第三節(jié)　城鎮(zhèn)化發(fā)展要走資源節(jié)約型道路

基于各自目標(biāo)的差異，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)之間存在著對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，并為進(jìn)城農(nóng)民提供生活和工作場(chǎng)所，最終將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口；而耕地保護(hù)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)糧食安全。城鎮(zhèn)化需要占用耕地，而占用耕地會(huì)危及糧食安全。在這個(gè)意義上，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間存在著不可調(diào)和的矛盾。但城鎮(zhèn)化具有人口、土地、資源等要素的聚集效應(yīng)，城市的非農(nóng)土地利用效率明顯高于農(nóng)村，城鎮(zhèn)的人均用地低于農(nóng)村居民點(diǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施集中供應(yīng)可以節(jié)約能源。在這個(gè)意義上，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)最終將導(dǎo)致耕地的增加、資源的節(jié)約，它與耕地保護(hù)之間存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

一、從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體來(lái)看，城鎮(zhèn)化聚集效應(yīng)有利于節(jié)約土地

城鎮(zhèn)化的過(guò)程伴隨著人口向城市的集中，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)不斷向城市聚集，它意味著單位面積的城市土地承載著更多的人口以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。因此，城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的過(guò)程。城市土地的集約利用，一般是指通過(guò)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和合理布局，充分挖掘土地的潛力，以此來(lái)提高單位面積土地利用率和土地利用效益的過(guò)程。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村將釋放出更多的可耕種土地，因此城鎮(zhèn)化的發(fā)展為保護(hù)耕地資源提供了現(xiàn)實(shí)條件。

一是產(chǎn)業(yè)的聚集帶來(lái)土地產(chǎn)值的提高。城鎮(zhèn)化不僅表現(xiàn)為人口由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移、城市人口的膨脹、城市區(qū)域的擴(kuò)張，還表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)向第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城市經(jīng)濟(jì)效率（即城市人均GDP）不斷增長(zhǎng)等方面。城鎮(zhèn)化開(kāi)始之前，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的土地利用使土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出比較低下。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在城市的聚集和快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)不斷減少，第一產(chǎn)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的地位不斷下降，而第二、第三產(chǎn)業(yè)的地位不斷上升。這個(gè)過(guò)程也是城市土地經(jīng)濟(jì)效益不斷增值的過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了比較大的變化。從長(zhǎng)期的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，三次產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系有了明顯的改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向合理化方向變化（見(jiàn)下圖），第一產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)的比重經(jīng)歷了不斷波動(dòng)的過(guò)程，但長(zhǎng)期穩(wěn)定保持在40%～50%之間，第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重處于不斷上升的過(guò)程之中，比重由1979年的21.9%大幅上升至2006年的39.5%。

1978～2007年我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)圖^[13]

二是城市土地的立體綜合利用節(jié)約土地資源。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市空間的立體利用表現(xiàn)為土地地上和地下空間利用的廣度和深度不斷增強(qiáng)。隨著城鎮(zhèn)化的加快及建筑技術(shù)的發(fā)展，在一定程度上能夠解決城市用地緊張問(wèn)題。據(jù)國(guó)外資料分析，9、10層的建筑分別比5層建筑節(jié)約用地23%～38%和32%～49%。^[14]同時(shí)，現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用于城市地下空間的開(kāi)發(fā)，即地鐵等交通運(yùn)輸條件的改善與地下商業(yè)街的建設(shè)等，都帶動(dòng)了城市向地下擴(kuò)展空間，達(dá)到節(jié)約土地資源、提高土地利用集約程度的目的。有研究表明，每增加一個(gè)農(nóng)村人口要占用耕地0.0146公頃，而每增加一個(gè)城市人口則只占耕地0.0099公頃，這就意味著每個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢?jié)約0.0047公頃土地。^[15]

三是城市人均建設(shè)用地和居住面積低于農(nóng)村。有研究表明，同一時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均建設(shè)用地面積差異較大，城市人均用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于村鎮(zhèn)人均用地規(guī)模。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市居民人均收入的增加，市民對(duì)人均用地的需求還會(huì)增加。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1988年，我國(guó)城市人均建設(shè)用地面積為100平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地面積170平方米的水平。^[16]目前我國(guó)城市人均建設(shè)用地約133平方米，農(nóng)村人均建設(shè)用地約214平方米。因而可粗略估計(jì)，每當(dāng)一個(gè)農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥?，將?jié)約81平方米的土地。^[17]

