2.5.2　改革開放初期：“自下而上”模式

自下而上城市化，是指“自下”發(fā)展起來的城市化過程?！跋隆敝饕侵赋鞘谢陌l(fā)動主體來自“下”，即來自地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)等社區(qū)政府和農(nóng)民；城市化的發(fā)生發(fā)展的地域在“下”——鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，即在廣大農(nóng)村地區(qū)，城市化人口來源以來自農(nóng)村的就地轉(zhuǎn)移為主；城市化發(fā)生的等級系統(tǒng)屬于“下”層——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（崔功豪，馬潤潮，1999）。20世紀70年代末，中國農(nóng)村實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了充分解放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（社隊企業(yè)）開始發(fā)端于蘇南等地。1985年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國發(fā)展速度異常迅猛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展，使非農(nóng)產(chǎn)值遠遠超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，為小城鎮(zhèn)建設奠定了一定的物質(zhì)基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的蘇南、蘇中地區(qū)，小城鎮(zhèn)建設速度較快，城市化水平也較高。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)迅速崛起的，具有明顯的社區(qū)性、封閉性、福利性特征，難免高度分散布局，出現(xiàn)了嚴重的農(nóng)村工業(yè)非城市化問題：一是農(nóng)業(yè)剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的就地轉(zhuǎn)移方式，只實現(xiàn)了勞動力的轉(zhuǎn)移，并沒有實現(xiàn)人口空間上的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力大都是“亦工亦農(nóng)”的“兩棲”人口。二是高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了大量的耕地，進一步激化了人地矛盾。有關研究表明，非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化要付出比城市化工業(yè)道路高出8倍的土地代價，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人均用地比城市職工多3倍以上。三是雖然擁有廉價的勞動力和土地，但難以形成規(guī)模，造成了農(nóng)村工業(yè)的外部不經(jīng)濟，影響了技術的進步、生產(chǎn)條件的改善和經(jīng)濟效益的提高。

這一時期的城市化以跨區(qū)轉(zhuǎn)移的“民工潮”和在本地興建“農(nóng)村小城鎮(zhèn)”的方式在全國范圍內(nèi)迅速展開，形成了最具中國特色的城鎮(zhèn)化之路。市場化改革的深入使得政府作為城鎮(zhèn)化進程中各項制度的壟斷供給者的地位逐漸動搖，農(nóng)民主體和各種民間力量在體制的選擇和決定中的作用日漸增強。盡管城鎮(zhèn)基礎設施主要還是由政府撥款興建，但政府已不是城市化的單一投資主體，其發(fā)展主要靠農(nóng)民的自發(fā)推動，銀行（包括農(nóng)村信用合作社）、企業(yè)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、社區(qū)集體組織、個人和外來資本日益成為城市化、工業(yè)化的發(fā)動者和參與者，城市化發(fā)動主體出現(xiàn)多元化的趨勢。分權化改革使地方政府的獨立利益傾向日益增強，尤其是財政“分灶吃飯”體制的逐步引入使地方政府追求財政收入最大化成了難以遏制的目標和動機。地方社區(qū)政府為了追求市場化改革給其帶來的日益獨立的區(qū)域利益最大化，也希望借助推動農(nóng)村人口跨區(qū)轉(zhuǎn)移和在農(nóng)村地區(qū)興建小城鎮(zhèn)來吸納更多的外部資金（包括外來投資、上級政府的稅收減免和返還以及農(nóng)民外出打工收入等），他們也加入了推進城鎮(zhèn)化的行列。社區(qū)政府制定政策的目的雖然有時表現(xiàn)為追求政績和最大經(jīng)濟效益，但在上級政府的約束和激勵下，制定了相關的人口、土地、產(chǎn)業(yè)等集聚政策，幫助和引導農(nóng)民家庭和個人實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，客觀上也推進了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，從社區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程不難看出社區(qū)政府作用的痕跡（顧介康等，2001）。在江蘇農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，各地社區(qū)政府也制定了適合本地區(qū)的有關優(yōu)惠政策、管理制度，并提出了強縣、強鄉(xiāng)、強村帶動戰(zhàn)略，卓有成效地促進了江蘇農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。地方政策不僅是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要外在動力，同時也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式形成的重要原因。“量體裁衣”是地方政策的出發(fā)點，在此政策作用下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化必將帶有明顯的地方特點，由此演變?yōu)樘囟ǖ霓r(nóng)村城鎮(zhèn)化類型。政府財力的相對下降使得其沒有能力承擔城鎮(zhèn)建設所需的巨額資金，作為國家權力中心的中央政府不得不逐步放松城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度約束，允許農(nóng)民和各種民間力量在城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)、投資辦廠、求職經(jīng)商，這一方面為城鎮(zhèn)化建設引入了多元投資主體，另一方面也重構(gòu)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一系列制度規(guī)則。與政府主導的“自上而下”式的城鎮(zhèn)化“大起大落”特征所不同的是，中國自下而上的城鎮(zhèn)化是在市場力量的誘導下漸進發(fā)生的，它是農(nóng)民為了響應城鎮(zhèn)出現(xiàn)的獲利機會、在追求收益最大化的動力支配下自發(fā)倡導和組織促成的（李保江，2000）。

改革開放后的20多年，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國一直處于龍頭地位，1994年，江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值占全國的1／6，在鼎盛的1995年，江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)工業(yè)銷售收入達6894.44億元，利稅總額達325.82億元，成為全省國民經(jīng)濟的主要支柱之一，對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也起著巨大的示范作用。但從1996年開始，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)較大幅度的下滑，1998年、1999年江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)營業(yè)收入退至全國第四位，總產(chǎn)值和增加值均居第三位。從1997年起，江蘇在全省范圍內(nèi)開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行大面積的“第一次改制”，由于產(chǎn)權制度改革的不徹底，“第一次改制”企業(yè)又緊接著以股份制形式進行“第二次改制”，到2000年底，“第二次改制”基本到位。江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰與政府的干預程度存在著極大的反向關系。