一、我國現(xiàn)行的養(yǎng)老模式

隨著老年人口的快速增長，我國2005年就進入了老齡化國家，這引發(fā)了一個人人關(guān)注的問題，那就是該怎么養(yǎng)老？面對眾多的養(yǎng)老問題，專家進行了各式各樣的研究，總結(jié)出了許許多多養(yǎng)老模式，這些養(yǎng)老模式可以讓面臨養(yǎng)老困境的人們根據(jù)自身的情況和需求進行選擇。如下圖所列的四種就是比較受人們關(guān)注的養(yǎng)老模式。

居家式社區(qū)照料

居家養(yǎng)老（子女盡孝）

旅行養(yǎng)老

以房養(yǎng)老

1．居家養(yǎng)老

居家養(yǎng)老是指老年人按照我國民族生活習(xí)慣，選擇居住在家庭中，而不是在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)安度晚年生活的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。

適合人群：由于受傳統(tǒng)文化的影響，更多的中國老年人還是選擇在家頤養(yǎng)天年，特別是高齡老年人和對到養(yǎng)老院與護理院養(yǎng)老存在著一定顧慮的老年人。

2．居家式社區(qū)養(yǎng)老

老年人在家庭居住與社會化上門服務(wù)相結(jié)合的一種新型養(yǎng)老模式。這種模式可以確保老年人及其子女、養(yǎng)老服務(wù)人員、政府各取所需，促使資源得到充分利用。社區(qū)居家養(yǎng)老彌補了家庭養(yǎng)老的不足，是目前政府大力倡導(dǎo)的一種新型養(yǎng)老模式。

適合人群：子女工作太忙照顧不到，又不想離開家的空巢老年人。

3．機構(gòu)養(yǎng)老

包括養(yǎng)老院、養(yǎng)老公寓等多種形式。喜歡過群體生活的老年人，或是孤寡老年人居住于養(yǎng)老院，或組建大型的老年社區(qū)，組織大量的老年人自愿前來入住，社區(qū)為老年人提供所需要的各方面專門化服務(wù)。機構(gòu)養(yǎng)老將是未來養(yǎng)老的一大主體方式。

適合人群：喜歡熱鬧的單身老年人或孤寡老人。

4．以房養(yǎng)老

老年人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押或者出租出去，定期取得一定數(shù)額的養(yǎng)老金或者接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。通過一定的金融機制或非金融機制，將住房蘊含的價值尤其是自己身故后住房仍然會保留的巨大價值，在自己生前變現(xiàn)、套現(xiàn)用來養(yǎng)老。以房養(yǎng)老目前已經(jīng)受到社會的極大關(guān)注。

適合人群：對于手頭有房而無子女或者不需要將房產(chǎn)留給子女的老年人。

5．鄉(xiāng)村養(yǎng)老

鄉(xiāng)村的空氣新鮮，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，生活成本低廉，吸引了眾多的退休老年人前來養(yǎng)老。有的城市老年人的家鄉(xiāng)本來就在農(nóng)村，退休后葉落歸根；有的老年人是收入低，居住城市感覺生活成本昂貴，故希望在農(nóng)村養(yǎng)老，可生活得輕松些；有的老年人喜歡貼近大自然，終日種草養(yǎng)花、爬山嬉水，他們覺得整日與大自然做伴也是人生一大樂趣，所以催生出鄉(xiāng)村養(yǎng)老這一養(yǎng)老模式。

適合人群：“樹挪死，人挪活”，這是人們耳熟能詳?shù)目陬^禪。一些老年人雖入晚年，但生命的韌度不減，常想換個地方換個活法。無疑，鄉(xiāng)村養(yǎng)老的多種新型模式，對這樣的老年人很適宜。

5．異地養(yǎng)老

鑒于不同地域的房價、生活成本和生態(tài)環(huán)境的巨大差異，從那些生活成本高，而居住環(huán)境惡劣的大城市移出，遷移到生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、生活成本較低的城鎮(zhèn)養(yǎng)老居住。

適合人群：經(jīng)濟條件不太好但喜歡旅游的老年人，這樣就旅游養(yǎng)老兩不誤。

6．售房入院養(yǎng)老

老年人將自己的住房對外出售，用這筆錢財居住到較好的養(yǎng)老院養(yǎng)老，既可以節(jié)約社會資源，又使得養(yǎng)老生活增添許多的樂趣。用部分售房款購買養(yǎng)老壽險，可以保障自己晚年的生活無憂。

適合人群：有房產(chǎn)又不愿與子女同住，喜歡熱鬧的老年人。

7．售后回租

人們將已具有完全產(chǎn)權(quán)的住房先行出售，再通過“售后回租”的方法達到以房養(yǎng)老的目標(biāo)。這樣既可以獲取一大筆款項用于養(yǎng)老生活，又能保證晚年對住房甚至是原有住房的長期乃至終生的使用權(quán)，照常有房可居，對老年人的更好養(yǎng)老增添了保險系數(shù)。

適合人群：不愿意離開家、投資比較謹(jǐn)慎的老年人。

8．租房入院養(yǎng)老

人們將具有完全產(chǎn)權(quán)的住房先行出租，再通過另租房居住或入住養(yǎng)老公寓、養(yǎng)老院的方法達到以房養(yǎng)老的目標(biāo)。既保障晚年照常有房可居，并獲取持續(xù)穩(wěn)定的租金收入用于養(yǎng)老生活，又能保證在自己身故后原有住房仍能照常留給子女，符合國人遺產(chǎn)繼承的傳統(tǒng)。

適合人群：有一套以上住房或住房面積較大的老年人。

9．合居養(yǎng)老

一些老年人可以商議將自己的住房出售，將錢財合并，對養(yǎng)老問題做一個特殊組合，在較好的地段合資購買面積較大、功能較好的住宅，大家居住一起，合作購房，日常生活共同開銷，結(jié)成一個養(yǎng)老的生活共同體搭伴養(yǎng)老。這樣，養(yǎng)老生活成本會大幅降低，又消除了寂寞空虛感。

