一　高等教育政策比較綜述

近現(xiàn)代以來，世界各國的高等教育結(jié)構(gòu)和資助基礎(chǔ)正經(jīng)歷著巨大的變革。一方面，高等教育的管理模式和指導(dǎo)機(jī)制正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，各類高等教育機(jī)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動下，內(nèi)部機(jī)構(gòu)和教育職能都發(fā)生改變，主動或被動地承擔(dān)起新的任務(wù)和職責(zé)；另一方面，由于政府直接干預(yù)高等教育能有效地保證更大的經(jīng)濟(jì)效益和政治收益，并有利于進(jìn)一步提高學(xué)生的入學(xué)機(jī)會和高校的社會功能，政府對高等教育的介入有所加強(qiáng)。各國政府通過參與高等教育發(fā)展規(guī)劃的制定，在進(jìn)行高等教育系統(tǒng)協(xié)調(diào)和教育績效評估的過程中，在高等教育領(lǐng)域獲得了更多的話語權(quán)。在許多國家的高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了一種正在強(qiáng)化的趨勢，即“各國政府，在越來越把高等教育的發(fā)展、革新和多樣化的責(zé)任轉(zhuǎn)移到各高等院校的同時，保留制定廣泛的政策，特別是預(yù)算政策的特權(quán)的趨勢”。在每一個國家的高等教育系統(tǒng)中，政府在計劃和協(xié)調(diào)方面都發(fā)揮著一定的作用。目前，理論界根據(jù)政府與高等教育的關(guān)系，將不同國家分為兩種典型的模式，即“起促進(jìn)作用的國家”和“起干預(yù)作用的國家”?！捌鸫龠M(jìn)作用的國家是指一個政府贊同高等教育作為為那些具有正式資格進(jìn)入高等教育的人提供一個機(jī)會，并不實際指揮高等院校的核心”?！捌鸶深A(yù)作用的國家是指一個政府積極地卷入試圖影響諸如學(xué)生產(chǎn)品的性質(zhì)、學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)、一所大學(xué)和它的環(huán)境之間的關(guān)系等方面的工作”^[2]。由此可以看出，美國傾向于“起促進(jìn)作用的國家”，在教育立法的規(guī)范下，建立起市場驅(qū)動型高等教育系統(tǒng)，政府的教育職責(zé)主要是制定高等教育的發(fā)展目標(biāo)和確定高等教育的社會責(zé)任；法國傾向于“起干預(yù)作用的國家”，由于社會各界長期保持著一種對計劃調(diào)節(jié)和政府協(xié)調(diào)優(yōu)點的堅定信念，形成了由國家權(quán)力統(tǒng)一支配高等教育調(diào)節(jié)系統(tǒng)的局面；而英國則介于兩者之間，基于根深蒂固的學(xué)術(shù)自由觀點，英國政府對教育系統(tǒng)的駕馭和控制長期以來很大程度上有賴于大批院校及其緩沖機(jī)構(gòu)。但是，隨著高等教育從精英化走向大眾化、普及化，巨大的高等教育財政預(yù)算負(fù)擔(dān)使英國政府正試圖通過預(yù)算和評估愈來愈多地在本國的高等教育領(lǐng)域擴(kuò)大影響力，政府與高等教育的關(guān)系在“促進(jìn)”和“干預(yù)”之間進(jìn)退。

（一）美國高等教育政策

美國是世界上教育事業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一，其教育體系早在建國時就初具規(guī)模，經(jīng)過200多年的發(fā)展和逐步完善，形成了今天的初等教育、中等教育和高等教育三級體制。美國是實行分權(quán)管理的市場經(jīng)濟(jì)國家，追求實用主義，在近現(xiàn)代充分學(xué)習(xí)借鑒了德國、英國的教育體制后，建立了以教學(xué)、科研為基礎(chǔ)，面向社會服務(wù)的高效率、服務(wù)型高等教育體系。美國高校設(shè)施先進(jìn)，目前擁有大專院校4 180所左右，教育科研經(jīng)費充足，人均擁有的教育資金是歐洲大學(xué)的5倍左右, 在世界大學(xué)排名前100位的高校中, 美國占有其中的70%。美國的高等教育的主要特點有兩個方面：一是規(guī)模龐大和種類復(fù)雜；二是注重培養(yǎng)學(xué)生的分析能力和獨創(chuàng)精神。作為典型的后發(fā)型高等教育國家，美國創(chuàng)造并保持了世界上最為先進(jìn)的高等教育體系，是目前最讓其他國家學(xué)生向往的留學(xué)目的國。