二、從目前來(lái)看，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展要占用大量耕地

城鎮(zhèn)化并非一個(gè)靜態(tài)的結(jié)果，而是始終處在動(dòng)態(tài)的變化之中，不斷由較低級(jí)形態(tài)向較高級(jí)形態(tài)發(fā)展。1979年，美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆將世界各國(guó)的城鎮(zhèn)化軌跡概括為一條S形曲線。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制類似有機(jī)體生長(zhǎng)的過(guò)程，存在著明顯的階段性特點(diǎn)。在下圖中，S形曲線斜率較小的左下段代表城鎮(zhèn)化初期（起始）階段，在此階段，城鎮(zhèn)化水平較低，約在10%～30%，發(fā)展速度較慢，農(nóng)業(yè)占據(jù)著主導(dǎo)地位；在S形曲線斜率較大的中間段，代表城鎮(zhèn)化中期（加速）階段，此階段的城鎮(zhèn)化水平在30%～60%，人口、資本等生產(chǎn)要素迅速向城鎮(zhèn)聚集，發(fā)展速度較快；S形曲線斜率較小的右上段代表城鎮(zhèn)化后期（停滯）階段，此階段的城鎮(zhèn)化水平在60%以上，但增長(zhǎng)速度趨于緩慢甚至停滯。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的S形曲線（諾瑟姆曲線）

城鎮(zhèn)化作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程，其對(duì)土地的利用也是動(dòng)態(tài)性的，不同的階段對(duì)土地資源的利用存在著不同的特征。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段，農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位，城市占用耕地較少；當(dāng)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入中期階段，人口和資本等生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)加快，城鎮(zhèn)占用耕地的規(guī)模和速度都將加快；到后期階段，城鎮(zhèn)化速度趨于緩慢，城鎮(zhèn)將減少對(duì)耕地的占用，逐漸趨于停滯狀態(tài)。

2000年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到36%，2010年達(dá)到50%，到2030年將達(dá)到60%。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平處于快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)耕地的占用規(guī)模還將持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)了解，每年國(guó)家和地方的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目大約需要占用1200～1500萬(wàn)畝土地，而近三年全國(guó)每年計(jì)劃建設(shè)用地的指標(biāo)大約為600萬(wàn)畝，供需矛盾相差一倍。到2020年，全國(guó)公路、機(jī)場(chǎng)、空港等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地只能滿足2／3，港口、碼頭建設(shè)用地只能滿足1／3；城市與農(nóng)村爭(zhēng)地，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地，燃料與糧食爭(zhēng)地，住房與莊稼爭(zhēng)地，城市擴(kuò)張和過(guò)度耕牧并存，土地資源保障發(fā)展的壓力很大。當(dāng)前，我國(guó)加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，對(duì)土地資源的剛性需求形勢(shì)（包括對(duì)耕地的占用）相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)改變。有學(xué)者對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地資源的變化趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)研究，他們得出的結(jié)果是，在2010年、2020年、2030年、2050年城鎮(zhèn)化水平分別為45%、50%、60%和70%的條件下，我國(guó)耕地資源總量將呈遞減趨勢(shì)，分別為11014.49公頃、10630.30公頃、9861.92公頃和9093.54公頃。從我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地資源的數(shù)量來(lái)看，1986～2006年，全國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高了19.38個(gè)百分點(diǎn)，同期建設(shè)項(xiàng)目占用耕地增加了351.6公頃，占全部耕地減少量的19.1%，年均建設(shè)占用耕地17.58萬(wàn)公頃。按此速度，到2020年，全國(guó)耕地面積將進(jìn)一步減少約900萬(wàn)公頃，即耕地面積將減少到16.92億畝，與到2020年保有耕地18億畝的目標(biāo)相差1.08億畝，耕地資源保護(hù)的形勢(shì)極為嚴(yán)峻。^[18]從這個(gè)角度考慮，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，必須有效地保護(hù)耕地，走資源集約型城鎮(zhèn)化道路。