適合人群：若干志同道合且收入較低、住房環(huán)境較差的老年人。

10．集中養(yǎng)老

浙江的農(nóng)村，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立養(yǎng)老機構(gòu)，將村莊的“三無”老年人適度集中在一起居住養(yǎng)老，由政府來埋單。此舉解決了農(nóng)村老年人的眾多問題，受到了好評。

適合人群：農(nóng)村“無兒女、無固定收入、無人贍養(yǎng)”的老年人。

11．招租托老

老年人在家中招徠年輕的大學(xué)生做房客，一掃往日的沉悶?zāi)簹猓磉吋榷嗔巳苏疹?，又有一筆可觀的房租作為生活費補充。對年輕大學(xué)生而言，也有助于他們解決住房和情感歸宿問題，同時，城市的住房資源也得到較好利用，極大地緩解了住房的緊張局面，可謂是一舉三得。

適合人群：城市中的孤寡老年人。

二、我國的養(yǎng)老模式創(chuàng)新及成功經(jīng)驗

（一）寧波的“海曙模式”

海曙區(qū)是寧波的中心城區(qū)，2006年戶籍人口31．36萬人，其中老年人53657人，占總?cè)丝?7．1%。老年人對社會養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的需求迅速上升，機構(gòu)養(yǎng)老方式已遠不能滿足需求。同時，隨著家庭結(jié)構(gòu)分化和工作結(jié)構(gòu)變化，空巢家庭日益增多，家庭養(yǎng)老功能日益弱化，2006年海曙區(qū)的空巢老年人達25755人，占老年人總數(shù)的48%。探索一種新的養(yǎng)老方式成為了緊迫課題。

寧波市海曙區(qū)人民政府于2004年3月出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2004年9月開始，這一政策在全區(qū)65個社區(qū)中全面推行。主要內(nèi)容是，由海曙區(qū)政府出資，向非營利性組織——星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)落實居家養(yǎng)老服務(wù)員，每天上門為轄區(qū)內(nèi)的600余名老年人服務(wù)。服務(wù)員的主要來源是社區(qū)中的就業(yè)困難人員，服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等。與此同時，招募義工為老年人服務(wù)。服務(wù)方式包括“走進去、走出來”。“走進去”指服務(wù)人員走進老年人住所為其提供服務(wù)?！白叱鰜怼敝缸尷夏耆俗哌M具有各種服務(wù)功能的街道社區(qū)“日托中心”和各種老年民間組織。為了滿足24小時托老護理需求，海曙區(qū)在2006年還成立了居家養(yǎng)老照護院。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實行“政府扶持、非營利性組織運作、社會參與”的運作機制。區(qū)政府將購買服務(wù)的開支列入年度財政預(yù)算；星光敬老協(xié)會負責(zé)項目運作，承擔(dān)審定服務(wù)對象、確定服務(wù)內(nèi)容、培訓(xùn)服務(wù)人員、檢查和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等工作。“社會參與”指整合和利用社會資源，積極推行個人購買服務(wù)、企業(yè)認(rèn)購服務(wù)以及社會認(rèn)養(yǎng)服務(wù)等；同時積極開展社會動員，2007年還成立了居家養(yǎng)老義工招募服務(wù)中心，擴大和完善義工隊伍。通過這項制度創(chuàng)新，海曙區(qū)政府每年只需支出一兩百萬元，就能履行傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)老需要支出三四千萬元才能履行的職能，同時豐富了養(yǎng)老服務(wù)的形式，改善了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)解決的主要問題有以下幾點

1．滿足了老年人多方面的養(yǎng)老需求

政府購買服務(wù)滿足了高齡、獨居的困難老年人的需求；義工上門服務(wù)滿足了大量獨居、困難老年人的需求；企業(yè)和個人認(rèn)購服務(wù)解決了上述老年人1小時服務(wù)時間不夠的問題；個人購買服務(wù)滿足了有購買能力的老年人的需求；日托中心和老年民間組織滿足了大部分行動方便老年人的需求；“81890”求助熱線和“一鍵通”電話機解決了獨居老年人的緊急救助問題；居家養(yǎng)老照護院解決了少數(shù)老年人臨時全天候護理需求的問題。

2．減輕了政府的財政負擔(dān)

據(jù)統(tǒng)計，建設(shè)一個具有基本養(yǎng)老保障功能的養(yǎng)老機構(gòu)，每張床位的初期固定投入最少為5萬元，以后每張床位每年還需補貼3000元。購買居家養(yǎng)老服務(wù)，政府只需支付每人每年2000元（2007年起增至每人每年2400元）。

3．為社區(qū)中的就業(yè)困難人員提供了崗位

通過一個弱勢群體為另一個弱勢群體提供服務(wù)，解決了兩個群體的福利問題。

4．總結(jié)提出了“走進去、走出來”的新型服務(wù)模式

通過“走進去、走出來”，使“居家養(yǎng)老”中的“家”由傳統(tǒng)的小家擴展到社區(qū)大家庭，形成了一個政府、中介組織、社區(qū)和家庭聯(lián)動的新型社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。

5．通過義工招募，擴大了這一政策的社會參與度

通過義工招募，把蘊藏在社會中巨大的養(yǎng)老年人力資源挖掘出來，更好地滿足了老年人的個性化需求。同時，一支基數(shù)較大、相對穩(wěn)定的義工隊伍的存在，大大增加了這一政策的受惠人群。

通過實施這項舉措，寧波海曙區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的老年人真真實實得到了實惠。