美國實行聯(lián)邦制共和政體，不存在全國性統(tǒng)一的高等教育政策法規(guī)。根據(jù)美國《教育部組織法》規(guī)定，美國教育部的主要任務(wù)是確保每個人享有平等接受教育的機(jī)會，為各州、地方以及私人等提高教育質(zhì)量的努力提供幫助，鼓勵普通公眾、學(xué)生家長以及學(xué)生個人介入聯(lián)邦教育項目，通過聯(lián)邦支持的研究和信息分享項目促進(jìn)教育質(zhì)量的提高，通過管理手段改善聯(lián)邦教育項目的協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)聯(lián)邦教育項目對總統(tǒng)、國會和公眾應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任。教育部主要包括四項基本職能：一是制定有關(guān)教育的聯(lián)邦財政資助政策，并監(jiān)督管理這些資金的分配和使用；二是收集關(guān)于學(xué)校的信息和督察關(guān)于學(xué)校的研究，并將這些信息傳播給教育工作者和公眾；三是尋找教育中的主要議題和問題，并引發(fā)廣泛的社會關(guān)注；四是執(zhí)行聯(lián)邦法律，禁止聯(lián)邦資金資助的項目和活動中出現(xiàn)歧視，確保每個人平等接受教育。美國聯(lián)邦政府在高等教育領(lǐng)域所發(fā)揮的作用可以歸納為三點，即鑒定、學(xué)生財政資助和研究資助^[3]。從而形成了美國高等教育大規(guī)劃、差異性和多樣化并存的格局，即國家層面只負(fù)責(zé)教育規(guī)劃制定和宏觀指導(dǎo)，州層面根據(jù)實際情況制定符合社會發(fā)展需求的差異性教育法規(guī)，各高校在多樣化并存的格局下，從自己的發(fā)展定位出發(fā)制定多樣化的教育管理制度。讓人們在考察美國高等教育政策時，必須要深入到各州、各院校的具體環(huán)境中，以各州的憲法為基礎(chǔ)，以各校的管理制度為經(jīng)絡(luò)，才能窺視到美國高等教育政策的面貌。

美國高等教育管理體制的基本特點是院校自治、地方分權(quán)、市場主導(dǎo)及社會參與^[4]。南北戰(zhàn)爭以后，美國經(jīng)濟(jì)的繁榮有效地促進(jìn)了高等教育的發(fā)展，但迅速激增的高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量和不斷擴(kuò)大的高等教育規(guī)模，使社會用人部門對高等院校畢業(yè)生的質(zhì)量感到擔(dān)憂，希望制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來鑒定各所學(xué)校的教育質(zhì)量。建立在聯(lián)邦分權(quán)制基礎(chǔ)上的高等教育，難以在政府行政管理層面形成統(tǒng)一的高等教育質(zhì)量保障機(jī)制，隨著1885年美國第一個民間教育組織——新英格蘭地區(qū)學(xué)校與學(xué)院聯(lián)合會的誕生，以非營利民間評估組織結(jié)構(gòu)為特征和以自評加社會評價為手段的美國高等教育認(rèn)證體系初現(xiàn)雛形。最初，美國高等教育評估使用的是以標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)為杠桿的評估方法，一定程度上導(dǎo)致了高校的同質(zhì)化發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，美國高校逐步建立了準(zhǔn)則化評估方法，擴(kuò)展了高校按照各自的辦學(xué)目標(biāo)自由發(fā)展的空間。以一套規(guī)范并不斷完善的政策、法規(guī)為保障，以一套相對行之有效的內(nèi)部管理制度為后盾，以一套嚴(yán)謹(jǐn)、合理的評估程序為基礎(chǔ)，通過定期對高等院?；?qū)I(yè)教育質(zhì)量進(jìn)行分類認(rèn)證，有效地保障了美國高等教育的高水平發(fā)展，為美國高等教育“航空母艦”的全球巡航奠定了穩(wěn)定的質(zhì)量與聲譽基礎(chǔ)。