三、城鎮(zhèn)化要走土地節(jié)約集約型的發(fā)展道路

我國(guó)是世界人均土地資源較少的國(guó)家之一，基于這一國(guó)情和目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略應(yīng)是走內(nèi)涵式發(fā)展之路。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，我們一定要嚴(yán)格限制城市的過(guò)度擴(kuò)展，通過(guò)控制城市建設(shè)用地、挖掘城市用地潛力，提倡土地的節(jié)約和集約利用，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的方向。我國(guó)人多地少，在土地利用方面，不能跟美國(guó)比，應(yīng)該向日本、韓國(guó)學(xué)習(xí)。如果說(shuō)節(jié)約是反對(duì)浪費(fèi)，集約則是放棄粗放、通過(guò)精細(xì)操作來(lái)提高土地的利用效率。節(jié)約用地主要針對(duì)的是增量土地的控制和利用，而集約則著重強(qiáng)調(diào)對(duì)存量土地的利用。換句話說(shuō)，建設(shè)用地的集約利用，就是通過(guò)增加存量土地的投入，改善土地的經(jīng)營(yíng)和管理，使土地利用的綜合效益和效率不斷提高。節(jié)約集約用地在我國(guó)已經(jīng)從一般性概念變?yōu)閲?guó)家層面的要求。

從節(jié)約集約利用土地方面來(lái)看，我國(guó)實(shí)行了世界上最為嚴(yán)格的土地管理制度。2004年10月，重新修訂的《土地管理法》經(jīng)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)。《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！钡谒氖臈l規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！?998年通過(guò)的《土地管理法實(shí)施條例》第十九條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)；城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！?004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“實(shí)現(xiàn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變”、“實(shí)行強(qiáng)化節(jié)約和集約用地政策”；2008年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》再次指出“大力促進(jìn)節(jié)約集約用地”。至此，以節(jié)約用地方式、走集約式城鎮(zhèn)化道路，成為我國(guó)土地利用的基本原則。它具體包括以下幾點(diǎn)措施。

一是節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地，提升土地的利用效率。一般來(lái)講，城鎮(zhèn)土地具有高投入、高產(chǎn)出的特點(diǎn)，所以它的使用效率和集約利用水平比農(nóng)業(yè)土地要高得多。集約利用是城鎮(zhèn)土地的基本特性。但目前我國(guó)城鎮(zhèn)中有大部分土地沒(méi)有被充分利用。隨著工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)土地集約利用的內(nèi)涵不斷豐富。當(dāng)前我國(guó)工業(yè)用地集約利用中存在著缺乏科學(xué)規(guī)劃、供地過(guò)程不規(guī)范、批后監(jiān)管不足等問(wèn)題。各地應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目集中聚集、技術(shù)改進(jìn)、存量挖潛這三種模式，因地制宜地優(yōu)化區(qū)域工業(yè)區(qū)土地的集約利用，提高土地產(chǎn)出率，走內(nèi)涵式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展之路，而不應(yīng)從擴(kuò)大工廠的規(guī)模方面考慮。具體的做法是：第一，集中產(chǎn)業(yè)。減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)園區(qū)集中，共享基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約土地。第二，改進(jìn)技術(shù)。提高工業(yè)企業(yè)的專業(yè)技術(shù)水平，在不擴(kuò)張用地的前提下，通過(guò)技術(shù)改造來(lái)提高產(chǎn)能和效益，鼓勵(lì)企業(yè)提高用地效率。第三，挖掘存量。采用科學(xué)的技術(shù)方法，改造不適宜的限制性地域，改進(jìn)落后的土地利用方式，制定多種方式的輪流使用和立體利用措施。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各地要根據(jù)效益優(yōu)先的原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，達(dá)到節(jié)約集約用地的目的；^[19]住宅建設(shè)方面，在符合城市總體規(guī)劃的前提下，可通過(guò)舊城改造，使建筑向立體空間發(fā)展，提高容積率和建筑高度、建筑密度，增強(qiáng)城區(qū)容量，提高土地空間利用率；在城鎮(zhèn)設(shè)置方面，調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城市、集鎮(zhèn)的相互協(xié)作，取消重復(fù)設(shè)置，減少城鎮(zhèn)化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)。

二是建立以土地整理為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。土地整理，從廣義上講，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)補(bǔ)充耕地和實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的重要手段；從狹義上講，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為改變地塊零散、插花的狀況，改良土地，提高土地的利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，改善環(huán)境而采取的一整套合理組織土地利用、調(diào)整土地權(quán)屬的綜合措施。它是針對(duì)土地利用粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重而采取的重大舉措，其實(shí)質(zhì)是把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變成集約化經(jīng)營(yíng)土地。