1．老年人的多樣化需求得到滿足，生活質(zhì)量得到提高

通過居家養(yǎng)老服務(wù)員和義工“走進去”上門服務(wù)，提高了老年人的基本生活質(zhì)量；通過各年齡段老年人“走出來”，走進街道社區(qū)日托所和各類老年組織，豐富了他們的精神生活。廣大低齡老年人擔(dān)任義工提供居家養(yǎng)老服務(wù)，通過“服務(wù)今天，享受明天”的義工銀行制度，既豐富了今天的精神生活，又提高了明天的養(yǎng)老保障。

2．政府養(yǎng)老成本顯著下降

從較長時期來看，居家養(yǎng)老的投入成本僅為傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)老的1／4。同時，這一政策的實行又提高了政府的公信力，增強了政府的社會管理和公共服務(wù)能力。

3．政府低成本、親情化的服務(wù)激發(fā)了養(yǎng)老的社會需求

通過個人購買服務(wù)、企業(yè)認(rèn)購服務(wù)、社會認(rèn)養(yǎng)服務(wù)的積極推行，大大拓展了養(yǎng)老市場。

4．非營利組織得到了扶持和發(fā)展

通過這一政策，星光敬老協(xié)會得到了長足發(fā)展，社會公信度也日益提升。社區(qū)內(nèi)各種老年民間組織顯著地發(fā)揮了作用。

5．社區(qū)服務(wù)功能得到改善，困難群體就業(yè)得到改善

社區(qū)有了一個強化服務(wù)能力的平臺，服務(wù)的空間更大，能力更強了。社區(qū)中的就業(yè)困難群體通過進入門檻較低的勞動提高了自身的福利。

6．公民的參與熱情得到了激發(fā)

社會敬老、愛老的傳統(tǒng)美德得到了弘揚，互助互愛、關(guān)心他人、樂于奉獻的社會風(fēng)尚得到了傳播。

海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式對地方財政和社會條件的要求都不高，容易在全國范圍內(nèi)被復(fù)制和推廣。在2005年11月3日于北京召開的社區(qū)服務(wù)交流大會上，海曙區(qū)榮獲唯一的“全國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)”稱號。海曙區(qū)領(lǐng)導(dǎo)多次在全國居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗交流會上發(fā)言。目前，海曙區(qū)的社會化居家養(yǎng)老模式正在寧波全市推廣，已有香港、青島、無錫、克拉瑪依等10多個城市前來考察學(xué)習(xí)。

（二）大連實行的先進養(yǎng)老模式

大連市現(xiàn)有60歲以上老年人84萬，占全市人口的14．96%，是遼寧省最早進入老齡化社會的城市，比全國早13年。在城市老齡化進程加快的新形勢下，大連市不斷創(chuàng)新工作思路，制定社會福利社會化發(fā)展政策，鼓勵和引導(dǎo)社會各方面力量積極參與、共同發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，全市基本形成了以公辦社會養(yǎng)老機構(gòu)為示范，其他多種所有制形式的社會養(yǎng)老機構(gòu)為骨干、社區(qū)老年福利服務(wù)為依托、居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)、養(yǎng)老服務(wù)中介組織為補充的養(yǎng)老服務(wù)社會化體系，初步走出了一條適應(yīng)人口老齡化發(fā)展趨勢、符合大連市情、滿足多種養(yǎng)老需求的養(yǎng)老事業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化道路。

1．居家養(yǎng)老模式

大連市的居家養(yǎng)老模式發(fā)展的典范是沙河口區(qū)，其雛形是在2002年7月由中山公園街道首創(chuàng)的。當(dāng)時的中山公園街道有13戶17位80歲以上的孤寡老年人和165位空巢老年人，他們身邊沒有子女，日常生活得不到及時照料，生活艱辛的程度可想而知。同時街道轄區(qū)內(nèi)有大齡失業(yè)女工近300人，她們大多數(shù)是上有雙親老年人需要供養(yǎng)，下有子女需要撫養(yǎng)，生活困難，急需找一份能夠謀生的工作。能否將這兩個難題合而解決呢？對此，中山公園街道進行了積極的探索，他們先將一部分大齡失業(yè)女工組織起來，請來專業(yè)人員對她們進行培訓(xùn)，然后，以養(yǎng)護員的身份到老年人家中提供服務(wù)，養(yǎng)護員的報酬由街道和地區(qū)慈善會每月給予補貼。這種做法巧妙地將兩個弱勢群體的利益點結(jié)合起來，既解決了老年人的生活照料問題，又解決了失業(yè)女工的再就業(yè)問題，可謂一舉兩得，開創(chuàng)出了一條不設(shè)圍墻的家庭養(yǎng)老模式。

這種創(chuàng)新立即引起了區(qū)政府高度重視。2003年沙河口區(qū)的居家養(yǎng)老院獲得了區(qū)長特別獎，以此為契機，沙河口區(qū)對全區(qū)的老年人和享受“低保”的失業(yè)職工資源進行了全面的調(diào)查摸底。針對上述兩個特殊群體的調(diào)查情況，區(qū)政府決定，以興辦居家養(yǎng)老為載體發(fā)展轄區(qū)的養(yǎng)老事業(yè)。

為此區(qū)政府采取了系列措施。（1）財政每年撥出120萬元專款，購買公益崗位，專門用于居家養(yǎng)老養(yǎng)護員的補貼；（2）出臺居家養(yǎng)老補貼政策，根據(jù)老年人的家庭收入及身體狀況，制定三類補貼標(biāo)準(zhǔn)，對符合不同補貼標(biāo)準(zhǔn)的老年人，每戶每月分別給予300元、200元、100元不等的財政補貼；（3）政府出資對養(yǎng)護員進行專業(yè)培訓(xùn)，合格后才能上崗；（4）建立體系，規(guī)范管理，區(qū)政府對各街道的居家養(yǎng)老服務(wù)中心一次性撥款15萬元作為啟動資金。