（二）英國高等教育政策

英國的高等教育起源于800多年前，具有悠久的歷史和古老的傳統(tǒng)，其教育種類齊全，結(jié)構(gòu)完備，是世界高等教育重要的發(fā)源地之一。英國高校無論從科研水平還是畢業(yè)生質(zhì)量來說都在世界上都名列前茅，享有盛譽，從而使英國高等教育受到世人的高度關(guān)注。盡管英國的高等教育歷史可追溯到十二三世紀(jì)，但現(xiàn)行的高等教育體制直到第二次世界大戰(zhàn)以后才成型和明確起來。隨著戰(zhàn)后學(xué)生個人和社會對高等教育需求的不斷增長，英國的教育系統(tǒng)開始大規(guī)模地拓展，但這種拓展的主體成分并未發(fā)生在具有自治傳統(tǒng)的大學(xué)內(nèi)部，而是通過建立第二種歸屬地方當(dāng)局管理的高等教育機(jī)構(gòu)，即多科技術(shù)學(xué)院或公立的高等教育部門而實現(xiàn)。傳統(tǒng)大學(xué)保持自己的傳統(tǒng)學(xué)術(shù)任務(wù)，而新建立的高等教育機(jī)構(gòu)以滿足學(xué)生和社會的不同需求為目標(biāo)主導(dǎo)發(fā)展職業(yè)教育。20世紀(jì)60——90年代，英國的高等教育實現(xiàn)了由精英型向大眾型的轉(zhuǎn)軌，傳統(tǒng)大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)校并存的體系格局趨于穩(wěn)定。近年來，多科技術(shù)學(xué)校獲得了大學(xué)的地位，但地方和學(xué)校共同具備管理權(quán)限的雙重制特征依然明顯。

英國的政治制度是典型的君主立憲制，其主要特點是“議會至上”，以內(nèi)閣為權(quán)力核心、君主虛位而政黨組織嚴(yán)密。英國的政治民主發(fā)展道路是一條介于傳統(tǒng)與變革、激進(jìn)與保守之間的道路，這種政治文化的特點培育出英國在教育改革中的二元主義行為方式和英國傳統(tǒng)紳士風(fēng)度的政治心態(tài)。作為傳統(tǒng)的高等教育大國，英國的高等教育政策經(jīng)歷了從教會標(biāo)準(zhǔn)到原則標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)社會各方面對人才資格評價的需要以及高校對人才選拔的需要，英國根據(jù)1963年發(fā)布的“羅賓斯原則”，即高等教育的課程應(yīng)該向所有能力上和成績上合格，并希望接受高等教育的人開放的原則，逐步建立起能夠覆蓋義務(wù)教育以后各階段教育的學(xué)歷資格證書框架，形成了包括普通教育中級證書(GCSE)成績、學(xué)生社會成就、學(xué)生自我評價和學(xué)校介紹等內(nèi)容的“教育成就證書”制度，為學(xué)生的升學(xué)和就業(yè)提供了有力的參考依據(jù)^[5]。