土地整理分為兩大類，即農(nóng)用土地整理和城市土地整理。農(nóng)用土地整理又分為農(nóng)用土地整理、農(nóng)用土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)用土地復(fù)墾三種。我國(guó)現(xiàn)在將土地的整理重點(diǎn)放在農(nóng)村，并以農(nóng)用土地整理為主。對(duì)農(nóng)用土地整理主要包括：農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，平整土地，改良土壤，修建田間道路、生產(chǎn)道路，挖設(shè)溝渠，布置林網(wǎng)，埋設(shè)澆水管線等綜合建設(shè)。農(nóng)用土地開(kāi)發(fā)主要包括：在荒地、坡地、灘涂地等原來(lái)不能耕種的土地上，使用科學(xué)有效的施工技術(shù)對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃和改良，達(dá)到耕種的需要，以增加耕地面積。農(nóng)用土地復(fù)墾主要包括：在礦山生產(chǎn)及自然災(zāi)害損毀的廢棄土地上，使用科學(xué)有效的施工技術(shù)使土地恢復(fù)開(kāi)墾耕種，在復(fù)墾后的土地上合理布局，修建田間道路、生產(chǎn)道路，挖設(shè)溝渠，布置林網(wǎng)，埋設(shè)澆水管線等。2003年，《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃》頒布，確定了10個(gè)土地整理重點(diǎn)區(qū)域，涉及1180個(gè)縣（市、區(qū)）；確定11個(gè)土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域和27個(gè)土地復(fù)墾重點(diǎn)縣（市、區(qū)），涉及325個(gè)縣（市、區(qū)）；確定6個(gè)土地開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，涉及115個(gè)縣（市、區(qū)）。2005年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的通知》，提出促進(jìn)資金與資源的合理配置，支持重大工程和重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)用地。

只有通過(guò)土地整理，才能改變土地利用粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重的局面，才能提高土地的集約利用，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地整理既可以為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的建設(shè)用地，又可以促進(jìn)區(qū)域耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，它是我國(guó)保護(hù)耕地的重要舉措。

據(jù)測(cè)算，2008年，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)占地約2.4億畝，農(nóng)村居民人均建設(shè)用地為229平方米，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的人均150平方米的最高標(biāo)準(zhǔn)。即使不考慮農(nóng)村人口的減少，僅僅將農(nóng)村人均占地的水平降低到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)將可以節(jié)約土地約8400萬(wàn)畝。根據(jù)我國(guó)《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，到2020年，我國(guó)耕地減少量要控制在2100萬(wàn)畝。如果考慮到農(nóng)村人口不斷減少的基本趨勢(shì)，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地整理空間更大。^[20]

三是完善耕地占補(bǔ)平衡制度。耕地占補(bǔ)平衡制度，即占用耕地補(bǔ)償制度，它主要是對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的約束，要求建設(shè)占用耕地與土地開(kāi)發(fā)整理新增耕地之間保持總量動(dòng)態(tài)平衡，以保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開(kāi)墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開(kāi)墾耕地或者按照計(jì)劃組織開(kāi)墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。”《土地管理法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負(fù)責(zé)開(kāi)墾耕地；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。”耕地占補(bǔ)平衡作為耕地保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，不但對(duì)于遏制耕地銳減的勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義，而且直接關(guān)系到各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和能否守住18億畝耕地紅線。自這項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡工作已取得巨大成績(jī)，在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設(shè)占用所造成的耕地壓力，各省、自治區(qū)、直轄市基本實(shí)現(xiàn)了耕地的總體平衡。但若按建設(shè)用地項(xiàng)目考核，在一些地方還存在“占多補(bǔ)少”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象，質(zhì)量問(wèn)題一直是耕地占補(bǔ)平衡工作中的薄弱環(huán)節(jié)。這就要求不斷完善耕地占補(bǔ)平衡制度，真正做到在城鎮(zhèn)化發(fā)展占用耕地的過(guò)程中，保持耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡。