由于居家養(yǎng)老費用低、服務(wù)周到、家庭氛圍濃、適合老年人生活習(xí)慣、符合中國國情，故受到不同階層老年人的普遍歡迎。

2．貨幣化養(yǎng)老服務(wù)模式

所謂“貨幣化養(yǎng)老”，就是政府出錢購買養(yǎng)老服務(wù)。為進一步拓寬養(yǎng)老服務(wù)渠道，探索形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)模式，大連在2005年出臺了《大連市特困老年人貨幣化養(yǎng)老服務(wù)補貼實施意見》。

（1）補貼對象。具有大連城市戶口，70周歲以上（含70周歲）分散供養(yǎng)的“三無”老年人、享受城市居民最低生活保障的特困老年人以及60－69周歲失去自理能力的孤寡、殘疾老年人可以申請貨幣化養(yǎng)老補貼。

（2）補貼形式及標(biāo)準(zhǔn)。貨幣化養(yǎng)老服務(wù)補貼分為“居家養(yǎng)老服務(wù)補貼”和“機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼”兩種。

①居家養(yǎng)老服務(wù)補貼。指將補貼金額以“代幣券”的方式發(fā)放給補貼對象，補貼對象根據(jù)生活需要到所在社區(qū)老年服務(wù)中心購買服務(wù)，社區(qū)老年服務(wù)中心根據(jù)補貼對象的需求配備經(jīng)過培訓(xùn)的服務(wù)人員，并上門為補貼對象服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)為：能自理的，每人每月可補貼80－150元；介助（半自理）的，每人每月可補貼150－250元；介護（不能自理）的，每人每月可補貼250－300元。

②機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼。指補貼對象可以選擇全市范圍內(nèi)的各種養(yǎng)老院，老年人把養(yǎng)老金（低保金、房屋出租金等）交給養(yǎng)老院作為養(yǎng)老費用，養(yǎng)老費用差額，一部分由政府給予補貼，一部分由養(yǎng)老院予以減免。機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)為：能自理的，每人每月可補貼150元以上；介助（半自理）的，每人每月補貼200元以上；介護（不能自理）的，每人每月補貼300元以上。

3．信息化養(yǎng)老

所謂的信息化養(yǎng)老就是將信息化手段融入養(yǎng)老服務(wù)體系中，提高養(yǎng)老服務(wù)效率。將社會福利機構(gòu)、街道社會化養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)日間老年康樂苑、互動式異地養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、“養(yǎng)老110”呼叫平臺、社區(qū)老年人“呼救通”系統(tǒng)、空巢老年人家用“愛心門鈴”等組成一個養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，24小時為老年人提供服務(wù)。通過整合養(yǎng)老服務(wù)資源，拓展養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，完善養(yǎng)老服務(wù)功能，構(gòu)建全方位、全天候、立體式的養(yǎng)老服務(wù)體系。目前這種模式在全國很多城市被大力推行，例如北京、杭州等。

（三）上海的養(yǎng)老模式

早在1979年，上海比全國提前20年進入老齡化社會。最新統(tǒng)計表明，上海老齡化程度再次提速，并呈“高齡化”特征，每五個人中就有一位60歲及以上的老年人，增速遠超往年。純老家庭數(shù)量大幅上升，全市已達78．72萬人，其中單身獨居老年人17．24萬人。老年人口的增多，給了城市巨大的壓力。對于這些滿頭銀發(fā)、步履蹣跚的老年人，一個難題是：晚年生活怎么過？更有一些老年人，孤寂地獨守家中，病了、發(fā)生意外了，都無法得到及時照料。

上海在早期曾試圖借鑒歐美國家模式，推行機構(gòu)養(yǎng)老，但經(jīng)過多年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的老年人更愿意居家自我照料，他們或者眷戀長期居住的環(huán)境和鄰居，又或擔(dān)心被議論子女不孝，所以并不愿意到機構(gòu)去養(yǎng)老。

因此一個名叫“9073”的養(yǎng)老格局在上海漸漸浮出水面。按此規(guī)劃，上海將使90%的老年人實現(xiàn)家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%享受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。這“7”與“3”中，大多數(shù)或是高齡、獨居，或是經(jīng)濟收入低的老年人，是老年人中的弱勢群體。當(dāng)然，這一居家養(yǎng)老模式與傳統(tǒng)的不同，是以家庭為基點、社區(qū)為依托、專業(yè)機構(gòu)服務(wù)為支撐來為老年人提供生活照料和精神慰藉。同時，上海把“居家養(yǎng)老服務(wù)”與同期啟動的“萬人就業(yè)項目”計劃結(jié)合，幫助“4050”人員重新就業(yè)。

【上海的養(yǎng)老政策】

（1）《上海市民政局、上海市勞動和社會保障局、上海市財政局關(guān)于本市實施社區(qū)助老服務(wù)項目的試行辦法》

（2）《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局等六部門關(guān)于全面落實2005年市政府養(yǎng)老服務(wù)實事項目，進一步推進本市養(yǎng)老服務(wù)工作意見的通知》

（3）《上海市民政局、上海市發(fā)展和改革委員會、上海市建設(shè)和交通委員會、上海市財政局、上海市勞動和社會保障局、上海市衛(wèi)生局、上海市醫(yī)療保險局關(guān)于進一步促進本市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》

（4）《上海市民政局、上海市發(fā)展和改革委員會、上海市財政局、上海市勞動和社會保障局關(guān)于全面落實2008年市政府養(yǎng)老服務(wù)實事項目，進一步推進本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》

1．上海版的“居家養(yǎng)老模式”

現(xiàn)實中，為保證好政策在執(zhí)行過程中不走樣，制度設(shè)計很重要。制度的背后是理念，而上海的養(yǎng)老理念是——政府要確保財政補貼，用于那些最需要政府幫助的老年人群身上。

