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新老媒體立體式互動傳播—問題解決。這種方式固然是最便捷、低成本、高效率的，卻映射出網(wǎng)民在表達訴求、維護權(quán)益方面的“網(wǎng)絡(luò)依賴癥”，進而折射出利益表達機制的短缺和不足。在利益主體多元化的社會，好的制度并不表現(xiàn)為其中沒有矛盾或沖突，而是表現(xiàn)為能夠容納矛盾與沖突，并有化解矛盾與沖突的能力。[15]有學者認為，如果公眾在狹窄的利益訴求制度下缺乏其他表達渠道，全都依賴網(wǎng)絡(luò)進行表達，社會秩序就會趨向紊亂，民主訴求就會成為一種不可控的網(wǎng)絡(luò)暴力。所以，應(yīng)暢通網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外的民意訴求渠道，在堅持平等參與和共同協(xié)商的原則下，尊重網(wǎng)絡(luò)民意所體現(xiàn)的公民責任、公共意識、平等觀念和法制精神，完善人民代表大會制度、信訪制度和司法制度等權(quán)益表達機制，促進網(wǎng)絡(luò)民意與體制內(nèi)外的各種民意有機結(jié)合，提高民意訴求在民主、科學、理性和法制等方面對公共決策的影響力。

2.加快規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與秩序的網(wǎng)絡(luò)立法

亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中利用“政治參與/政治制度化＝政治動亂”[16]這個公式說明，當政治制度化不成熟時，失去控制的政治參與必然導(dǎo)致政治動亂。當前，伴隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展衍生出的網(wǎng)民政治參與非理性諸現(xiàn)象，與中國網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、監(jiān)管等方面法律法規(guī)的不完善有很大關(guān)系，這些問題如果解決不好，將威脅到社會的穩(wěn)定發(fā)展。一是必須加快網(wǎng)絡(luò)立法進程。要抓緊完善中國互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)體系，構(gòu)建完善的互聯(lián)網(wǎng)法治體系。從實踐經(jīng)驗特別是美國等國的立法經(jīng)驗看，中國應(yīng)出臺更高層級的法律規(guī)范。要加快推進《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》的修訂工作和《中華人民共和國電信法》的立法工作，頒布《信息網(wǎng)絡(luò)安全法》，以法律的形式全面系統(tǒng)地規(guī)范政府、組織和個人在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的責任和義務(wù)，做到有法可依，打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，維護正常的網(wǎng)絡(luò)秩序。二是嚴格落實政府信息公開條例所規(guī)定的“公開為常態(tài)”的原則，明確政府信息公開的程序、范圍和方式。除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私之外，其他涉及政府工作以及與公眾社會生活密切相關(guān)的各種政策都要公開，保障公民的知情權(quán)，打造“陽光政府”。三是要完善網(wǎng)絡(luò)相關(guān)配套法律。要強調(diào)法律的普適性，通過司法解釋，將已有法律規(guī)范的應(yīng)用延伸到對互聯(lián)網(wǎng)的管理上，在部門法中要體現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與現(xiàn)行法律的關(guān)系，同時，加大執(zhí)法力度，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，為網(wǎng)民政治參與的健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

3.普及民主觀念，增強公民意識

網(wǎng)絡(luò)水軍對信息時代的民主有著比較嚴重的危害，但是，“流言止于智者”，具有較強民主觀念和公民意識的個體，都不會輕易相信網(wǎng)絡(luò)水軍混淆視聽的言論。雖然民主的本意之一是多數(shù)人的決策，但是，這種決策并非簡單的數(shù)量對比，而是個體經(jīng)過理性判斷之后的結(jié)果。在面對網(wǎng)絡(luò)水軍的虛張聲勢時，理性的態(tài)度是維護民主的基本武器。換言之，對抗網(wǎng)絡(luò)水軍對民主危害的最有力手段，正是民主自身。首先，培養(yǎng)和普及民主觀念。這可以從源頭上遏制網(wǎng)絡(luò)水軍對民主的危害，使其任何顛倒是非的伎倆都無法得逞。其次，提高網(wǎng)民的信息素質(zhì)。所謂信息素質(zhì)，指的是對各種信息進行甄別、篩選、總結(jié)和分析的能力，這在信息時代得到了前所未有的強調(diào)。面對網(wǎng)絡(luò)水軍所設(shè)置的陷阱，信息素質(zhì)不高的網(wǎng)民容易偏聽偏信，缺少理性的判斷，這也給了網(wǎng)絡(luò)水軍得以生存的空間。同時，信息素質(zhì)還意味著網(wǎng)民應(yīng)當自覺抵制不良信息并限制其傳播?！爱敼娪兄鴱娏业牡赖赂泻透叨鹊纳鐣熑胃袝r，就不會去充當傳播虛假信息的水軍傳播者，也不會成為推動虛假信息擴散的‘水民’。因此，加強公眾在虛擬網(wǎng)絡(luò)社會和空間的道德法律意識，增強網(wǎng)民的社會責任感，是消除水軍負面影響，解決水軍傳播虛假錯亂消息問題的重要環(huán)節(jié)。”[17]2011年，中央外宣辦、工業(yè)和信息化部、公安部、國家工商總局四部門在全國范圍內(nèi)聯(lián)合開展整治非法網(wǎng)絡(luò)公關(guān)行為專項行動，打擊那些為人們所深惡痛絕的“網(wǎng)絡(luò)水軍”，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