20世紀(jì)80年代以來，在新公共管理理論和公共政策、教育人口統(tǒng)計學(xué)、平等主義思想、責(zé)任制和質(zhì)量問題等理論影響下，英國的高等教育政策繼續(xù)朝著注重效益、擴(kuò)大規(guī)模、強(qiáng)化質(zhì)量、加強(qiáng)科研資助的選擇性和加強(qiáng)高等教育與產(chǎn)業(yè)界聯(lián)系的方向發(fā)展。為此，英國政府推出了一系列高等教育改革舉措，并將存在了70年之久的大學(xué)撥款委員會（UGC）以新的撥款機(jī)構(gòu)——高等教育基金委員會（HFFC）所取代。大學(xué)撥款委員會從20世紀(jì)初建立開始，作為國家與大學(xué)間的緩沖機(jī)構(gòu)，長期致力于維護(hù)英國的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，負(fù)責(zé)將經(jīng)議會通過的不附加任何政治性要求的經(jīng)費分撥給各個大學(xué)。大學(xué)撥款委員會的被取代，充分體現(xiàn)了英國政治的二元主義特征，即承認(rèn)高等院校的自治傳統(tǒng)，但為了保證公共資金的使用價值，也必須以高效率的問責(zé)制度取代以往政府與高校間單純的信任關(guān)系。1997年，英國政府發(fā)布名為“學(xué)習(xí)社會中的高等教育”的咨詢報告，即“迪爾英報告”, 報告就英國高等教育的目的、模式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、撥款、面臨的教育危機(jī)以及未來20年的發(fā)展作出了詳細(xì)的說明、規(guī)劃和預(yù)測，提出了93項關(guān)于英國高等教育改革的建議，并從高等教育經(jīng)費籌措和高等教育質(zhì)量保障等方面，構(gòu)建出21世紀(jì)英國高等教育的發(fā)展思路。2003年，英格蘭議會通過了《高等教育未來》白皮書，通過加大政府對高等教育的投資力度加強(qiáng)研究型大學(xué)的建設(shè)，改善高等教育與工商業(yè)的聯(lián)系，提升研究型大學(xué)的研究能力，促進(jìn)高等教育普及化后的公平入學(xué)，有效保障高等教育質(zhì)量。白皮書有效地促進(jìn)了英國的社會和諧，推動了高等教育多樣化發(fā)展。近年，英國政府推出的一系列高等教育改革措施，以政府預(yù)算縮減和資金分配機(jī)制為杠桿，加大了在高等教育領(lǐng)域的介入程度。另外，基于政府監(jiān)理需要,英國建立了大量的評估委員會對高校進(jìn)行績效評估，如在國家層面建立了高等教育質(zhì)量保障署(QAA)和高等教育基金委員會等組織進(jìn)行學(xué)術(shù)和科研評估，在高校內(nèi)部建立了定期審查、年度審查以及校外督察等監(jiān)管制度，在民間建立了外部排名高等教育監(jiān)督評價系統(tǒng)，在有效地保障了英國高等教育質(zhì)量的同時，從整體上加強(qiáng)了對高校的控制，使政府對高等教育的影響度有所提高。在政府問責(zé)、預(yù)算編制和市場競爭三重壓力作用下，英國高校從管理人員到教師以至學(xué)生都感受到高等教育自治傳統(tǒng)走向終結(jié)的陰影，英國的高等教育正跨入了一個重大的歷史轉(zhuǎn)折時期。

（三）法國高等教育政策

法國高等教育結(jié)構(gòu)復(fù)雜，學(xué)位種類獨特，即使是在推進(jìn)歐洲一體化的今天，法國高等教育體制在趨向于歐洲統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時，仍然保持著鮮明的個性。法國高等教育系統(tǒng)作為社會復(fù)雜性的一面鏡子，基本滿足了迅速增長的教育需求。作為歐洲大陸上的高等教育強(qiáng)國，法國是世界早期高等教育的重要源流，法國民眾對于教育公平的執(zhí)著和法蘭西民族“自由、平等、博愛”的精神，使法國的高等教育機(jī)構(gòu)必須在無選擇性地接納合格高中畢業(yè)生的同時，保持高等教育的質(zhì)量和高?？蒲械乃?。較高淘汰率成為法國高等教育政策中的關(guān)鍵內(nèi)容，從院校層面上來看，法國高等教育的淘汰率高達(dá)24%～41%。但單純地使用高淘汰率的辦法，最終將導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)的中斷、社會的高失業(yè)率和社會動蕩等一系列的現(xiàn)實問題。為此，法國教育系統(tǒng)所設(shè)計的“立交橋制度”，讓從某一類型院校層面退出的學(xué)生，能通過相應(yīng)的證書制度在另一層面的院校找到符合自己能力和興趣的受教育機(jī)會，或直接憑學(xué)業(yè)證書進(jìn)入社會就業(yè)，從而使整個教育系統(tǒng)層面高等教育的淘汰率較低，有效地維護(hù)了教育公平和高等院校聲譽，并且兼顧了學(xué)生成長的需要。