上海養(yǎng)老政策的實施按照“因類而異”原則：（1）對三無、五保老年人、優(yōu)撫對象和有特殊貢獻的老年人，由政府購買服務(wù)；（2）對低保老年人、高齡老年人、生活困難老年人，由政府補貼服務(wù)費用；（3）對身體健康、有經(jīng)濟支付能力的，則實行優(yōu)惠抵償?shù)氖袌龌?wù)。

從2009年7月1日開始，上海市居家養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)將進一步提高。居家養(yǎng)老服務(wù)補貼由人均每月200元提高到人均每月300元。經(jīng)濟支付困難，經(jīng)身體狀況評估照料等級達到中重度的老年人，還將獲得每月100元至200元的養(yǎng)老服務(wù)專項護理補貼。這意味著，滬上老年人最高每月可享受500元養(yǎng)老服務(wù)補貼。

目前上海開展的居家養(yǎng)老服務(wù)包括日托、上門家政、為老年人送餐、助醫(yī)送藥、助浴、精神慰藉等多個項目，而今后凡是符合政府補貼標(biāo)準(zhǔn)的老年人，將按照生理狀況的不同，領(lǐng)取3個級別的補貼。

在上海，所有老年人都將經(jīng)過養(yǎng)老服務(wù)評估[1]，評估等級為“正?！被颉拜p度”“中度”“重度”三個照料等級，根據(jù)評估等級來確定提供何種養(yǎng)老服務(wù)。相關(guān)人員還會對已享有服務(wù)補貼的老年人定期（1—2年）或不定期（因政策調(diào)整或當(dāng)老年人身體狀況發(fā)生重大變化時）進行評估。一旦“中度”或“重度”照料等級的老年人接受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)時，服務(wù)補貼可以帶入?yún)^(qū)縣民政部門指定的養(yǎng)老機構(gòu)。

與此同時，養(yǎng)老服務(wù)補貼受益面將進一步擴大。以往的養(yǎng)老服務(wù)補貼主要針對的是60周歲及以上低保、低收入且需要生活照料的上海戶籍老年人。從2010年開始，80周歲及以上、獨居或純老家庭的上海戶籍城鎮(zhèn)老年人，本人月養(yǎng)老金低于全市城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金的，經(jīng)評估需要生活照料者，也可以按養(yǎng)老服務(wù)補貼和養(yǎng)老服務(wù)專項護理補貼標(biāo)準(zhǔn)的50%獲得補貼。

【實踐案例1】

經(jīng)過評估，羅秀琳阿婆享受的政府埋單的服務(wù)等級為“中”，每個月可獲得相當(dāng)于150元的政府助老服務(wù)。小朱就是由政府“派”來服務(wù)的助老員。她要負責(zé)40多位像羅阿婆這樣的老人。每天的工作，便是走家串戶，根據(jù)不同需求，或是洗衣做飯，或是陪醫(yī)助浴，或是代購東西。有時候，就是跟老人聊聊天。每個月末，由老人反饋其工作成績，然后由街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心結(jié)算工資。

【實踐案例2】

康健小區(qū)的配膳服務(wù)中心原屬上海第一福利院，后來街道與其聯(lián)手，投資百萬元，根據(jù)老年人的飲食特點、口味及生活條件，推出中午4元、晚上3．8元，包括一葷一素一湯及米飯的套餐，并招聘3名助老服務(wù)員，購買送飯車，為老人上門送餐?，F(xiàn)在已承擔(dān)每日送餐上門100余份、堂吃的老人十幾位的規(guī)模，統(tǒng)一采購、燒制，大大降低成本，這樣既讓老人們享受到實惠，也使政府有限的投入實現(xiàn)效益最大化。

2．上海版的異地養(yǎng)老

相比于傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老、敬老院養(yǎng)老和具有現(xiàn)代意味的老年公寓養(yǎng)老，去深山老林租房養(yǎng)老或許可謂是后現(xiàn)代養(yǎng)老了?！拔锤幌壤稀笔刮覀兊某鞘忻媾R急劇老齡化的一系列挑戰(zhàn)。許多城市開始了多樣化養(yǎng)老方式的探索。近年來，環(huán)滬“養(yǎng)老房產(chǎn)帶”亦逐漸成形。市場與政府不約而同地走向了“異地養(yǎng)老”的探索方向。

異地養(yǎng)老模式在國外發(fā)展較為成熟，20世紀(jì)末，日本在老齡化加速出現(xiàn)之際，也曾制定過“異地養(yǎng)老”方略，即在國土遼闊的巴西以及距離較近的泰國、新加坡建造日本社區(qū)，在那里配備適應(yīng)日本人日常生活的各種設(shè)施，然后安排老年人遷到那些國家養(yǎng)老。但這一措施因社會輿論的壓力而沒有得到推廣。此外，英國也有不少老年人把自己的養(yǎng)老地點選擇到西班牙、南非這樣的國家。

但在國內(nèi)，異地養(yǎng)老還是一個新生事物。上海浦東進行異地養(yǎng)老調(diào)研的初衷是，現(xiàn)在60多歲的這批老年人經(jīng)歷了新中國所有的困難，理應(yīng)讓他們在老年享受到改革開放的成果。

【異地養(yǎng)老的現(xiàn)實例證】

2010年2月，30歲的上海人趙歡，攜妻帶子踏上了開往江蘇的動車組，這是他第一次加入春運隊伍，目的地是常州溧陽。半年前，他年逾六旬的父母搬家到那里，開始了異地養(yǎng)老的生活。隨著生活水平的提高，去親近自然、交通便捷的上海周邊區(qū)域養(yǎng)老成為越來越多上海老年人的選擇。