四是破除農(nóng)民進(jìn)城的制度障礙，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民真正城鎮(zhèn)化。由于城市人均用地遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民點(diǎn)，所以若加快城鎮(zhèn)化進(jìn)度，減少農(nóng)村人口，讓絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城成為新市民，就可以節(jié)約大量的土地。近三十多年，我國(guó)兩億多農(nóng)民進(jìn)城打工，這些農(nóng)民工生活、工作在城市，卻沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益，也沒(méi)有享受到他們自己創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)成果。在城鎮(zhèn)，由于受制度的限制，這些農(nóng)民工沒(méi)有固定的工作、住房，沒(méi)有完善的社會(huì)保障，孩子不能在城市上學(xué)，導(dǎo)致他們不安心在城市工作和生活，于是導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民工“城鄉(xiāng)兩棲”現(xiàn)象的出現(xiàn)，許多學(xué)者將這部分農(nóng)民工稱為“半城市化”狀態(tài)。他們工作在城市，只能在那里租房；賺錢后又在農(nóng)村蓋很大的房子，這樣就產(chǎn)生了城鄉(xiāng)兩頭占地的狀況。進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國(guó)耕地大量減少的原因之一。要改變這種狀況，只有實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工真正的城市化。各級(jí)政府要積極推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度、住房制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革，使得農(nóng)民進(jìn)城后能夠在當(dāng)?shù)孬@得合法的身份、穩(wěn)定的生活保障和固定的居所，最終可以把整個(gè)家庭都遷移到城市生活。只有這樣，進(jìn)城農(nóng)民才無(wú)后顧之憂，才肯放棄農(nóng)村的宅基地、責(zé)任田，實(shí)現(xiàn)真正的城市化，因此而釋放出來(lái)的農(nóng)村居住用地就可以通過(guò)復(fù)墾成為新的耕地。農(nóng)村居住用地的退出足以抵消農(nóng)民在城市居住、生活、生產(chǎn)所占用的土地。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段，在土地資源稀缺的情況下，我們必須認(rèn)真落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，以發(fā)展促保護(hù)，使城鎮(zhèn)化真正有利于實(shí)現(xiàn)集約用地；既不能不顧當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的合理要求，單純地為了保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，也不能只考慮城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而忽視耕地的保護(hù)。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，要提高城鎮(zhèn)土地的開(kāi)發(fā)和利用效率，克服當(dāng)前耕地緊張和耕地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重這一對(duì)矛盾，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)地發(fā)展。

【注釋】

[1]馮衛(wèi)星：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地資源優(yōu)化配置探析》，《經(jīng)濟(jì)師》，2011年第8期。

[2]項(xiàng)英輝、李榮斌：《城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)耕地資源變化的影響分析》，《沈陽(yáng)建筑大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第3期。

[3]馮衛(wèi)星：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地資源優(yōu)化配置探析》，《經(jīng)濟(jì)師》，2011年第8期。

[4]中央電視臺(tái)《國(guó)情備忘錄》項(xiàng)目組：《耕地紅線：堅(jiān)守18億畝紅線》，人民網(wǎng)，2010年4月21日。

[5]黃應(yīng)來(lái)：《18億畝耕地紅線須嚴(yán)守》，《南方日?qǐng)?bào)》，2011年9月21日。

[6]楊偉民：《中國(guó)城鎮(zhèn)化需糾正低密度化分散化傾向》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2011年5月11日。

[7]楊偉民：《中國(guó)城鎮(zhèn)化需糾正低密度化分散化傾向》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2011年5月11日。

[8]中央電視臺(tái)《國(guó)情備忘錄》項(xiàng)目組：《耕地紅線：堅(jiān)守18億畝紅線》，人民網(wǎng)，2010年4月21日。

[9]于猛：《全國(guó)房產(chǎn)商囤地近18萬(wàn)畝　若建成可供800萬(wàn)人住》，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年7月28日。

[10]蔡金水：《中國(guó)如何走出土地困境》，人民論壇網(wǎng)，2010年9月20日。

[11]孫英蘭：《中國(guó)耕地質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查：污染土壤占五分之一》，《瞭望新聞周刊》，2010年9月20日。

[12]楊偉民：《中國(guó)城鎮(zhèn)化需糾正低密度化分散化傾向》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2011年5月11日。

[13]鄒東濤：《中國(guó)改革開(kāi)放30年（1978～2008）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。

[14]侯力著：《中國(guó)城市化過(guò)程中耕地資源保護(hù)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第88頁(yè)。

[15]張洪斌：《土地非農(nóng)化機(jī)制研究》，浙江大學(xué)博士論文，2001年。

[16]侯力著：《中國(guó)城市化過(guò)程中耕地資源保護(hù)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第88頁(yè)。

[17]蔡金水：《中國(guó)如何走出土地困境》，人民論壇網(wǎng)，2010年9月20日。

[18]侯力著：《中國(guó)城市化過(guò)程中耕地資源保護(hù)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第90頁(yè)。

[19]賈宏俊、黃賢金、于術(shù)桐、王廣洪、鄭澤慶：《中國(guó)工業(yè)用地集約利用的發(fā)展及對(duì)策》，《中國(guó)土地科學(xué)》，2010年第9期。

[20]李鐵：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的集體建設(shè)用地的制度改革》，《理論動(dòng)態(tài)》，2011年第2期。