法國高等教育政策基于社會意識形態(tài)和社會發(fā)展壓力雙重因素的考慮，導(dǎo)致了法國高等教育系統(tǒng)大眾教育、精英教育和職業(yè)教育三元并存的復(fù)雜性。雖然在中央集權(quán)管理模式下，法國高校自治的自由度相對有限，但在整個高等教育系統(tǒng)中，法國高校標(biāo)準(zhǔn)大學(xué)課程的基本結(jié)構(gòu)差別較大，在一些高校內(nèi)，存在著越來越多的一般模式之外的特例。法國大學(xué)的行政管理結(jié)構(gòu)是由法律規(guī)定的，行政管理組織的權(quán)限也來自法律的賦予。就人事政策來說，高校行政管理組織的權(quán)力非常有限，但隨著法國高等教育合同制政策和高校自治法的實施、深化，以執(zhí)行政府合同為責(zé)任的法國高校，人事政策等內(nèi)部管理機(jī)制正在獲得更大的選擇余地。為了應(yīng)對高等教育規(guī)模與教育質(zhì)量間的矛盾，法國政府推出了《2000年的大學(xué)計劃》，旨在提高高等教育的效率，并增強(qiáng)地方與高校的合作?！笆垢叩冉逃m應(yīng)市場”的觀念,讓法國政府在推進(jìn)教育改革的過程中，將具體的“市場理論”與長期的“政治審慎”相互結(jié)合，通過相對分割的“三軌制”高等教育系統(tǒng)中不同的管理維度，以增加教育機(jī)構(gòu)、類型和加強(qiáng)課程調(diào)整的方式，逐步實現(xiàn)教育改革與經(jīng)濟(jì)變革相互協(xié)調(diào)、具體適應(yīng)的格局^[6]。

當(dāng)代法國高等教育面臨著三大沖擊：知識需求的增長、教育學(xué)科的多樣化和教育費用的提高^[7]。在經(jīng)歷市場機(jī)制國際化的過程中，法國社會的各個領(lǐng)域都不可避免地被卷入了洪流。但是，法國民眾對于教育的認(rèn)識使法國政府在推進(jìn)教育改革的同時左右為難，如果將市場機(jī)制全面作用于教育，將導(dǎo)致高等教育標(biāo)準(zhǔn)化的世界模式侵蝕法國傳統(tǒng)多樣化的格局。如果引入市場引導(dǎo)的課程設(shè)置和教學(xué)模式，形成以市場競爭為基礎(chǔ)的高等教育評估機(jī)制，將在淡化政府影響力的同時，使高校逐步轉(zhuǎn)變成一種企業(yè)，為尋求優(yōu)質(zhì)“客戶”——有付費能力的學(xué)生（不分國籍），在世界市場競爭中吸引最好的“生產(chǎn)要素”——教師和資金，以謀求最大的“利潤”——高校擴(kuò)展。市場驅(qū)動模式下的高等教育只注重具有支付能力的私人需求，勢必導(dǎo)致高等教育機(jī)構(gòu)的等級化，從而毀滅以“自由、平等、博愛”立國的法國國家基礎(chǔ)，法國的本質(zhì)將受到公眾的質(zhì)疑^[8]，法國政府執(zhí)政的合法性將受到質(zhì)問，法國社會的動蕩將有可能加劇。因此，法國高等教育為了保持其性質(zhì)和質(zhì)量，不能簡單地使用備受推崇的美國模式，必須建立符合國情的高等教育監(jiān)測與評估體系，才能在保證立國之本的同時，有效促進(jìn)高等教育的發(fā)展。為此，以一系列高等教育立法為保障，以中央集權(quán)制為主體，法國建立了由多個機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的高等教育質(zhì)量保障體系。通過簽訂4年研究合同和國家合同而對教育部研究基金以及教育經(jīng)費等進(jìn)行合理分配,通過對高校授予國家學(xué)位證書進(jìn)行監(jiān)管，對院校進(jìn)行制度評估、學(xué)科評估、執(zhí)行合同評價，通過完成對法國高等教育狀況的總體評估等一系列舉措，實現(xiàn)了法國固有的高等教育傳統(tǒng)管理機(jī)制與高校自治需求的平衡，有力地保障了法國高等教育的均衡、同步、穩(wěn)定的發(fā)展。但缺乏個性的法國高校在國際競爭中常處于被動地位，使推進(jìn)高校自治成為一種必然的選擇。