趙歡的父親趙德發(fā)曾是上海無線電十八廠的員工，祖籍江蘇溧陽，在當(dāng)?shù)剡€有一些親戚。一家三口住在愚園路一套兩室房的小房子里。等到趙歡結(jié)婚生子一切安定之后，老兩口開始考慮改善自己的生活，這時，趙德發(fā)發(fā)現(xiàn)，自己的積蓄在上海買一套寬敞住房很吃力，于是他把目光投向了熟悉的溧陽。當(dāng)?shù)亟陙戆l(fā)展不錯，特別是有天目湖這樣的環(huán)境優(yōu)勢，再加上一批關(guān)系良好的親戚，趙德發(fā)覺得溧陽也是個不錯的養(yǎng)老城市。

2007年，他考察了當(dāng)?shù)氐姆渴?，看中了一個在建樓盤。當(dāng)時的房價為每平方米4000多元。2008年6月，趙德發(fā)兩口子搬了過去。老兩口2000多元的退休金到了溧陽用起來綽綽有余，再把愚園路的房子租了出去，每個月還能有3000多元的租金收入。搬到溧陽之后，趙德發(fā)兩口子每天都過得很規(guī)律。他每天都會約上幾個人一同外出散步、下棋，有時候還一同到天目湖邊上走走，呼吸新鮮空氣。

【案例評述】盡管上海等大城市的“異地養(yǎng)老”依然是一種無奈的選擇，不過，異地低廉的房價，對于經(jīng)濟不太富裕的老年人來說，還是有著強烈的吸引力。這種選擇可以比較輕松地解決自己甚至子女最基本的安居問題。而小城市或者鄉(xiāng)村的低廉生活成本，可以讓都市的退休老年人花不多的錢而過上相對優(yōu)裕的生活。不少人認(rèn)為，沒有污染、親近自然、交通亦相對便捷的長三角地區(qū)二、三線城市成為上海老年人異地養(yǎng)老的首選。

（1）異地養(yǎng)老的配套服務(wù)。安吉，浙江有名的竹鄉(xiāng)，黃浦江的源頭。近年來浙西很多旅游景點大力發(fā)展農(nóng)家樂經(jīng)濟，據(jù)安吉縣旅游局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，安吉450萬的旅游人次中，70%都是上海人，而在上海市浦東新區(qū)民政局組織的千名老年人異地養(yǎng)老試住測評工作中意外發(fā)現(xiàn)了上海異地養(yǎng)老的市場潛力，因此安吉很期望能在上海人心目中打造出一個“異地養(yǎng)老”的品牌。

①入住的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——山清水秀，水源質(zhì)量高，附近沒有工廠。

②異地養(yǎng)老的價格——90%的老年人覺得包吃住，一個月1000元至1200元的價格能夠接受，基本支出水平在35元／天左右，而當(dāng)?shù)氐膬r格預(yù)算在1600—1800元／月，差距較大。

③異地養(yǎng)老的醫(yī)療與娛樂——在每個村落應(yīng)設(shè)置衛(wèi)生所，老年人入住人數(shù)較多的村落應(yīng)配備專業(yè)醫(yī)生，該村落離大型醫(yī)療機構(gòu)的交通應(yīng)該較為便利；利用當(dāng)?shù)氐穆糜蝺?yōu)勢或農(nóng)業(yè)優(yōu)勢經(jīng)濟開展對老年人身心有益的娛樂項目，例如在安吉老年人對參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)活、竹制品廠的生產(chǎn)很感興趣，可組織老年人參與簡單的農(nóng)活，參觀或親身參與竹制品的制作。

④異地養(yǎng)老住房的設(shè)計——每個房間應(yīng)該設(shè)置呼叫鈴，有單獨的衛(wèi)生間，在室內(nèi)安裝扶手。

（2）異地養(yǎng)老的可行性。目前上海的養(yǎng)老床位相對緊張。截至2008年末，上海全市共有養(yǎng)老床位8．06萬張。床位數(shù)只占全市戶籍老年人口的2．8%。在上海市區(qū)，養(yǎng)老床位已經(jīng)“一床難求”，一些土地緊缺的區(qū)不得不把每年的養(yǎng)老床位指標(biāo)轉(zhuǎn)移至郊區(qū)。而且由于上海的物價和人工成本都比較高，一些退休工資不高的老年人也未必承擔(dān)得起進養(yǎng)老機構(gòu)的費用。但異地養(yǎng)老模式可以有效解決上海的養(yǎng)老床位不足問題，較低的人工成本和物價水平也可以使一些退休工資不高的上海老年人不必為入住養(yǎng)老院的費用發(fā)愁。而且，異地興建或是選擇養(yǎng)老院，還能避開大城市的喧囂，選擇一些山清水秀、空氣清新的地方安度晚年，對于入住老年人的身體健康也有好處。

而在外地建立一個養(yǎng)老新社區(qū)的構(gòu)想恐怕有點脫離現(xiàn)實。畢竟新建社區(qū)沒有五到十年，很難成為成熟社區(qū)。人氣不足又會直接影響到商業(yè)配套。而退休老年人們又對生活的便利性極為看重。如果肯來此地養(yǎng)老的老年人不多，無論該項目是按商業(yè)模式還是按福利模式操作，恐怕都難逃最后虧損的命運。因此建議相關(guān)部門可以考慮通過收購相對集中區(qū)域的二手房進行異地家庭養(yǎng)老試點，采用租、售兩種模式，甚至可以考慮通過為上海老年人提供換房補差價的服務(wù)（用上海的房子換異地居住地的房子）。參加該計劃的上海老年人每月只要交一部分費用就可以享受到養(yǎng)老院的各項服務(wù)（如提供飯菜、維修服務(wù)、醫(yī)療保健、家政保潔等）。這樣，既可以節(jié)省新建養(yǎng)老社區(qū)的巨大投入，也容易吸引上海退休老年人參與。