四、網(wǎng)絡(luò)輿情對城鎮(zhèn)化民主決策的影響——以異地高考為例

中國的城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，而農(nóng)民工的遷徙是中國人口城鎮(zhèn)化的主要方式。農(nóng)民工子女的教育問題成為一大社會熱點，引起了人們的廣泛關(guān)注與討論。在中國，“異地高考”問題是政府在流動人口利益訴求由“流動權(quán)”向“移民權(quán)”轉(zhuǎn)變過程中必須面對的課題。目前，“異地高考”問題引發(fā)了大量的網(wǎng)絡(luò)輿情，媒體、專家、普通網(wǎng)民紛紛通過網(wǎng)絡(luò)的形式來表達自己的價值主張和利益訴求。目前，“舉家遷徙”的模式逐步盛行，遷徙類型也由最初的生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，流動人口在城鎮(zhèn)化過程中逐步掌握了一定的經(jīng)濟資源、社會資源、文化資源，社會地位得到有效提升。社會地位與社會訴求是緊密相連的，社會地位得到有效提升之后，關(guān)于“異地高考”的訴求逐漸浮出水面。借助網(wǎng)絡(luò)平臺，流動人口逐漸成為“異地高考”政策制定的有效博弈力量。

從2008年全國人大代表提出解決外來務(wù)工人員子女就地高考問題，到《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》征求意見的出臺，再到《教育規(guī)劃綱要學習輔導(dǎo)百問》的推出，“異地高考”這個議論了兩年多的問題，在2011年“兩會”上頗有“撥云見日”的跡象。同時，這個極具統(tǒng)籌性質(zhì)的改革之舉也讓教育改革有了新的契機。在2011年的“兩會”上，異地高考問題成為關(guān)注熱點，見表5-1。

表5-1兩會GOSO熱榜——話題熱榜[18]

續(xù)表

2011年3月6日，教育部部長袁貴仁在列席十一屆全國人大四次會議時透露，教育部正在研究異地高考問題，因為涉及的人比較多，所以該問題比較復(fù)雜，北京、上海都在研究辦法。消息一經(jīng)報道便引起輿論的高度關(guān)注。2012年9月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。截至2012年11月30日，北京最新出臺的政策顯示，外地戶籍考生暫不能在當?shù)貓竺麉⒓印V東規(guī)定2016年起租房者子女可異地高考。2014年7月30日，國新辦舉行新聞發(fā)布會介紹《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（簡稱《意見》）有關(guān)情況?！兑庖姟贩Q，改進城區(qū)人口500萬以上的城市先行落戶政策，建立完善積分落戶制度；居住證持有人隨遷子女逐步可在當?shù)馗呖肌?/p>

“異地高考”網(wǎng)絡(luò)輿情與國家、地方政策的聯(lián)動性表明：大眾麥克風時代，公眾作為一支影響教育決策的有效力量登上了舞臺。隨著社會信息化進程的加速，互聯(lián)網(wǎng)、手機等新媒體的普及，以往因表達渠道不夠暢通而被壓抑的表達欲望得到宣泄和釋放，原本處于內(nèi)隱狀態(tài)的教育輿情逐漸外顯，影響公共事務(wù)和決策議程的能力不斷增強，教育輿情逐漸成為教育政策博弈的力量。因此，在處理“異地高考”問題上，政府必須處理好與媒體、公眾之間的關(guān)系，引導(dǎo)輿論、傾聽民聲，為自己營造良好的輿論環(huán)境。而網(wǎng)絡(luò)輿情也有效地影響了政府決策，實現(xiàn)了公眾共同參與的民主決策。

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