為了解決異地就醫(yī)問題，長三角地區(qū)一些城市也進行了有益的探索。如浙江省嘉興市社會保障事務(wù)局就為居住在嘉興的上海市民開設(shè)了上海醫(yī)療保險報銷代辦服務(wù)。上海還先后與嘉興、安吉、杭州、湖州等地醫(yī)保部門簽訂協(xié)議，常住這四地的上海市民只需在上海辦理異地轉(zhuǎn)移手續(xù)，在當(dāng)?shù)厝魏我患裔t(yī)保定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)，都可以根據(jù)上海的醫(yī)保政策待遇在當(dāng)?shù)蒯t(yī)保部門結(jié)算報銷。但異地醫(yī)保聯(lián)動的探索目前仍處于起步階段，只能在人員來往比較密切、異地參保人數(shù)達到一定規(guī)模的地方試點推行。很多居住在江蘇、浙江或是其他省市的上海老年人仍然無法享受到這一便利。

如今，隨著新醫(yī)改方案的推出，異地就醫(yī)結(jié)算機制與異地安置的退休人員就地就醫(yī)、就地結(jié)算辦法等應(yīng)該會逐步細化落實，這點為解決老年人異地養(yǎng)老從制度上提供了保證。但是，問題不是一個制度的出臺就能迎刃而解的，這其中的落實仍需要長三角相關(guān)醫(yī)保部門的聯(lián)動和緊密合作，協(xié)商解決，并將眼光放得更長遠點。長三角異地就醫(yī)結(jié)算機制的形成，不僅能給上海老年人提供方便，對于一些居住在上海的外地老年人來說，也是件好事。畢竟，隨著上海老齡化問題日趨嚴(yán)重，異地養(yǎng)老誰說不會成為上海老年人的又一個理性選擇呢？

三、“飽受爭議”的養(yǎng)老模式

【新聞鏈接】

浙江省政府正在研究“以房養(yǎng)老”，打算在政策層面推進。作為浙江省老齡委副主任，施利民日前在該省“老年人口基本狀況暨人口老齡化對策新聞發(fā)布會”上透露，該省正研究編制《浙江省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，加快推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，“‘以房養(yǎng)老’在政策、法律方面應(yīng)該沒有太大障礙，準(zhǔn)備向全省推開”。

2008年6月起，杭州上城區(qū)湖濱街道已開始嘗試“以房養(yǎng)老”，有4種方案：租房增收養(yǎng)老，售房預(yù)支養(yǎng)老，退房補貼養(yǎng)老；換房差價養(yǎng)老。目前已有8位老人簽訂協(xié)議，基本都選擇“租房增收養(yǎng)老”。該街道負責(zé)人說，當(dāng)?shù)赜?0余位“三無老人”，不少人日常生活困難，但基本有房。

“以房養(yǎng)老”也被稱為“住房反向抵押貸款”或者“倒按揭”，是指老年人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押或者出租出去，以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或者接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。

（一）以房養(yǎng)老的表現(xiàn)形式

（1）子女養(yǎng)老，房產(chǎn)由子女繼承；

（2）撫養(yǎng)人養(yǎng)老，房產(chǎn)由撫養(yǎng)人繼承；

（3）租出大房再租入小房，用房租差價款養(yǎng)老；

（4）將房子出租出售，自己住老年公寓，用租金或售房款養(yǎng)老；

（5）售出大房，換購小房，用差價款養(yǎng)老；

（6）將住房出售，再租回原住房，用該筆款項交納房租和養(yǎng)老；

（7）將房屋抵押給有資質(zhì)的銀行、保險公司等機構(gòu)，每個月從該機構(gòu)取得貸款作為養(yǎng)老金，老年人繼續(xù)在原房屋居住，去世后則用該住房歸還貸款。

以上第一、二種形式屬于家庭養(yǎng)老，取決于子女的孝心和孝行；中間的幾種形式屬于自助性養(yǎng)老，有較高的交易成本和不確定性（自己售房和出租房等均有較大的交易成本，自己再租回房子或者住老年公寓等也有較大不確定性）；最后一種形式為社會機構(gòu)承攬的反向抵押貸款養(yǎng)老，屬于社會機構(gòu)提供的以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)，可以為適合以房養(yǎng)老的人群提供更為便捷的服務(wù)。

（二）以房養(yǎng)老應(yīng)具備的條件

1．自有住房并擁有完全產(chǎn)權(quán)

養(yǎng)老家庭必須對其居住的房屋擁有完全的產(chǎn)權(quán)，才有權(quán)對該房屋做出售、出租或轉(zhuǎn)讓的處置。

2．獨立住房

在以房養(yǎng)老模式中，只有老年父母與子女分開居住，該模式才有可能得以運作，否則，老年人亡故后，子女便無處可居。

3．經(jīng)濟狀況適中

當(dāng)老年人的經(jīng)濟物質(zhì)基礎(chǔ)甚為雄厚時，就不會也不必考慮用房產(chǎn)養(yǎng)老；而當(dāng)老年人的經(jīng)濟物質(zhì)條件較差，或者沒有自己獨立的房屋，或者房屋的價值過低時，也很難指望將其作為自己養(yǎng)老的資本。

4．地處城市或城郊

老年人身居城市或城郊，尤其是欣欣向榮、經(jīng)濟快速增長的城市或城郊，住房的價值很高，且在不斷增值之中，住房的變現(xiàn)轉(zhuǎn)讓也較為容易，適合房屋反向抵押貸款養(yǎng)老。但如果住房地處農(nóng)村，或經(jīng)濟發(fā)展緩慢、增值幅度不大的不發(fā)達地區(qū)，因住房價值低、不易變現(xiàn)等，將很難適用這一模式。需要強調(diào)的是，房屋反向抵押貸款養(yǎng)老方式尤其適合有獨立產(chǎn)權(quán)房的、沒有直接繼承人的、中低收入水平的城市老年人。

（三）以房養(yǎng)老模式面臨的問題

1．觀念障礙——但存方寸地，留于子孫耕

中國人的傳統(tǒng)是“但存方寸地，留于子孫耕”。老年人將自己的房產(chǎn)抵押出去而無法留給子女，這樣的現(xiàn)實，國人恐怕一下子難以接受。在當(dāng)前經(jīng)濟還不怎么發(fā)達、貧富差距還比較大的情況下，許多老百姓辛苦一輩子也難以攢下一套房子，到老了，卻又不得不將房子抵押給銀行，以貸款養(yǎng)老，這怎么都讓人感覺銀行似乎在“搶錢”。有評論者指出，以房養(yǎng)老折射出的是中低收入群體深深的無奈。

2．法制環(huán)境——評估不規(guī)范，公正難保證

以房養(yǎng)老需要透明、公正的法制環(huán)境。以房養(yǎng)老牽涉到房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、保險、社會保障等相關(guān)政府部門，對這些領(lǐng)域的運作質(zhì)量要求相當(dāng)高。如何保證這些行業(yè)和部門公平、公正地經(jīng)營、管理和執(zhí)法，在當(dāng)前法制不健全的條件下是個極大的挑戰(zhàn)。就拿房地產(chǎn)評估來說，由于起步較晚，中國房地產(chǎn)評估機構(gòu)還極不規(guī)范，不但整體素質(zhì)偏低，而且市場存在惡性競爭，有爭議的評估結(jié)果較多，對于弱勢群體來說，發(fā)生問題很難得到及時、公正、合理的處理。

3．產(chǎn)權(quán)問題——70年是大限，之后怎么辦

有網(wǎng)友指出，在中國買房子，不像在美國，買過來的房子就是私有財產(chǎn)，永遠都神圣不可侵犯了?；谀壳暗牡貦?quán)制度，我們對住宅的使用權(quán)只有70年。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)的續(xù)期必須重新批準(zhǔn)，重新繳納土地出讓金，否則土地使用權(quán)及其附著的建筑物，都將被政府無償收回。也就是說，我們無法“買斷”任何一間房屋。在這種情況下，怎么去大面積地推廣住房反抵押貸款？

4．購買力問題——房價飛漲，百姓難承受

以房養(yǎng)老的前提是大家手里有房子，可近年來房價非理性的上漲已經(jīng)大大超出了百姓的承受能力。目前，中國城鎮(zhèn)的人均年收入也不過是萬把塊錢，在城里買套能住的房子最少也要四五十萬（郊區(qū)便宜點但還得配車，更不現(xiàn)實）。如果現(xiàn)在人到中年，即使不吃不喝到60歲也還不上貸款，60歲之后人養(yǎng)房都成問題，別說房養(yǎng)人了。

（四）各方觀點

1．丁克族歡迎

2010年初，廣州市政府提出以房養(yǎng)老模式，發(fā)布《關(guān)于大力推進廣州保險業(yè)綜合改革試驗的意見》，稱廣州將推動建立延稅型養(yǎng)老保險制度，探索發(fā)展住房反向抵押養(yǎng)老保險。一時間引起社會熱議，年輕人比老年人更認(rèn)同以房養(yǎng)老，而丁克一族更表示歡迎。

以“廣州可以實行以房養(yǎng)老嗎？”為題進行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，由于上網(wǎng)者以年輕人居多，可視為對年輕人的調(diào)查。調(diào)查到結(jié)束共收到966票，其中反對者比贊成者多出近一成。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認(rèn)為“以房養(yǎng)老”在廣州由于條件尚未成熟，不可行的反對者占54．76%；而認(rèn)為可行、表示支持的贊成者占45．24%。在國企工作的白領(lǐng)小張接受記者采訪時表示，“60歲前人養(yǎng)房，60歲后房養(yǎng)人”挺好的，加上養(yǎng)老金，退休后可以游山玩水，生活更滋潤。

2．老年人反對

而在隨機采訪的10位老年人中，反對以房養(yǎng)老占了九成，大部分認(rèn)為房子住了大半輩子，都有感情了，要留給子女。表示支持的是一位無子女的老太太，想留給子女也沒法留。

3．政策風(fēng)向已趨明朗

議論歸議論，國家政策方面對此的風(fēng)向已漸趨明朗。早在2006年，全國政協(xié)委員、時任建設(shè)部科學(xué)技術(shù)司司長賴明就建議對此成立課題組進行調(diào)研，選擇大城市做試點，等到運作成熟后向全國推廣。2007年的時候，上海公積金管理中心曾試推過一種叫做“住房自助養(yǎng)老”的創(chuàng)新型以房養(yǎng)老模式。與反向住房抵押貸款不同的是，上海模式從一開始就變更了房屋的產(chǎn)權(quán)人。其基本模式為：老年人將自有產(chǎn)權(quán)房屋出售給上海市公積金管理中心，并選擇在有生之年仍居住在原房屋內(nèi)，出售房屋所得款項在扣除房屋租金、保證金及相關(guān)交易費用后全部由老年人自由支配使用。

這些試運作有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)，而在昨天的會議現(xiàn)場，民政部副部長竇玉沛指出，要積極引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)老年食品、老年住宅、以房養(yǎng)老等服務(wù)市場。這可以看成國家在以房養(yǎng)老政策方面最新的表態(tài)。當(dāng)然，以房養(yǎng)老目前只是一個框架性意向，國內(nèi)金融機構(gòu)均沒有推出這項業(yè)務(wù)。

[1]不同的服務(wù)等級，對應(yīng)的分別是高限為300元／月、400元／月、500元／月的服務(wù)補貼。這也意味著，評估的規(guī)范、科學(xué)、公平，直接關(guān)系到老年人的福利問題，這也可能是最能引發(fā)矛盾的一環(huán)。為此，上?；艘荒臧霑r間，借鑒了國外、香港的評估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上海的實際情況，于2005年制定了一份詳細的“養(yǎng)老服務(wù)需要評估標(biāo)準(zhǔn)”。